评审专家分组评审构成未独立评审应予处罚

【摘要】在招标采购活动中，评审专家独立评审是确保评审结果公平公正的必然要求，而评审专家充分了解全部投标（响应）文件则是实现独立评审的前提要件。评审专家分组评审的模式阻却了这一了解过程，构成对独立评审要求的违背，属于违法行为而应受到相应处罚。

【关键词】评审专家；审慎职责；分组评审；独立评审；行政处罚

案件来源

一审：安徽省枞阳县人民法院（2025）皖0722行初39号

二审：安徽省铜陵市中级人民法院（2025）皖07行终90号

裁判要旨

本案中，方某作为案涉项目评标委员会评审专家，在评审过程中分组评标，在符合性审查和客观分评审中，未按规定对所有投标人的投标文件进行全面、独立的评审，同时，在对“投标人管理能力认证”项评分时，错误判定相关投标人得分，其未履行《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令）第四十六条第一项、第三项规定的评审专家职责。

案件经过

案涉项目为“枞阳县城区环卫一体化项目”。采购人为枞阳县某某局，采购代理机构为安徽某某公司。

2024年9月6日，案涉项目在安徽省政府采购网发布项目公告，附招标文件正文及采购需求。

2024年9月29日，案涉项目在枞阳县公共交易中心开标、评标，本次评标采取双盲远程异地评标方式。截至投标文件开启时间，采购代理机构共收到22家投标人的投标文件。

2024年9月30日，吴某龙、方某等7名专家被抽选为评标委员会成员，吴某龙任组长，7名评审专家各自在所在地公共资源交易中心参与评标，评审以远程视频会议形式开展。评标时，吴某龙作为组长提出并决定对投标人符合性审查、客观分分两组评审，第1—11家投标人由第一组评标专家方某等四人主审，吴某龙等三人辅审，第12—22家投标人由第二组评审专家吴某龙等三人主审，方某等四人辅审，某甲公司在第一组11家投标人之列。实际评标过程中，对投标人符合性审查、客观分打分时，第一组专家直接引用第二组专家的打分，第二组专家直接引用第一组专家的打分。按照项目招标文件的评分标准，某甲公司“投标人管理能力认证”一项应得6分，但上述7位专家均给予0分。

2024年10月9日，案涉项目在安徽省政府采购网发布成交结果公告，中标人为某乙公司。

2024年10月10日，某甲公司向采购代理机构提出质疑，质疑事项为其客观分“投标人管理能力认证”项未按规定计分。

2024年10月13日，评标委员会对某甲公司提出的质疑进行复议，认定某甲公司该项评分有效，该公司技术分由原来的69.58分调整为75.58分，综合得分调整为87.58分，复议结果不影响中标候选人排名。

2024年10月17日，采购代理机构对某甲公司的质疑作出答复，称经组织评标委员会复议，更正了评分错误，但认为不影响该项目的中标结果。

2024年10月18日，某甲公司再次质疑，质疑事项为其他技术方案主观分打分情况的合理性。

2024年10月21日，某甲公司向枞阳县某局投诉，认为尽管在评审专家复议后，重新对某甲公司分值进行调整，但是客观分的无故扣除，严重影响本次招标的公平公正，认为评审专家在其他技术方案等主观分打分过程中存在评审不公平、不公正的行为。

2024年10月21日，枞阳县某局根据枞阳县纪委移交的相关信访线索，结合评标现场影像资料核查发现的问题，决定对方某涉嫌未按规定进行独立评审一案进行立案。

2024年11月28日，枞阳县某局作出《投诉处理决定书》，认为某甲公司投诉事项成立，同时认为鉴于案涉项目出现影响采购公平公正的情形，根据《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）第三十六条第一款第二项的规定，责令采购人废标，同时决定对评标过程中评审专家、采购代理机构存在的违法违规行为，另案处理。

2025年1月16日，枞阳县某局经调查后，作出《15号行政处罚决定书》，认为方某在案涉项目评审过程中，存在“作为评标委员会组成人员，在评审过程中实施分组评标，在符合性评审和客观分评审中，未按规定对所有投标人的投标文件进行全面、独立的评审；在为投标人某甲公司‘投标人管理能力认证’项评分时，在该公司具备得6分条件的情况下，与其他6位专家一致将该项得分错误判定为0分；影响了评审的公正性，造成案涉项目废标”的行为，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）第四十一条，87号令第四十六条第一项、第三项，87号令第五十条、第五十五条第四款，以及《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号，简称198号文）第十八条第一款，根据《政府采购法实施条例》第七十五条以及198号文第二十七条第一款等规定，决定对方某处以罚款20 000元，禁止其6个月内参加政府采购评审活动的行政处罚。

方某不服，向枞阳县人民政府申请行政复议，但未获得支持。方某仍不服，向法院提起诉讼。

法院观点

一审法院安徽省枞阳县人民法院认为：

首先，在事实认定方面，枞阳县某局提交的评标现场录音录像、询问笔录、相关书证等证据足以证实方某存在《15号行政处罚决定书》所认定的违法行为。方某诉称评审时间较为紧迫、评标系统频繁出现技术故障，均不能免除其作为评审专家的法定职责，方某也没有根据《安徽省公共资源交易“双盲”远程异地评标评审工作规范（试行）》的相关规定报告现场存在的问题，而是未按规定审慎打分。故《15号行政处罚决定书》以及枞阳县人民政府作出的《26号行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。

其次，在适用法律和量罚方面，方某属于安徽省公共资源交易评标评审专家库的入库专家，纳入专家库管理，以独立身份履行评标评审职务，系接受劳务报酬的专业技术人员，其相应行为当然受《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、198号文、87号令等政策的约束与管理。《政府采购法实施条例》第四十一条第一款及87号令第四十六条第一项、第三项均规定，评标委员会成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准，独立履行审查职责。本案中，方某的行为明显违反了前述规定的要求，枞阳县某局对其作出处罚，具有法定职权，适用法律准确且量罚适当。

最后，在程序是否合法方面，枞阳县某局根据纪委部门移交线索以及日常处理投诉工作中发现的相关线索决定对方某涉嫌存在的违法行为进行立案调查，符合法律规定，本案立案与某甲公司投诉并非同一案件，不受本次质疑、投诉范围、时间的约束。在行政处罚程序中，枞阳县某局作出了处罚告知并进行了处罚听证，保障了方某的知情权和陈述申辩权，且是在对方某的听证意见进行复核、法制审核后，经集体讨论作出《15号行政处罚决定书》并送达相关当事人。故枞阳县某局的处罚程序符合法定要求。

综上，一审法院以枞阳县某局作出的《15号行政处罚决定书》以及枞阳县人民政府作出的《26号行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法为由，判决驳回了方某的诉讼请求。

方某不服一审判决，提起上诉。

二审法院安徽省铜陵市中级人民法院对一审法院查明的基本事实予以确认，对一审裁判意见予以维持，并进一步指出：

本案中方某作为政府采购项目的评审专家应当按照法律规定和招标文件要求独立评审，对每位投标人的投标文件进行实质性审查。但是，方某未履行独立评审职责，其发现某甲公司提交了“投标人管理能力认证”的相关材料，而第一组其他专家却打出0分，此时，其未尽到谨慎审查义务，也没有将自己的评标意见记入系统，而是直接将自己的评分改为0分。在符合性审查结束后，方某又向第二组专家报送了客观分结果，导致7名专家对某甲公司的“投标人管理能力认证”一项均错误地评为0分。故方某的行为明显违反了《政府采购法实施条例》、87号令等行政法规、部门规章以及《招标文件》中关于“评标委员会、专家应当独立评审，对投标文件做实质性审查”的规定要求。

综上，二审法院认为方某的上诉理由不能成立，判决驳回上诉，维持一审判决。

要点分析

评审专家是招标采购活动中的重要参与人员，其能否给出公平公正的评审结果，直接决定了招标采购活动的质效。因此，评审专家的评审活动应当遵循何种标准和要求尤为重要，分组评审方式是否合规，实践中存在不同观点。

评审专家独立评审是确保评审结果公平公正的必然要求

关于评审专家的评审要求，政府采购领域和招标投标领域的立法进程不一，但原则一致。

在政府采购领域，《政府采购法》并未对评标委员会、竞争性谈判小组及询价小组（统称评审委员会）成员应当如何进行评审作出明确规定。直至《政府采购法实施条例》出台，才在其第四十一条第一款确立了评审委员会成员客观、公正、审慎的评审原则，以及根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审的具体要求。87号令第四十六条详细列举了评标委员会的职责范围，并强调了其职责履行的独立性。

在招标投标领域，规定则相对更为完善。《中华人民共和国招标投标法》第四十条第一款明确，评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。而《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）则对前述规定进行了拓展和延伸，其第四十九条第一款除进一步指出“招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”外，还明确，评标委员会在评审时应遵循“客观、公正”的原则。关于独立评审，则主要呈现于招标投标领域的部门规章中。

《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（国家发展计划委员会令第29号，简称29号令，现已废止）第十三条第二项规定，评标专家享有“依法对投标文件进行独立评审，提出评审意见，不受任何单位或者个人的干预”的权利。从权利义务的一体两面性角度，此处的“独立评审”既是评标专家的权利也是义务。2025年1月1日起施行的《评标专家和评标专家库管理办法》（国家发展改革委令第26号，简称26号令），在继承了29号令规定的基础上，于第三条“评标专家”的概念界定中，进一步明确了评标专家的身份独立性，为其独立评审奠定了身份基础。

从上述政策沿革可见，无论在政府采购领域还是招标投标领域，独立评审都是评审（评标）专家在评审时所必须遵守的基本原则和要求。并且，从招标采购的目标来看，评审专家基于其自身的认知理解、专业知识和既有经验，在未受任何不当干预的情况下所出具的评审意见，既是其真实的意思表示，也是保障评审工作公平公正的关键所在。

独立评审要求评审专家充分了解投标（响应）文件，而分组评审则阻却了这一了解过程，构成对独立评审要求的违背

只有充分了解才能作出判断与认定，这是处理各类问题的基本逻辑，招标采购活动中的独立评审概莫能外。评审专家充分了解投标（响应）文件，是其开展独立评审、保障评审质效的核心前提。

评审专家对投标（响应）文件的充分了解，分为横向、纵向两个维度，以及个体和整体两个层面。

横向维度也称为广度，是指评审专家应当对所有投标人的投标（响应）文件均予以充分了解；纵向维度又称深度，是指评审专家应当对单一的投标（响应）文件的所有部分均予以充分了解。

个体层面，是指单名评审专家在横向和纵向两个维度上都对投标（响应）文件有充分了解；整体层面，是指评审委员会全体成员，即每个评审专家均在个体层面完成了对投标（响应）文件的全面了解。

综上所述，独立评审目标的实现，应当确保评审委员会中的每一个成员，均充分了解所有投标（响应）文件的全部内容，并在未受外界干扰的前提下，基于所有投标（响应）文件的全部内容，进行评判和打分。

实践中，部分招标采购项目会采用分组评审的模式。即在评审过程中（包括资格性审查、符合性审查以及商务技术评审等），将评审委员会的成员以及投标（响应）文件进行分组，由特定组的成员查看特定组的投标（响应）文件并进行评判或打分，非该组的成员不再查看该组对应的投标（响应）文件，而是直接引用该组的评审结果。前述案例中，案涉项目即采用这一模式进行评审。

显而易见的是，分组评审模式中，一个评审委员会的成员，只能了解其所分配查看的部分投标（响应）文件，对于未分配给自己的文件，只能参照他人意见作出评判，无法从横向、纵向两个维度做到对全部投标文件的充分掌握。由此形成的评审结论存在片面性，不符合个体层面独立评审的要求；而评审委员会整体采用分组评审的方式，也直接导致整体层面的独立评审无法落地。

基于以上分析，无论在政府采购领域还是招标投标领域，均认定分组评审会妨碍评审人员充分了解投标（响应）文件，阻碍独立评审工作正常开展，因此将分组评审划定为违法行为并依法查处，也是前述案例的核心争议点。

评审委员会成员违反独立评审要求的是行为犯而非结果犯，故即便未影响中标、成交结果，亦应对该行为作出处罚

《政府采购法实施条例》第七十五条第一款规定，政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。

《招标投标法实施条例》第七十一条第三项、第八项规定，评标委员会成员不按照招标文件规定的评标标准和方法评标或者有其他不客观、不公正履行职务的行为的，由有关行政监督部门责令改正；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标的项目评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格。26号令第二十九条第一款第四项规定，评标专家有不按照招标文件确定的评标标准和方法进行评标、对其他评标委员会成员的独立评标施加不当影响等不客观、不公正履行职责的行为的，由有关行政监督部门责令改正，没收收受的财物，并依法处以罚款；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标项目的评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格，并向社会公布；涉嫌违纪违法犯罪的，及时移送纪检监察机关、司法机关处理。

根据上述规定可知，政府采购与招标投标领域，针对评审人员违反独立评审要求的处罚条款虽存在差异，但均未将影响中标、成交结果列为该违法行为的构成要件。政府采购领域更是明确，影响中标、成交结果仅作为该违法行为的加重处罚情形。因此，在监管实务中，认定评审委员会成员是否违反独立评审规定，无须考量该行为是否对中标、成交结果造成影响。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）