插手干预型交易掮客的靶向治理研究

掮客现象由来已久。作为交易中介，其称谓在我国经历了驵侩、牙人、经纪人等历史演变。相关研究还表明，掮客一词是鸦片战争后上海开埠以来人们对从事交易中介者的俗称，带有鄙视的口吻，或出于上海方言。当然，在现代汉语中，“黄牛”也可以表示掮客的近似意思。从近些年的媒体和学术文献来看，通常有政治掮客、司法掮客（诉讼掮客）、资本掮客（金融掮客）等对掮客的分类描述和研究。交易掮客，是指极少数熟悉公共资源交易流程和规则，善于利用投标人中标需求和招标人招标意向，部分评标专家贪利心理，以及代理机构规避法律责任等，暗中游走于交易各方主体之间，套取各方信息，投机促成交易并诈取非法利益的人。

通过进一步研究，笔者认为，交易掮客有广义和狭义之分。广义的交易掮客泛指利用权力资源、知识资源、人脉资源和信息资源，在公共资源交易活动中促成招标人和投标人之间的交易，并以交换方式获取增量资源或直接获取不法利益的所有交易中间人。狭义的交易掮客则专指广义交易掮客中那些不利用自身固定职业或没有社会固定职业，主要利用真假难辨的人脉资源投机促成交易并诈取非法利益的人。

交易掮客的广义类型

在公共资源交易具体实践中，交易掮客由于知识技能、工作经历和社会背景等方面的差异，具有不同的掮客行为介入点位和操控路径。换言之，各类型的交易掮客都有其特定的身份烙印和基于制度逻辑或利益动力的生成起点。笔者基于对交易掮客身份烙印及其生成起点的研究，将其分为七种类型，分别是代理业务型、专家嬗变型、技术运维型、监守自盗型、内线内鬼型、插手干预型、自由职业型（见表1）。在公共资源交易活动的具体实践中，以上七类交易掮客并不是孤立存在的，他们相互之间也没有绝对的分界线，在实施掮客行为时，甚至还存在重叠交叉和勾连合作的多种情形。

表1　交易掮客的广义类型、身份烙印和生成起点

交易掮客的危害

交易掮客行为所产生的危害具有客观实在性，分别表现在政治、经济和社会等多个领域。仅从经济管理视角出发，交易掮客至少在交易成本、交易秩序和交易公正等三个方面产生着消极影响。

首先，交易掮客一旦介入交易活动，必然加大特定项目的交易成本。2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第三条规定，“切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力”。2022年9月7日，国务院办公厅《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）也明确要求，打造市场化法治化国际化营商环境，降低制度性交易成本，持续规范招投标主体行为，加强招投标全链条监管。就政府－社会关系来看，公共资源交易成本可以分为行政成本和社会成本两个部分。各级地方在公共资源交易电子化平台基础上不断推出公共资源交易改革新举措，投标人承担的交易成本不断向“零成本”目标迈进。但交易掮客获取的“运作费”“好处费”或“工程分包”等，隐性加大了投标人承担的特定交易项目的交易成本总和。相关交易成本一旦被虚构列入项目成本，便会转嫁给招标人乃至地方政府，交易掮客也就成为破坏区域公共资源交易领域营商环境的隐形“黑手”。

其次，交易掮客一旦介入交易活动，必然干扰特定项目的交易秩序。交易秩序是指公共资源交易秩序，即公共资源交易活动在日常运转中形成和表现出来的一致性、连续性和确定性。公共资源交易秩序有狭义和广义之分。狭义的公共资源交易秩序仅指工程建设和政府采购等项目的实质性开标和评标等环节，仅局限于在地方公共资源交易中心场所内的交易秩序。广义的公共资源交易秩序则包含了从项目立项到进场交易，再到项目合同签订，甚至再到项目建设、验收和运维等关乎项目全生命周期一切环节的交易秩序。交易掮客干扰的交易秩序，主要是指广义的交易秩序。正因为如此，主要负责狭义交易秩序管理的公共资源交易综合监管部门对交易掮客的干扰行为就显得捉襟见肘、鞭长莫及。公共资源交易秩序无论狭义广义，都包含三个要素，即交易对手、交易对象和交易方式。交易对手就是指招标人和投标人（投标人和投标人是竞争对手，不是交易对手）。公共资源交易是一种经济活动，因此公共资源交易对手主要依靠公共资源交易市场准入制度来进行规范，即用公共资源交易行业规范来对交易对手进行“过滤”。例如，招标文件就可以起到“过滤”交易对手的作用——招标文件可以规定潜在投标人达到什么样的资格条件，才能具有投标资格——而对招标文件编制工作的法定监管职责主要是由行业监管部门负责的。所谓的招标文件量身定制问题，就是招标文件对交易对手的“过滤”程度是否合法、合规和合理的问题。交易掮客一旦介入到公共资源交易活动中来，就可以凭借其对公共资源交易的专业知识，作为潜在投标人和招标人之间的“皮条客”，让潜在投标人和招标人之间达成某种“共识”。通过这样的“共识”来提高该潜在投标人的中标概率，招标人代表或许也能中饱私囊，而交易掮客从中斡旋看起来就是一种掩人耳目的极佳方式。

交易秩序是市场秩序的一个方面，从地方政府的市场监管职能来看，地方政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益，应当对企业和市场进行管理和监督。交易掮客插手公共资源交易活动，不啻是严重破坏了公共资源交易秩序，更是对政府市场监管职能的冲击，也有着破坏全国统一大市场的嫌疑。

最后，交易掮客一旦介入交易活动，必然动摇特定项目的交易公正。公正性是法务界时常讨论的主题，公共资源交易活动也存在公正性问题。对交易掮客介入的交易项目的交易活动是否公正的判断，涉及中标结果是否被推翻、中标无效还是有效的问题。具体来说，交易公正性主要涉及以下三个方面。一是程序性公正问题。《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）等法律法规，对公共资源交易活动中的串标、陪标等涉及程序性公正的违法情形认定是较为明确的。如果交易掮客以“中间人”形式间接促成某些行贿行为，那么就属于《招标投标法》“投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标”的违法行为，这是程序性不公正。二是结果性公正问题。结果性公正又称为实体性公正。公共资源交易活动的结果性公正就是按照招标文件的要求对投标文件进行客观或事实评审后，最后的中标人究竟应该是谁的问题。如果确实应该是某投标人中标，这样的中标结果就是公正的。但是该投标人在招投标过程中确实实施了串标等违法行为，或者评标专家事前被交易掮客进行了“围猎”在评审过程中对该投标人进行了所谓的“照顾”，那么该投标人依然能被认定为中标有效吗？三是中标有效性问题。对于程序性公正和结果性公正究竟孰轻孰重，存在三种观点。其一，程序工具主义者的观点，即认为结果性公正优先于程序性公正；其二，程序本位主义者的观点，即认为程序性公正优于结果性公正；其三，折中主义者的观点，即认为应当兼顾结果性公正与程序性公正。从现实情况来看，当前学术界和实务界对公共资源交易活动公正性的判断，主要采用上述第三种观点，即只有公共资源交易活动的程序性公正和结果性公正两者都没有问题时，公共资源交易活动才是公正的，即中标有效；只要结果性公正和程序性公正两者存在一个不公正，就应当认定为该公共资源交易活动不公正，即中标无效。

交易掮客行为虽然主要发生在狭义公共资源交易活动范畴之外，但其对公共资源交易活动的交易成本、交易秩序和交易公正等方面的影响是客观的，一定程度上对政府公信力具有挑战意味。尤其是交易掮客中的插手干预型交易掮客，以公职人员甚至是领导干部身份藏身于交易掮客之流，客观上起着“挡箭牌”甚至“保护伞”作用，应当施以“重拳”进行治理。

插手干预型交易掮客的生成机理

如前文所述，插手干预型交易掮客专指那些违规插手干预工程建设项目并谋取利益的领导干部。近年来媒体披露的领导干部腐败案例中，涉及插手干预工程建设项目的占比较大。例如，党的十九大以来，广西壮族自治区纪委监委向检察机关移送了59名区管干部，其中就有57人违规插手工程项目牟利。站在不同视角，可以对插手干预型交易掮客的行为进行多方位的描述并分析其生成机理。

　　禁止性规定

对于领导干部插手干预工程建设项目问题，党和国家乃至地方很早就有禁止性的明文规定。首先是党纪国法层面。中纪委于2010年5月公开发布的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》明确规定，“违反规定插手干预工程建设领域行为”是指“党员领导干部违反法律法规、规章、政策性规定或者议事规则，利用职权或者职务上的影响，向相关部门、单位或者有关人员以指定、授意、暗示等方式提出要求，影响工程建设正常开展或者干扰正常监管、执法活动的行为”，并细化规定了违反规定插手干预工程建设项目决策、插手干预工程建设项目招标投标活动并谋取利益的具体情形。当时的监察部、人力资源和社会保障部也同步于2010年7月出台了《违反规定插手干预工程建设领域行为处分规定》（监察部、人力资源和社会保障部令第22号）。2018年8月，第二次修订的《中国共产党纪律处分条例》公布，第一百二十六条对党员领导干部违反规定“干预和插手建设工程项目”等行为进行处分作出了规定。2011年12月颁布、2019年第三次修订的《中华人民共和国招标投标法实施条例》也重申，禁止国家工作人员以任何方式非法干涉招标投标活动；违反规定的依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。其次是部委规章层面。早在2000年5月，国务院办公厅就印发了《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）。2022年7月，国家发展改革委等部门发布的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）要求，各地行政监督部门要进一步深化“放管服”改革，切实将监管重心从事前审批核准向事中事后全程监管转移；与公安机关建立有效的协调联动机制，加大对围标串标等违法犯罪行为的打击力度。加强与纪检监察机关、审计机关协作配合，按照规定做好招标投标领域违规违纪违法问题线索移交，对收到的问题线索认真核查处理。最后是地方规章规则层面。以云南省昆明市为例，在全面深化公共资源交易领域的改革中，昆明市早在2010年就开启了公共资源交易领域的改革探索。在制度体系建设方面，昆明市先后制定出台了《昆明市公共资源交易监督管理办法》（昆政发〔2017〕24号）等十多个公共资源交易和监督管理的规章制度，构筑起昆明市公共资源交易和监督管理制度体系，有效地避免了交易活动过程中的无序化和随意性，堵住了不作为、乱作为的漏洞，遏制了权力插手干预项目交易的现象。时至今日，全国各级地方在公共资源交易改革进程中，与公共资源交易数字化转型发展相结合，已全方位形成较为完备的公共资源交易监督管理制度，公共资源交易“制度的笼子”越扎越紧。

　　链条式行径

工程建设领域涉及面广、资金密集、审批权力集中，极易滋生腐败。少数领导干部插手干预工程项目而谋取私利的行为，被某省区纪检监察机关归纳为八种情形进行治理，即个人专断定调子、明来暗往铺路子、假公济私批条子、隐身幕后当影子、纵容默许打牌子、斡旋站台撑场子、相互勾连搭梯子、推阻刁难使绊子。这八种情形基本覆盖了工程建设项目的决策、土地出让、招标投标和资金结算等多个环节。其中，招标投标环节作为工程项目全生命周期的“必经之路”，插手干预行为较为多发，其方式也愈发隐蔽。

插手干预型交易掮客的腐败行为是一种隐性权力腐败，从其发生和发展的先后关系上看具有基于行为链和利益链的链条式特点。一是幕后黑手操纵台前流程。插手干预者中不乏知法犯法者，但他们为不暴露自己的违法行为，往往躲在幕后暗中指使自己的下属为特定潜在投标人量身定制招标条件，营造一种广泛听取意见的假象。二是法定流程夹带违规动作。插手干预者作为分管责任人或决策拍板人，通常以会前达成共识、会议集体决策等名义，用议事规则流程夹带违规动作，让违规动作在形式上看起来合法化。三是上级名义唆使下级办事。很多时候，插手干预者也很善于假借上级某某领导名义，暗示或责成下属“按照上级要求办”，进而达成插手干预目的。四是隐性壁垒过滤市场主体。从法理上看，招标人对招标文件负责，行业部门对招投标活动进行监管是天经地义的事，但当监管权力得不到及时和有效制约时，监管权力便有了滥用的空间，在招标文件中人为设置隐性壁垒，过滤掉某些方面具有竞争力的市场主体，就神不知鬼不觉地提高了意向中标人的中标概率。五是职务便利撮合“体外循环”。插手干预者暗中操纵招投标无论成功与否，他们还可以利用个人地位和职务便利为利益相关人站台、拉皮条，促成或要求中标人将工程转包或分包给特定的利益相关人，以再度获取非法利益。六是“标中”合法漂白“标前”违规。依法必须进行公开招标的工程项目进入招投标流程并完成评标等“标中”环节后，没有被暴露的隐性壁垒等“标前”问题就得以漂白，交易平台和交易场所便沦为“漂白池”。七是项目周期遮蔽寻租行为。工程项目的全生命周期短则一年，长则数年，插手干预行为散落在标前、标中和标后的多个环节。因此插手干预行为并非“一手交钱一手交货”的现货交易，而是一种特殊形态的“远期交易”（它是没有固定交易场所的场外交易）。项目周期越长，越容易给插手干预者某种能够遮蔽寻租行为的安全感。八是贪赃枉法曝出插手干预。虽然插手干预工程项目并谋取非法利益的行为在其行为链的前端并不容易被发现，但“狐狸再狡猾也斗不过好猎手”，当插手干预者在掮客行为链上愈走愈远，不断被放大的违法性必然触及党纪国法的“零容忍”边界，也就必然成为监督执纪问责“四种形态”中的“极少数”。

　　周期性机理

少数插手干预工程项目招投标而谋取私利的官员腐败行为，经济学的解释是“权力寻租”，政治学的解释则是“公权私用”，这些基本上都是对其违纪违法行为的一种总结性判断。那么，插手干预型交易掮客究竟是如何生成和“成长”的，或者说他们在生成过程中如何消弭自身行为被及时发现的“风险点”的？这就需要结合工程项目全生命周期的各个环节，对其生成机理进行分析。

一是结构上环环相扣的“两根链条”——这是插手干预型交易掮客行为的流程机制。如前文所述，从工程项目的全生命周期看，如果存在插手干预行为，那么必然存在与插手干预行为相伴相生的掮客行为链和腐败利益链“两根链条”。行为链主要由行政法规固定相应的显性流程，由于利益链的裹挟而通常会在合规和违规、合法和违法之间摇摆，台面上依法依规办事，暗地里却逐利而行。而利益链则遵循某种“潜规则”及其隐性流程，驱动甚至胁迫着行为链亦步亦趋。行为链的生成和运行以权力为基础，以利益链为“土壤”，而利益链则以行为链为腐蚀和驱动对象，通过插手干预行为而获得工程项目以获取更大利益。所以，要消除工程项目中的插手干预型交易掮客行为，既要让插手干预者知道“链条”就是“枷锁”，踏出第一步，尚有回头路，走到最后一步，就走完了不归路，还要斩断腐败利益链，更要对行为链所依托的权力进行全链条和全方位监督制约。

二是自认为天衣无缝的“三重错觉”——这是插手干预型交易掮客行为的心理机制。插手干预型交易掮客对自身的违规、违纪和违法行为之所以不自知、不自觉或者自认为天衣无缝，主要是因为他们在思想意识上存在三个方面的错觉，进而把“错觉”当成了“护甲”，把象征权力和地位的“乌纱帽”当成了“护身符”和“挡箭牌”。首先是合法性错觉。插手干预型交易掮客往往具有既是行政主管者又是行业监管者的双重身份，先前假借会议研究和集体决定名义实施的违规行为往往被披上了“履职尽责”的合法外衣，其违规违纪行为处于被监管的真空地带而不容易被发现。其次是侥幸心错觉。基于侥幸心理，插手干预型交易掮客容易形成两种错觉。一种错觉是总以为自己拥有的权力能在自己管辖的行业范围内一手遮天，另一种错觉是经过在行为链上由轻及重的违法性试探，走一步看一步，以为自己的所作所为滴水不漏。最后是时间差错觉。插手干预行为可能会湮灭在工程项目全生命周期之中，其投入和产出的时间跨度可能接近甚至超越工程项目的全生命周期，客观上给行为者造成了一种可以蒙混过关的假象。

三是主客观相互交织的“四重动力”——这是插手干预型交易掮客行为的动力机制。插手干预型交易掮客生成机理的动力机制遵循“主观防线条件—内部客观条件—主观错觉条件—外部客观条件”的主客观条件相互交织并增量推动的基本逻辑。

首先，个人思想防线的溃败，既想当官又想发财。个人的思想防线具有主观性，“想不想腐”本身不容易被测定，也就无法从监督角度进行预警。所以对插手干预行为的早期预防主要使用教育手段，就要“经常开展批评和自我批评、约谈函询，让‘红红脸、出出汗’成为常态”。

其次，信息不对称导致的信息势差，推动行为链持续延长。信息势差来源于法规信息、项目信息、交易信息等多个方面，具体表现在决策主体和市场主体之间、招标人和潜在投标人之间、行业监管部门和综合监管部门之间、插手干预型交易掮客和纪检监察部门之间等。信息势差具有内部客观性，是插手干预型交易掮客行为的内部客观动力，这是其生成机理的内部动力机制。

再次，腐败行为链初期违规的轻微性和可还原性（可纠正性）强化侥幸心理，助长权力寻租行为。这是插手干预行为生成的主观动力，具有在主观上不断主动试错的特点，或涉嫌严重违纪。

最后，受到外部利益驱动，利令智昏而蜕变为交易掮客。插手干预型交易掮客的安全错觉因外部利益驱动而得到强化，进而涉嫌严重违纪违法，这是插手干预行为生成和维持的外部客观动力。上述动力机制及其后果堪称插手干预型交易掮客违法行为的“四部曲”，与监督执纪“四种形态”具有一致性极高的对应关系。

总而言之，从中央到地方各级纪检监察机关的反腐高压下，依然有少数领导干部插手干预工程项目并从中牟利，或者说依然有少数领导干部沦为插手干预型交易掮客，其中一个重要的原因，就是插手干预型交易掮客具有特定的生成机理。即在工程建设项目从立项审批再到招标投标的过程中，存在一条概率由小及大的“穿帮”事件所串联起来的风险概率链条，而链条上的违法违纪事件被发现的概率较小。插手干预行为往往发生在链条的前端，后来的各种审批乃至招投标都在不断地被固定流程裹挟着“洗白”前端所发生的插手干预行为，这进一步驱动插手干预型交易掮客在违法违纪道路上铤而走险、越陷越深，最后不能自拔。只有针对插手干预型交易掮客生成的“链条”“错觉”和“动力”上对症下药，才能取得治理实效。

靶向治理对策建议

党的二十大报告指出，坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战，腐败是危害党的生命力和战斗力的最大“毒瘤”，反腐败是最彻底的自我革命。只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号。公共资源交易活动涉及市场经济活动的方方面面，其运转就像一个人的生命体，而插手干预工程项目谋取不法利益的少数领导干部——插手干预型交易掮客就像人体的一个个病变细胞。各级地方必须对其进行类似于医学靶向治疗的“靶向治理”，才能对插手干预型交易掮客实现预防和惩治相结合的精准治理。

　　完善治理体系

无论是哪一种类型的交易掮客，他们具有一个共同的特点就是善于钻法律的空子。因此，在宏观上和总体上完善交易掮客的治理体系就成为首要任务，它是对各类型交易掮客进行靶向治理的“药引子”。

一是完善法规体系。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议后，党中央提出要让市场在资源配置中起决定性作用，而行政主管部门职权划分的“条块式分割”，却制约了市场主体的主观能动性，从法律规范体系角度考察，亟须完善我国的公共资源交易法制体系。因此，构建我国的公共资源交易法律规范系统和完善相关学科建设，是当前交易实践以及学术研究的客观要求。我国目前从国家到地方有关公共资源交易的法律规定分散于法律、行政法规、部门规章和地方性法规当中，层次性模糊，导致制度冲突不断，相同位阶部门的利益摩擦变成市场秩序的绊脚石。出台公共资源交易的“宪法性”文件，专门针对公共资源交易规则进行立法，能够有效改善当前各地制度相异、市场主体准入难的现状。

二是完善监管架构。建立或完善地方公共资源交易联席会议或监督管理委员会，在原有成员单位基础上增设公安经侦部门和纪检监察机关成员，充分发挥公安经侦部门的技术侦查和经济侦查权限和能力的作用。将纪检监察部门对国家公职人员的监督和公安经侦部门对非国家公职人员的监督两种职能实现“双剑合璧”，对不同身份来源的各类交易掮客实现监督全覆盖，破解各类交易掮客的体制内外勾连、转移侦查视线等等伎俩。仅仅依靠“行业监督＋综合监管”的监管架构，交易掮客的治理效果不尽如人意，“行业监督＋综合监管＋公安经侦＋纪检监察”的“四位一体”监管架构的建立势在必行。当然，各级纪检监察机关的主业是监督执纪问责，在“四位一体”的监管架构中是对交易业务监管的再监督，宏观上发挥着对交易业务监管的“权力制约”和“政治屋顶”作用。

三是完善协同机制。推动完善各类监督贯通协调机制，在公共资源交易特别是工程建设领域探索构建以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调的“一张网”监督体系，推动各领域形成监管监督同向发力、同频共振的运行机制。例如，建立重大或重点项目招投标事前抽查制度，以“双随机、一公开”要求，抽取行业监管、综合监管、公安经侦和纪检监察等成员单位的工作人员，对重大或重点项目在进入开评标环节前的社会关系网络等数据进行分析研判，对具有不法行为动机和倾向的各方交易主体特别是交易掮客起到一定的震慑作用。设立公共资源交易大数据分析系统“有提示必深查”制度，由大数据系统或通过人工排查的方式，对各类交易掮客的不法行为予以严查深查，一查到底，查到一起严打一起，真正起到杀一儆百的作用。

　　深化决策公开

一方面，决策公开是高端的政务公开。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（以下简称党的十八届四中全会）通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在论述“全面推进政务公开”时指出，要“推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，把“决策公开”放在政务公开所有环节的最前面。可见，做好决策公开，是政务公开中的重中之重。因此，决策公开也被认为是“高端的政务公开”。事实上，政务公开作为一种制度安排，肇始于20世纪初的“知情权”运动，近年来逐渐成为世界各国民主政治中的一个重要方面。我国将“政务公开”正式作为一项具体的工作加以推进，萌芽于20世纪80年代，以村务公开、厂务公开为标志；发展于21世纪初，以2000年、2005年中央发布的两个政务公开文件和2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）为标志；到党的十八届四中全会，前所未有地将推进政务公开作为坚持依法行政、建设法治政府的六项任务之一，政务公开在中国的发展达到了新的高峰。另一方面，决策公开应该遵循一定的原则。一是责任义务兼顾原则。决策公开要履行法定责任，更要履行“兜底”义务。由于“法的局限性”，相关法律法规并不能穷尽决策公开的一切情形，因此，决策主体应该秉持法律法规的宗旨，结合工作实际，对法定情形之外、“兜底”条款之中的决策事项关键点予以公开，努力杜绝“明知故隐”问题，自觉接受内部监督和外部监督。二是真实完整兼顾原则。决策公开内容既要真实性，更要完整性。实践证明，“真实性”通常可以被证实或验证，而“完整性”却只有决策主体心知肚明。“阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明就会大大降低腐败发生的几率”，也只有这样，才能防止政府权力的滥用，才能真正做到权为民所用。三是常态例外兼顾原则。依据《政府信息公开条例》规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”这通常被概括为“公开是常态，不公开是例外”原则，行政决策公开也概莫能外。

笔者认为，工程项目无论大小都应该将招标相关决策进行公开。只有将工程项目的招标文件及其决策内容一并公开，接受全方位监管和监督，才能解决招标“决策黑箱”问题，才能起到遏制插手干预行为链的早期“决策黑箱”问题和腐败利益链早期“苗头”问题。

　　压实监管责任

一方面，要正视综合监管面临机构式微和博弈弱势的双重困境。把公共资源交易监管权分设为行业监管和综合监管，是公共资源交易“管办分离”和平台整合等改革后的产物。交易改革前，具体到某个行业，行业主管部门按照法定职责履行监管职能。在一定意义上说，各行业主管部门在面对各自分散的各行业交易市场时，“既当运动员又当裁判员”，其中的公正性和廉洁性等方面乏善可陈。交易改革后，初始的“一委一办一中心”架构经历了因纪检监察“三转”而“一委一办”力量削减、“一办”撤并等综合监管逐渐式微的过程。当前，公共资源交易特别是招标投标的监督管理主要由一个综合监管部门和各个行业行政主管部门共同负责，并且综合监管处于各行业监管的下游或末端，这个“一对多”的监管机制也时常被称为“九龙治水”。相对于纷繁复杂的各行业监管业务的专业性，综合监管在业务上显得捉襟见肘。行业监管部门一般就是行业主管部门，都有相应的法规做业务支撑；而综合监管部门一般并没有法定的执法权力，交易环节中发现违法情形的，必须转交行业监管部门进行处理。客观上，在综合监管和行业监管之间的权力制衡关系中，双方的对称性失偏；在相互博弈过程中，双方的平等性失衡。

另一方面，要推行和压实公共资源交易监管的网格化监管责任。为解决上述双重困境问题，应当进一步明确行业监管和综合监管的权力清单、负面清单和相关责任。特别是在《政府采购法》和《招标投标法》两法修订时，需要在法律上进一步明确行业监管和综合监管之间的职责边界，消除交易监管“盲区”，解决交易监管的“九龙治水”“各自为政”甚至“失职避责”等问题。在法律法规和具体问责层面，厘定公共资源交易监管网格化职责，把公共资源交易监管权力“关进制度的笼子”。就工程建设项目全生命周期及其监管流程看，综合监管处于行业监管的后端以及“标中”环节的前端，堪称公共资源交易特别是招投标活动的“最后一道防线”。因此，综合监管部门应当具有对招标人在招标文件中设置隐性壁垒等问题的“一票否决”权和“责成整改”权，从而遏制可能存在的插手干预型交易掮客幕后操纵行为。

　　拓展平台功能

公共资源交易领域在一系列国家政策的推动下，逐步向数字化转型的方向发展，并呈现数字化、在线化和智能化三大典型特征。具体来说，当前各地都基本完成了从省、市、县三级公共资源交易数字化平台的整合共享、数字化监管平台的同步部署、在线化远程不见面开标和远程异地评标的探索实践。少数地方已经开始尝试“无感化”的机器智能化评标的创新实验。一些地方为了解决评标专家在评标现场互相串通而不公正评审打分等问题还推出了封闭型、随机性的“席位制”等举措。但这些创新举措的最大共同点，就是把解决问题的目光都聚焦到公共资源交易的“场内”（即仅指各地公共资源交易中心场所内活动的狭义公共资源交易环节），而忽略了对包含工程项目全生命周期的广义公共资源交易环节的充分关注。此治理目标的偏失，让围标串标、隐性壁垒、交易掮客等被策划在“场外”、发生在“场外”的问题易发多发，也让插手干预型交易掮客自认为处于“隔山观火”的安全地带进而铤而走险。

要解决上述问题，特别是插手干预型交易掮客的靶向治理问题，还须从以下三个方面进一步拓展公共资源交易平台的功能。一是依托大数据、区块链等技术，拓展交易平台特别是监督平台的智慧化功能。动态发现交易主体的不良行为，挖掘招标人、潜在投标人、招标代理机构和评标专家之间的“黏性关系”，以此揭开插手干预型交易掮客的“隐身人”面具。二是依托交易平台特别是监管平台，推行网格化监管。把行业监管和综合监管的“九龙治水”职责进行“横向到边、纵向到底，责任到人”的定位，把可能存在的招标人或行业监管部门的“遥控式”隐性操作显性化，做到“留痕可追溯”。三是拓展交易平台的决策算法化功能。把公共资源交易平台的功能延伸到“场外”，为招标人和行业主管部门的招标文件起草，特别是招标条件的设定等决策活动开发智能化模块，变人工决策为算法决策（即决策算法化）。通过拓展公共资源交易平台功能，同步公开决策算法，可以最大程度地“靶向”解决决策主体藏身幕后、决策周期较长、决策内容公开深度不够和决策过程解释性不足等问题。

　　推行社会评议

习近平总书记在多个场合的讲话中强调，“国家的一切权力属于人民”“让人民监督权力”，充分发挥群众监督在治党和治国中的作用。在公共资源交易活动中，群众监督作用同样也不可估量。

“群众的眼睛是雪亮的”。事实上，参与工程项目投标和建设的市场主体和群众个体，对工程项目全生命周期内的各种“猫腻”最有切身体会和发言权。插手干预型交易掮客的不法行为如果发生在“标前”的招标文件拟定决策阶段，只要做到招标文件及其拟定决策公开，一切为特定潜在投标人的量身定制和隐性壁垒设置等行为都会变得昭然若揭。如果发生在“标中”即评标环节，那么插手干预型交易掮客就必然要和其他类型交易掮客暗中建立“委托—代理”关系，掮客行为“露出马脚”的风险必定成倍增加。如果发生在“标后”即工程项目建设的转包、分包甚至劳务外包阶段，插手干预型交易掮客的非市场化行为就必然要“穿越”政府市场边界，带来工程建设中的偷工减料、豆腐渣工程、半拉子工程、拖欠工程款、克扣拖欠农民工工资和工程验收走过场等问题。市场“无形的手”必定会让体制内掮客不该伸出的“有形的手”无处躲藏。

为发挥市场主体和群众个人社会监督作用，一方面，要拓宽评议渠道，实现“指尖”评议。建设公共资源交易的开放型监管平台，且平台不能仅部署在政务内网，而应该部署在政务外网甚至互联网上。增设“社会监督评议栏”，做到“一项目一评议”，让行业监管和综合监管部门能从中发现问题和线索，解决日常监管的“无举报不深究”“场内项目巡检走过场”等监管的“盲目性”和“形式化”问题。另一方面，要推行交叉联合检查，采集一线真实意见。按照相关规定，行业监管贯穿工程建设项目的全生命周期，是业务监管的行家里手。“坐在办公室碰到的都是问题，下去调研看到的全是办法，高手在民间。”只要不同的行业监管部门推行联合交叉检查，一定程度上就能撇清政商关系、避免权力寻租，采集到来自一线的真实信息，取得社会评议实效。

只有让市场主体和群众个体参与到工程项目全生命周期的监督活动中来，才能真正发挥其社会监督作用，处于最前端的插手干预型交易掮客才会知难而退、知险而退，从而形成工程建设领域乃至公共资源交易领域的社会共治良好生态。

基金项目：本文系2023年度国家社科基金重点项目“坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进研究：本土理论、成效评价及策略提升”（项目批准号：23AZD079）阶段性研究成果，项目首席专家：王丛虎。

（作者吴剑明，法学博士，系昆明市公共资源交易中心主任、副研究员，云南大学公共管理硕士（MPA）导师，云南省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员；王丛虎，法学博士，系本文通讯作者，中国人民大学公共管理学院教授、博导，中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任；刘闻博，中国人民大学公共管理学院博士研究生）