同为拒签合同　判决结果各异——中标通知书到达后合同成立与否的争议及维权

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）均规定，中标（成交）通知书（以下简称中标通知书）发出之日起三十日内签订合同，但拒签中标（政府采购）合同（以下统称中标合同）却是招标投标和政府采购领域的一大“顽疾”。案件诉讼至法院，由于拒签主体不同、拒签原因各异、原告诉求差别，同案不同判的现象时常发生，有的确认本约合同成立，有的确认预约合同成立，有的确认合同不成立，有的判决承担违约责任，有的判决承担缔约过错责任，有的判决驳回原告诉讼请求。笔者结合最高人民法院2023年12月5日发布的《关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号，以下简称《合同编通则解释》），对四个案例进行分析，以期帮助招标人、中标人（成交供应商）吸取相关教训、更好维护自身权益。

对拒签中标合同的不同判决

第一类，确认本约合同自中标通知书到达中标人时成立，判决承担违约责任。

（2022）浙0921民初1558号民事判决（以下简称1558号判决）显示，2022年6月21日，J公司就某滚装船出售事宜邀请招标，明确成交人应当在接到成交通知书后1个工作日内向J公司支付履约保证金25万元，交货地点为J公司某基地，款到提货。6月29日，W公司以175万元中标该项目。8月3日，J公司告知W公司于本周五之前支付购船全款及签订合同。8月8日，W公司发函表示，因疫情原因无法支付船款。同日，J公司告知W公司将全额扣除保证金，对损失超过保证金数额部分予以赔偿。J公司向法院起诉，主张合同已经成立，要求W公司赔偿损失，W公司提出反诉，要求J公司返还保证金。某县级人民法院认为，J公司向W公司送达的成交通知书的法律性质属于承诺，双方之间的合同已然成立，W公司未按约支付购船款构成违约，J公司有权根据成交通知书、竞标文件的约定，要求W公司承担相应违约责任。某县级人民法院作出1558号判决，由W公司赔偿J公司损失，驳回J公司的其他诉讼请求，驳回W公司的反诉请求。

第二类，确认本约合同自解除通知书到达另一方时解除，判决赔偿损失。

（2021）鄂1002民初3568号民事判决（以下简称3568号判决）显示，2019年9月16日，M公司就一工程项目进行招标，四家企业投标，X公司以595万元中标该项目。9月27日，M公司向X公司送达中标通知书。X公司收到中标通知书后，多次向M公司要求对招、投标文件中的付款条件和方式、工期、技术文件等条款进行修改。11月8日，M公司向X公司发送《关于签订书面合同和开始施工的通知书》。11月12日，X公司书面答复称，希望M公司尽快对X公司提交的新技术协议确认无误后才能响应中标，否则不具备签订合同基础。11月19日，X公司向M公司要求退还5万元投标保证金。12月28日，M公司就该项目与另一公司签订合同，约定工程总造价为708万元。2020年5月22日，M公司书面通知X公司解除合同，5月29日，X公司签收该通知书。M公司诉至法院，请求确认合同关系已解除，没收X公司投标保证金5万元并向M公司赔偿违约损失113万元。某区人民法院认为，中标通知书到达中标人时，合同已经成立。X公司在中标后向M公司要求变更招标条款，特别是技术文件条款，并在双方签订细化合同之前屡次拒绝施工，属于以实际行为明确表示不履行主要债务，应承担相应责任。该院作出3568号判决，确认M公司与X公司招投标建立的合同关系已于2020年5月29日解除，X公司赔偿M公司损失113万元（保证金5万元予以冲抵后，应付108万元）。

第三类，确认预约合同成立，本约合同不成立，违约损失应相当于缔约过失责任范围。

（2022）粤07民终1017号民事判决（以下简称1017号判决）显示，2019年12月4日，Y公司邀请G勘测院对某工程设计项目投标报价。12月13日，G勘测院向Y公司发送设计报价单。12月14日，Y公司通知G勘测院为中标单位，但双方一直未签合同。后G勘测院向Y公司提交了设计方案图并多次进行修改。2020年7月15日，G勘测院向Y公司提交了计算书汇总。因双方产生纠纷，G勘测院诉至法院。一审人民法院认为，两公司来往的招投标材料已经确认了合同当事人的名称、标的以及数量等内容，故要约、承诺已经完成，合同关系成立并生效。此外，双方以事实行为表明履行合同，虽未签订书面合同，但并不影响合同的成立和生效。一审判决Y公司支付设计费给G勘测院。G勘测院、Y公司均提出上诉，某市中级人民法院认为，中标通知书到达中标人，预约合同成立，一审法院对此认定不当。经G勘测院多次催促签订设计合同，Y公司无正当理由拒签，应承担预约合同的违约责任，违约损失在总体上应相当于本约的缔约过失责任范围，即相当于本约的信赖利益损失，包括参加投标所付出的购买招标文件费用、招标代理服务费、交通差旅费、投标保证金的返还以及由于开具投标保证金所蒙受的损失、投标人为编制投标文件所投入的人力、物力和管理成本等必要费用。G勘测院未举证证明其各项具体的违约损失，未举证证明其完成设计的工作量、计价标准以及Y公司已采用其提供的设计图，Y公司亦不会参与涉案项目施工、竣工验收以及出现设计质量事故时负责处理等设计后续相关工作，故G勘测院诉求Y公司支付设计费依据不足。鉴于G勘测院已实际履行部分设计工作从而必然会产生人力、物力和管理等设计成本，一审人民法院酌定按50％的标准过高，综合本案实际情况酌定按30％支付。某市中级人民法院作出1017号判决，撤销一审判决，改判Y公司支付377 700元给G勘测院，驳回G勘测院其他诉讼请求。

第四类，中标人请求判决招标人签订合同被驳回。

（2019）鄂0704民初2145号民事判决（以下简称2145号判决）显示，采购人市公路局养护机械设备购置公开招标，C公司收到中标通知书后，因合同未签，便以市公路局提出超出招标文件内容的要求为由，对市公路局及代理机构提起民事诉讼，要求履行签订合同的义务并赔偿损失。人民法院认为，对于涉案采购合同未签订是否存在违规等问题，不属人民法院审理范畴，故原告要求按中标通知书继续履行签订合同的请求，依法不予支持，该院作出2145号判决，驳回原告C公司的诉讼请求。

对不同判决的法律分析

对拒签中标合同，不同人民法院作出不同判决，原因是多方面的，最主要的原因还是由于两法（《招标投标法》《政府采购法》）与《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的规定存在冲突，进而引起司法实践中的不同理解。

两法规定的“发信主义”与书面合同签订

根据《招标投标法》第四十五条第二款、第四十六条，《政府采购法》第四十六条规定，可作如下理解。一是中标通知书生效时间采用“发信主义”，意味着发出时即生效，对招标人和中标人双方具有约束效力；但这与《民法典》相关规定有冲突，而《民法典》属于基本法，且后于两法制定时间，法律效力明显高于普通法的两法。二是自中标通知书发出之日起三十日内，应当签订书面合同，否则要受到行政处罚，意味着仅发出中标通知书而不能确认合同已经成立，法律明确要求应签书面合同，至于合同成立时间并未规定。三是合同应当按照招标文件、投标文件等采购文件确定的事项签订，意味着签订合同的内容，基本上就是采购文件的内容，权利义务在中标通知书发出时就已经确定。

《民法典》规定的“到达主义”与合同书签订

根据《民法典》第一百三十七条、第四百七十二条、第四百七十三条、第四百七十九条、第四百八十三条、第四百八十四条、第四百九十条、第六百四十四条、第七百八十九条规定，可作如下理解。一是招标属于要约邀请，其目的是向潜在投标人提出邀请，为招标人寻找合法且最佳合作人，意味着对中标合同成立的认定，应当采取要约与承诺方式。二是投标属于要约，是希望与招标人订立合同的意思表示，且符合内容具体确定，表明经招标人承诺，投标人即受该意思表示约束。三是中标通知书属于承诺，生效时间采用“到达主义”，其意思表示是招标人针对中标人的要约而作出的书面回应，生效时间为到达投标人时，这与两法规定完全不同。四是合同书属于集成式书面合同，就是将合同的全部内容集中载于同一载体文件，但《民法典》除了对建设工程合同规定应当采用书面形式以外，对其他中标合同没有作出规定；由招标文件、投标文件、中标通知书组成的合同形式，属于拆分式书面合同，这与两法规定的书面合同不同。

在两法与《民法典》规定冲突之下的判决理由

尽管根据《民法典》第四百八十三条规定，可以理解为中标通知书生效时合同成立，但已废止的《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）和现行的《民法典》又有许多除外的规定。这样就在司法实践中造成不同理解。上述四个案件都是因拒签中标合同而引起，但判决结果迥然不同，都是因中标通知书送达后合同是否成立的争议。根据四份判决理由进行分析，有三种意见。

一是认为中标通知书到达后，本约合同即成立，因当时双方已就合同内容达成合意，而后签订的书面合同必须按照招投标文件订立，该合意与主要目的为签订本约合同的预约合意存在区别，所签书面合同的实质性内容应与招投标文件一致，应为合同成立后法律所要求的书面确认形式，而非新的合同。1558号判决认为，《招标投标法》规定签订书面合同仅是从行政管理的角度提出的要求，系双方对招标文件与中标人的投标文件在合同形式上予以规范，并不影响合同的效力，故确认J公司与W公司之间的买卖合同有效。3568号判决认为，投标是要约，确定中标人是承诺，承诺生效时合同成立。订立书面合同只是对招标人与中标人之间的业已成立的合同关系的一种书面细化和确认，其目的是履约的方便以及对招投标进行行政管理的方便，是合同成立之后再履行的义务，该义务未履行并不影响合同经过招投标程序已成立的事实，不是合同成立的实质要件。正是因为3568号判决认为本约合同已经成立，才进而确认M公司与X公司的合同关系解除，由X公司赔偿损失。

二是认为中标通知书到达后，预约合同成立且生效，因中标通知书到达时合同成立，但两法均规定要订立书面合同，《民法典》又规定自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。1017号判决认为，根据当时施行的《合同法》第三十二条和《招标投标法》第四十六条第一款的规定，Y公司和G勘测院未在法定时间内签订本约合同，故合同关系尚未成立并生效，双方之间属于预约合同关系，违约损失在本约的缔约过失责任范围之内。

三是认为签订合同书后合同成立，因两法均规定，中标通知书发出后应当在三十日内签订合同。2145号判决认为，根据《政府采购法》第四十三条和当时施行的《合同法》第四条的规定，在中标通知书发出后，是否需要履行该通知书确定的签订合同义务，是双方当事人自愿选择的结果，而非人民法院可以决定。该判决实际上未认定中标通知书对合同成立有任何关系。

对依照《合同编通则解释》维权的焦点分析

《合同编通则解释》第四条规定，采取招标方式订立合同，当事人请求确认合同自中标通知书到达中标人时成立的，人民法院应予支持。合同成立后，当事人拒绝签订书面合同的，人民法院应当依据招标文件、投标文件和中标通知书等确定合同内容。采取公开竞价方式订立合同，当事人请求确认合同自电子交易系统确认成交时成立的，人民法院应予支持。合同成立后，当事人拒绝签订成交确认书的，人民法院应当依据公告、报价等确定合同内容。产权交易所等机构主持挂牌交易，其公布交易规则等文件公开确定了合同成立需要具备的条件，当事人请求确认合同自该条件具备时成立的，人民法院应予支持。可见，上述1558号判决和3568号判决的观点与《合同编通则解释》第四条规定相吻合，而1017号判决和2145号判决则完全不吻合。该条规定，将对认定中标合同是否成立发生巨大影响，有效消除法院对拒签中标合同裁判观点的分歧，更加有利于解决中标合同的纠纷案件。

由于招标采购实践是复杂多样的，不可能整齐划一，无论是招标人还是中标人，都应当根据《合同编通则解释》第四条规定，探讨其维权的焦点问题。笔者认为，对于中标合同的成立与否，招标人或者中标人如何依照该条规定维护自己的合法权益，主要焦点问题有以下四个方面。

一是适用范围，有三类采购方式值得关注。第一类是采用公开招标、邀请招标的方式，这完全符合《合同编通则解释》第四条第一款明确规定的“招标方式”；第二类是采用竞争性谈判、询价等公开竞价的方式且由电子交易系统确认成交，竞争性谈判、询价都是价低者成交，属于公开竞价，如果不是采用公开竞价的方式，或者不是由电子交易系统确认成交，则不能适用该条第二款规定；第三类是采用由交易机构主持挂牌交易方式，且由交易文件公开确定了合同成立需要具备的条件，如果不是由交易机构主持，或者不是采用挂牌交易，或者不是由交易文件公开确定合同成立的条件，则不能适用该条第三款规定。因此，当事人应当关注，对于上述第二类、第三类采购方式如不具备规定的情形，不能适用该条规定，更不能主张未签的合同能够成立。

二是适用条件，必须是在未签书面合同的情形下，由当事人请求法院确定合同成立。如果双方当事人均未主张合同成立，认为还应按照招标（采购）文件和中标（成交供应商）人的投标（响应）文件，订立书面合同后才成立时，则不应适用该条规定。如前述2145号判决中，原告C公司起诉要求采购人市公路局履行签订合同的义务并赔偿损失，而未依法主张合同已经成立，法院也未确认合同成立，这也是C公司败诉的主要原因。

三是合同内容的确定，由人民法院根据招标（竞争性谈判、询价）文件、投标（响应）文件、中标通知书等采购文件以及交易文件的内容，来确定合同的内容。如果上述文件合同成立条件具备，尽管上述文件内容中有不明确、不具体、未细化的部分，则按合同约定不明来处理，不影响内容的确定。如前述1017号判决，主张本约合同成立一方，如果当时根据合同约定不明的相关法律规定来阐明自己的观点，也许不会被二审法院改判为本约合同不成立，按缔约过失处理。

四是合同成立的时间，中标通知书到达中标人（成交供应商）时，或者电子交易系统确认成交时，或者交易文件公开确定合同成立的条件具备时。这就需要主张合同成立的一方进行充分举证，主要证据有发出或者收到的中标通知书、电子交易系统确认成交、交易文件公开确定合同成立条件具备等证据及其相关时间的证据。

（作者单位：江苏博事达律师事务所）