政府采购合同标准文本模式研究

2024年4月25日，财政部办公厅印发了《政府采购货物买卖合同（试行）》，这是财政部首次发布政府采购合同标准文本（以下简称标准文本）。由财政部印发标准文本是法律、行政法规授权财政部的权力和职责。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第四十五条规定：“国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十七条规定：“国务院财政部门应当会同国务院有关部门制定政府采购合同标准文本。”

合同需要依靠一定的外在形式表现出来。根据《中华人民共和国民法典》第四百六十九条规定，当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式。书面形式是合同书、信件、电报、电传、传真等可以有形地表现所载内容的形式。对于比较重要的合同，法律或者当事人往往会采用书面形式订立合同。《政府采购法》第四十四条规定：“政府采购合同应当采用书面形式。”书面合同中唯有合同书，实现了合同内容和书面形式完全重合。合同书也可称作合同文本，是以载明合同协议、合同条件及协议所列其他文件的全套文书，也就是合同内容的载体。

合同文本模式的具体介绍

通过整理，将可查得的合同文本归入以下两种模式，每一模式都可能包含多种类型的合同，同时，每一种模式下其合同文本具体表现形式也有些微差别。

一体式合同文本

所谓一体式合同文本，是指合同条款按顺序排列的合同文本，合同内容从第一条到最后一条是一个连贯的整体，加上合同首部、合同尾部便构成一个完整的合同文本。一体式合同文本是适用最广泛的合同文本。这种合同文本模式下有比较短小篇幅的合同，也有长篇幅的合同。大部分买卖合同文本都是篇幅短小的一体式合同文本模式，如工业品买卖合同、化肥买卖合同、农药买卖合同以及家具买卖合同等。除了买卖合同外，还有承揽合同、保管合同、行纪合同，很多类型的合同都是这种简短的一体式合同。篇幅较长的一体式合同文本大多是分章的，章的划分一般是依据合同条款内容，每章下面的合同条款内容相近、联系紧密，各章之间合同条款的顺序依次连接，合同条款从第一章的第一条到最后一章最后一条按顺序编排。因为章节的划分是依据合同条款的具体内容，所以比较容易定位到想要查找的条款。篇幅较长的一体式合同文本同样有很多，如旅游合同，物业合同，供用电、水、气、热力合同等。

分部式合同文本

分部式合同文本是指合同文本由几个部分组成，一般包括合同协议书、通用合同条款以及专用合同条款，其中内容最多的两个部分是通用条款部分和专用条款部分。合同协议书作为第一部分，该部分单独拆分出来，类似于简短的一体式合同文本，合同协议书包含合同首部和合同尾部，并且集中约定了合同当事人基本的合同权利义务。通用合同条款是将一些普遍适用的、统一性的、反映惯例的内容提取出来，并标准化，作为标准的合同条件或合同通用条款，形成一个独立的文本，它是标准合同文本最重要的内容。专用合同条款是对通用合同条款原则性约定的细化、完善、补充、修改或另行约定的条款，合同当事人可以根据某份特定合同的特点及具体情况，通过双方的谈判、协商对相应的专用合同条款进行修改补充。

这种分部式合同文本一般是合同内容复杂、篇幅很长的合同，最常见的就是建设工程合同。在分部式示范合同文本中，合同文本中其通用条款和专用条款的编号是一一对应的，如建设工程施工合同中，通用条款里面关于索赔的约定在第19条，那么专用条款中有关索赔的内容也是在第19条，它具体到每一条每一款每一项都相对应。具体来说，就是在某分部式合同中，假设存在专用条款编号为6.2.1，该合同中通用条款部分的6.2.1是同一方面的内容；有些合同文本专用合同条款以表格形式呈现，以标注形式呼应，如国际商会国际销售示范合同中，专用合同条款里关于合同价格规定在表格A-2栏，在这一栏里会用（第4条）的形式提醒所对应的通用条款在第4条。同样，湖南省政府采购合同的专用条款采用表格形式，它的合同文本分三节，第一节是协议书，第二节是通用条款，第三节是专用条款，其表格第一列便是对应的第二节通用条款的编号。

有一些分部式合同文本，虽然采用通用条款和专用条款两部分，但是各部分条款编号并不一一对应，也没有特别的提醒或者说明。例如，自然资源部政府采购合同范本，只是将合同文本分为几个部分，各个部分具体条款之间没有相互呼应，如关于测绘仪器的合同范本，专用条款中不可抗力规定在第5条，而在通用条款中不可抗力规定是第17条。笔者以为，合同文本如果分为通用条款和专用条款两个部分，那么两个部分的条款应该相呼应。其一，从内容上来讲，呼应的形式便于在专用条款没有规定或者规定不够详细时迅速查找到对应的通用条款；其二，从形式上来讲，既然两个部分组成一个整体，那么两部分之间必然要有所联系，最好的表述方式便是条款编号一一对应。

需要特别提出的是，在对合同范本的检索过程中，发现了比较特殊的合同文本模式，严格来讲，这种合同文本不算是一体式也不能算分部式。例如，《京津冀地区家具买卖合同》的合同文本由两部分组成，第一部分是合同文本正面的合同条款，第二部分是背面的通用条款和风险提示，正面在合同文本下方用波浪线提示：请认真阅读背面通用条款、风险提示等。这种合同不是前文所讨论的严格的分部式合同，但是也不是一体式合同，因为此处通用条款的内容是对双方当事人的权利、义务、责任等问题做出的在行业内通行适用的规定。如果专用条款没有具体约定，那么，合同背面的通用条款作为合同的一部分，在此起到补充作用。笔者认为，这种正面是合同条款，背面是通用条款的简短的合同文本模式是简短的一体式合同向分部式合同的演化。

合同文本模式的归纳分析

虽然现阶段一体式合同文本适用最广，但是分部式合同文本未来有可能会被更多专业领域采用。前文提到的家具买卖合同，可以看作是从一体式合同文本向分部式合同文本的过渡。可以估计，分部式合同文本的专业性和高效性，会为其赢得更广泛的发展空间。

接下来，本部分将以表格形式从合同文本制定、适用、特点和发展等方面对两种合同文本模式做对比分析（见表1）。

表1　两种合同文本模式对比

合同文本模式的发展

合同诞生之初应该只存在一体式合同文本，分部式合同文本是随着经济发展为了适应复杂合同内容而产生的。事实上，我们没有意识到的是，在实际运用合同的过程中，已经根据实际需要主动使用适合自身需求的合同文本模式了。其实任何合同都可以采用一体式合同文本模式，它是最传统的一种合同文本模式，只不过，对于某些内容复杂的合同来说，采用分部式合同文本更加高效、便捷。

那么，为什么会产生分部式文本模式？这要从通用条款的诞生说起。当然，合同通用条款也不是一朝一夕产生的，而是长期应用过程中，对于某些专业类型的合同条款，行业内逐渐达成一致的、通行的规定，这些规定能够合理分配双方当事人的权利、义务以及责任。所以，这些适用于某些专业领域的通行的规定被相关的行业协会或者国家机关整理，作为合同通用条款。这些通用条款经过多年的沉淀以及专门的整理，已经相当成熟与全面，如果合同当事人没有特别的要求，合同通用条款完全可以单独作为一份完整的合同。事实上，每份合同所涉及的具体内容总有差异，合同当事人一般都会有个性化需求。所以，在一些领域制定某些专业合同时，人们往往选择分部式，如果合同当事人有特别需要，那么就在专用条款里做约定，专用条款部分没有约定的，则适用通用条款。

此外，随着示范合同在我国的推行和发展，越来越多的通用条款被整理进入示范合同，随之分部式合同文本也被越来越多地采用。示范合同制度系指为贯彻合同法规、规范市场秩序，提高合同履约率、维护消费者权益等目的，由工商行政管理机关独立或联合其他行业主管部门，根据《经济合同示范文本管理办法》（国家工商行政管理局令第4号）、《国务院办公厅转发国家工商行政管理局关于在全国逐步推行经济合同示范文本制度请示的通知》（国办发〔1990〕13号）等规章或规范性文件，制定、发布、印制、发放、推广、内容比较详细、具体条款完备的合同文本，并促使当事人使用这些规范的具有指导性的示范合同文本的制度。笔者在对合同文本做考察研究时发现，越来越多的国家行政机关或者地方政府行业协会发布示范合同，并且推行效果不错。2015年，国家工商行政管理总局发布的《关于制定推行合同示范文本工作的指导意见》（工商市字〔2015〕178号）指出，合同示范文本制定推行工作受到社会各界的普遍欢迎和认可。面对全面推进依法治国和深化改革的新形势、新任务，各地工商和市场监管部门要从建立健全合同行政监管长效机制的高度出发，认真贯彻落实本意见提出的各项要求，结合当地实际，细化工作措施，确保落实到位。从这些国家部门的政策文件来看，示范合同将会被更广泛运用。

示范合同文本与合同文本模式之间关系紧密。在中国知网输入关键词“示范合同”，检索到的信息几乎都与工程有关，建设工程合同又是最为典型同时也是最规范的分部式合同。早在1991年，建设部联合国家工商行政管理总局就发布了《建设工程施工合同（示范文本）》，该文本中通用条款便作为合同文本的一部分。

首次发布标准文本的模式选择

首次发布的标准文本，针对的是政府采购合同中最为常见的货物买卖合同，《政府采购货物买卖合同（试行）》采用的是分部式，由第一节政府采购合同协议书、第二节政府采购合同通用条款、第三节政府采购合同专用条款三部分构成。政府采购合同协议书是规定项目信息、合同金额、合同履行、合同验收、合同文件组成等合同的主要条款，且双方签字盖章的文本。政府采购合同通用条款规定的是政府采购货物买卖合同中通用的一些条款，包括定义，合同标的及金额，履行合同的时间、地点和方式，双方当事人的权利义务，合同履行，货物包装、运输、保险和交付要求，质量标准和保证，权利瑕疵担保，知识产权保护，保密义务，合同价款支付，履约保证金，售后服务，违约责任，合同变更，中止与终止，合同分包，不可抗力，解决争议的方法，政府采购政策，法律适用，通知，合同未尽事项等共计23条。这部分构成了合同的主要内容。政府采购合同专用条款的条款编号与政府采购合同通用条款是对应的，其目的主要有两个：一是针对具体项目信息的明确化，二是为了修改通用条款的。因此，专用条款的效力高于通用条款。

首次发布的标准文本采用分部式的原因在于，分部式具有较好的弹性，可以使用各类不同的合同。但是也不排除未来对于一些比较简单的合同、针对通用产品的合同，会采用一体式的合同文本。

（作者系南开大学法学院教授）