公共资源交易数据资产化的若干思考

公共资源交易与数字化的内涵

公共资源交易是指涉及公共利益和公众安全的具有公益性、公有性的资源交易活动，一般包括工程建设项目招投标、政府采购、产权交易、公立医院等领域交易活动，往往把登记、交易、审批、结算等环节数据都记录下来，以支持全流程监督与管理，或实现“阳光交易”等目标。公共资源交易的方式比较多，以传统的招投标为例，中国经济信息社招投标数据库中有至少九种采购方式，包括询价、公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源等，每种方式的操作方式、数据记录的逻辑、数据分析的思路都不一样。

早期，我国公共资源交易记录方式主要是纸质文件，线下交易过程烦琐，效率低，易出错，且容易滋生腐败，导致国有资产流失。不仅如此，分散的管理体制造成了条块分割现象，容易引发部门垄断和地方保护主义。由于缺乏集中统一的管理平台，交易信息不透明，地方政府也难以基于有效的数据分析实现资源有效配置和交易行为的科学监管。此外，不同部门、地区的交易信息互不联通，造成公共资源交易领域的“数据孤岛”，影响了我国市场经济的整体运行效率。2013年2月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等八部委联合印发《电子招标投标办法》（国家发展改革委令第20号），对行业的电子化数字化提出了标准要求，通过规范化的电子流程来节约资源和交易成本，利用信息技术提高招标投标活动的透明度和效率，同时确保交易的安全性和公平性，解决上述招投标领域的突出问题。2015年，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号），通过整合分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，并逐步推动其他公共资源进入统一平台进行交易，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变，公共资源交易自此逐步进入电子化、专业化、规范化、阳光化时代。

从公共资源的交易方式和交易标的来看，公共资源交易数据具有来源合法可靠、覆盖面广、业务链完整可追溯、交易结果数据真实、能够反映经济运行活力、潜在挖掘价值大等特点，可以通过分类分级管理与挖掘治理实现有效支持区域经济宏观决策、发挥市场价值发现、支持企业投资决策等重要功能。目前，市场对数据要素价值释放的路径已经基本达成共识，即数据资源化－资源产品化－产品资产化。但经笔者研究发现，公共资源交易存在底层数据库标准不统一、交易过程数据记录不全面、交易细节数据记录不足、数据量大但挖掘难度高、使用场景不明确等特点。

以招投标为例。首先，地方招投标平台对信息化和数字化理解不一，有的简单认为把原来线下的纸质版文件扫描成电子版存储就算完成了招采流程数字化。显然，这种方式无法建设可分析、可建模的数据库，也不是一般所认为的数据资源化有效方式；有的逐渐理解了招采数据的商业价值，但苦于底层数据库标准不规范、数据之间的逻辑关系难以建构等导致有目标但没有路径。其次，公共资源交易数据规模巨大，但数据有效性存疑，过程数据记录不足，分析深度不足。例如，中国经济信息社数据资产运营研究团队在帮助山西某电子商务有限公司进行数字化转型和数据价值挖掘的研究中发现，虽然该公司记录了海量的交易数据，但目前依然是以产品驱动业务的思路为主，只有管理层开始意识到数据驱动业务才是未来竞争的核心，公司目前也没有典型的数据产品。最后，公共资源交易数据到底谁需要、能产生什么样的经济价值不明确。目前，有的企业已经开始逐步尝试招采数据合规治理、合法变现，如中核供应链在上海数据交易所挂牌产品“核能行业供应商公开招标中标信息”，将招标采购数据应用在产业链上下游和金融领域。但公共资源交易数据典型的应用场景还很缺乏，从而无法估算经济价值的体量。

笔者从我国数据要素市场建设的角度，分析公共资源交易数据的现状和未来发展方向，并指出公共资源交易数据资产化必须遵循的三大原则，以激发产业人士思考，共建公共资源交易数据采集与治理标准，推进公共资源交易数据价值化的发展。

数据要素市场建设视角下公共资源交易数据发展方向

数据从实体经济运行的伴生物已经转变为企业日常生产经营活动的必要输入，2019年，我国正式将数据提升为第五大生产要素，并开始着力建设数据要素市场。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称数据二十条）被视为我国基础数据制度的“四梁八柱”，从产权制度、交易流通、收益分配、要素治理等角度全面阐述了数据要素市场建设的顶层设计思路。中国经济信息社数据资产运营研究中心团队结合自身数据要素价值释放之路，将我国数据要素建设总结为：聚数、用数、乘数“三步走”。具体到公共资源交易领域，这三步的内涵如下。

其一，聚数环节，统一公共资源交易数据建库标准。各省市、大型央国企、大型民企等都建有自己的招标采购平台，根据《全国公共资源交易目录指引》（发改法规〔2019〕2024号），越来越多的交易标的纳入公共资源交易管控范围，且央企、国企在采购方面的管理更严格，所以通过传统招投标方式进行采购的生产资料规模越来越大。行业招投标实践操作一般都会参考统一的标准，具有行业惯例性，但由于企业往往从自身对业务和数据的理解去建设数据库，所以虽然公共资源交易数据体量很大，但缺乏统一的建设标准，往往难以实现数据跨域融合，导致行业间、区域间存在显著的数据孤岛现象。

其二，用数环节，挖掘公共资源交易数据的应用场景。传统的招标代理机构的盈利模式是赚取代理费，或者平台交易使用费等，这导致了招标代理行业形成靠关系去拉客户、靠交易体量去获利的惯性思维模式，很少有招标代理机构尝试利用数据治理和分析的结果去支持业务发展。公共资源交易行业数据大量沉睡，无法有效支持需求方和供给方的信息互换，也几乎没有产生太多的商业价值。但公共资源交易数据显然可以服务于区域经济发展、服务于产业链供应链发展、服务于供需双方，产学研各界有必要深入研究公共资源交易数据的应用场景。

其三，乘数环节，促进公共资源交易数据价值释放。公共资源交易的数据可以显示招标方的需求特征，如需求量、时间、地域、经济行为，也可以分析供给方的行为特征，如交易价格、响应时间、交易效率等。这些数据不仅可以代表区域经济活力，更有助于提升区域间资源配置效率，如可以有效减少跨域的物资调配，节约物流成本；可以减少季节性的物资错配，节约仓储成本；可以帮助地方政府有效识别产业发展不均衡的现象，针对性提高政策制定和落地执行的能力。市场主体在用数环节，应该有产品化的管理思维，在乘数环节更好地进行数据资产管理。

总之，基于数据要素市场建设视角来审视公共资源交易数据及未来的发展方向，笔者认为，应该从统一标准、挖掘场景、价值释放等环节嵌套的逻辑来演绎，结合“以始为终、以终为始”的管理思路，以管理赋能数据资产化，这一过程正是数据资源化、资源产品化、产品资产化的实践内涵。

公共资源交易数据资产化三大原则

2018年9月，国家发展改革委办公厅等四部门联合印发《公共资源交易平台系统数据规范（V2.0）》，明确了行业数据要求，也为全国行业数据的归集整理，以及现在的资产化活动奠定了基础。2023年8月，财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号，以下简称11号文），于2024年1月1日起正式执行，企业可以根据该规定进行数据资产化的会计操作。公共资源交易行业是政务行业中数据标准化程度较高、启动较早的行业。为深入贯彻落实党中央决策部署，规范和加强数据资产管理，更好推动数字经济发展，财政部印发了《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号），这是我国第一份明确数据是资产的官方文件。

目前，产学研对数据资产化的研究很多，中国经济信息社数据资产运营研究中心团队也以自身为样本深入研究并发布了《经济信息服务业数据资产入表实践操作指南》。根据前期对数据资产化理论与实践的研究发现，无论是公共资源交易数据还是其他产业链数据，企业在数据资产化方面的探索需要遵循以下三大原则。

第一，需求驱动数据产品设计。数据资源具有显著的场景依赖性，不同的数据在不同的场景中使用方式和价值变现存在显著差异，如公共资源交易数据用在招标方可以帮助节省时间、提高招采效率，在投标方则更多聚焦在降低不确定性、提高胜率，双方付费的意愿显然也不一样。因此，建议企业基于需求驱动设计数据产品，这是数据产品化的重要原则，也是企业数据产品可以满足资产化的关键条件，即“预期经济利益很有可能流入企业”，而这是目前数据资产化的核心痛点。公共资源交易数据应该首先明确需求场景，再以业务需求指导产品设计，最终在产品的基础上实现资产化。中国经济信息社数据资产运营研究中心团队目前正在协助山西某电子商务有限公司进行数据资源盘点和数据产品设计工作，并以此激发数据驱动企业管理和商业模式创新。笔者认为，无论数据产品是否可以资本化，企业都应该遵循这一原则来进行数据资源治理和数据产品设计。

第二，合理明确数据资源权属，确保数据资源来源合规、治理流程合规等。公共资源交易数据是多方基于国家政策、契约关系进行数据汇聚和互换的过程，根据数据二十条，平台方可以合理拥有数据资源持有权和数据加工使用权，并且基于合规治理、合法保护多方隐私的基础，平台方进行数据产品设计且享有数据产品经营权是应该得到保障的，但目前国家数据局关于数据产权的文件并没有正式出台。笔者认为，公共资源交易过程中产生的数据应该根据使用场景来明确合规安全底线，一方面，做好多个参与方的信息保护，另一方面，积极探索数据价值释放的场景，提高经济的活力和效率。国家建设数据要素市场的核心主线是促进数据合规高效流通使用，赋能实体经济。在公共资源交易数据的采集和分析过程中，只要坚守这一主线，合规合法进行数据库搭建和数据建模分析，必然符合数据要素市场建设思路。

第三，全流程成本精益管理。一般企业在确认资产的时候，有几大条件需要满足，除了“企业拥有或控制”“预期经济利益很有可能流入企业”，还有“成本或价值可靠计量”。目前，数据要素型企业在按照财政部11号文进行数据资产化的过程中，一大难点是管理过程粗放导致成本不能实现可靠计量，数据产品的开发大多数是人工投入，数据又具有显著的可复制、可建模等特点，导致数据业务链条要实现全流程成本精益管理，挑战较大。公共资源交易数据目前处在建设底层数据库标准、统一数据挖掘逻辑的时点，需要数据产品设计部门与开发部门深度协同完成，部门之间错综复杂的管理架构也会导致公共资源交易数据挖掘链路上成本管理难度增大，进而无法实现科学高效资本化。以山西某电子商务有限公司为例，公共资源交易数据资产化的成本管控必然要嵌入到管理流程数字化过程中，以产品部门和研发部门高效协同机制的建立为前提，推动数据产品全流程成本管理，并从成本、收入、市场三个不同维度做好数据资产价值的动态监测，以有效支持管理部门在数据资产开发投入方面的管理决策。

公共资源交易数据资产化的现状与风险

公共资源交易数据目前对各级政府已经产生了行业监管、产业分析等层面的价值。《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委等14部委令第39号）第四章第二十三条规定，国务院发展改革部门牵头建立国家公共资源交易电子服务系统，与省级公共资源交易电子服务系统和有关部门建立的电子系统互联互通，实现市场主体信息、交易信息、行政监管信息的集中交换和同步共享。目前，各级公共资源交易数据基本推送到了国家平台，国务院有关部门已经将该部分数据广泛用于各类监管、数据分析。公共资源交易数据的运用，有利于推动政府职能转变，提高行政监管和公共服务水平；有利于促进公共资源交易“阳光操作”，强化对行政权力的监督制约，推进预防和惩治腐败体系建设。

但是，公共资源交易数据目前的服务形态较为单一，且由政府主导建立。未来，随着公共资源交易数据授权经营模式的成熟，也许会有相当多的合规第三方服务商获准利用公共资源交易数据提供各类数据服务。由于公共资源交易数据直接与重要经济活动相挂钩，对咨询服务、金融服务、技术服务等各类配套服务的需求都将呈现井喷式发展，具有巨大的想象空间。公共资源交易数据的采集标准和治理规则需要多方共同参与，使用场景和产品设计也需要各参与主体协力共建，共同促进公共资源交易数据价值释放。

同时，也要清醒地认识到，公共资源交易数据资产化也存在着显著风险。第一，盲目资产化导致公共资源交易数据资产泡沫化。这一领域的数据资源海量，但市场主体可能对数据资产资本化的确认条件和初始计量等理解不足，进而导致主体盲目推进资产化。监管部门和行业自律协会应该共同推进行业数据资产化的标准建设，以需求场景为核心，以严格的资产确认条件为依据，促进公共资源交易数据资产化有序规范。第二，市场主体以数据资产为标的开展金融活动，导致公共资源交易数据出现金融化的风险。目前，无论是公共资源交易数据还是其他产业链供应链数据，市场主体都面临着数据资产金融化的诉求，即一方面通过数据资产入表强化自身数据要素型、数据驱动型企业的标签，另一方面也尝试以数据资产为标的展开融资活动，各地银行等金融机构也积极探索数据资产融资模式。公共资源交易数据受供需双方经济行为变化影响大，形成的资产本身具有价值时变等特征，应该警惕数据资产金融化的风险。

综上，笔者认为，公共资源交易数据具有显著的商业价值，应该加强数据资源标准建设和数据资源汇聚融合，在此基础上以需求场景为导向设计数据产品，强化产业链供应链上下游数据融合，促进数据要素价值释放，在数据产品有明确应用场景的基础上进一步遵循三大原则来规范数据资产化操作，同时也应该警惕数据资产化泡沫、数据资产金融化风险。

（作者单位：赵丽芳、张瑾、郭岩，中国经济信息社；许逸飞，甘肃成兴信息科技有限公司）