香港建筑业付款保障条例如何优化工程付款机制

无法按时支付工程款是建筑业面临的一大棘手问题。为规范工程款支付流程、保障建筑供应链各环节的现金流，近年来我国出台了一系列法律文件，如《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号）、《最高人民法院关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》（法释〔2024〕11号）、《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第802号）等。尽管相关政策不断完善，我国建筑业在及时支付工程款方面仍面临严峻挑战。

2024年12月，我国香港特别行政区（以下简称香港）出台了《建造业付款保障条例》（以下简称《条例》），旨在解决香港建筑行业长期存在的支付问题。《条例》作为香港在工程支付领域的最新政策成果，具有很强的时效性和创新性。笔者对《条例》主要内容进行介绍，以期为内地规制建筑业支付问题提供借鉴。

《条例》出台背景

在香港建筑业中，付款难题长期存在。在《条例》正式出台之前，为了规制建筑供应链的付款问题，香港特别行政区政府（以下简称香港特区政府）作出了一系列努力。2011年，香港发展局（Development Bureau，DEVB）和香港建造业议会（Construction Industry Council，CIC）开展了针对建筑业付款问题的调研工作。其调研深入挖掘了香港建筑业存在的付款困境，全面收集了各方的数据与意见，涵盖了建筑供应链各环节的企业与行业专家等，这为后续政策制定打下了坚实的前期调研基础。调研结果显示，建筑业供应链的各环节都面临着严重的付款难题，不公平的付款条件、付款延迟及付款争议正引发普遍的现金流困难。

2015年，香港特区政府发布了《条例》草案，并向建筑业的从业者、法律专业人士、学者等多领域群体征求反馈意见。但该草案未能正式发布，未产生实质的法律约束力。2021年，香港特区政府发布6/2021号工务技术通告〔Technical Circular（Works）No.6/2021〕，以期在立法正式公布前在公共工程领域先行推行付款保障相关的合同条款，对公共工程建筑供应链中的付款行为进行规范。该技术通告仅针对公共工程项目，明确规定公共工程合同中必须按照技术通告的要求来约定进度款支付节点、支付比例计算方式等，这为公共工程项目及时付款提供了明确的操作指南。与2015年的《条例》草案相比，技术通告从意见征求迈向了实际规范，但其强制力仍仅局限于公共工程，未涉及私人工程领域。

2024年12月正式颁布的《条例》，明确了其适用范围为工程合同以及相关的供货和服务合同。针对在香港实施的工程项目（不管是否受香港法律体系管辖），对于所有公共合同以及私人合同，只要其工程合同额不低于500万港币（相关的供货和服务合同额不低于50万港币），就必须适用《条例》，其分包合同也相应适用。同时，《条例》不得被当事人约定排除适用，如果合同条文与《条例》的规定不一致，或者试图排除、修改或限制《条例》的施行，则该条文无效。

《条例》重点内容介绍

对于延迟付款问题，《条例》主要通过3个方面的机制设计进行了规制，分别是规定付款期限、禁止“背靠背”付款安排以及设立付款争议的审裁机制。

对付款期限的相关规定

通常来说，建筑工程合同的付款程序分为3个环节：一是承包商提出付款申请；二是业主对付款申请进行审核并回应；三是业主进行付款。针对建筑业的付款问题，《条例》首先对进度款最终支付期以及最终回应期作出了强制性规定。

关于进度款的最终支付期，《条例》第十五条规定，进度款应在进度款付款申请之日起60日内支付。若当事人约定的支付期限短于60日，则以约定为准，但约定的支付期限不得超过60日。

关于最终回应期，《条例》第二十条规定，对付款申请的回应在以下两个日期中较早的日期前送达：进度款的付款期限；付款申请之日起30日期限届满之日（如果当事人约定的回应期限比30日更短，则以当事人约定的期限为准）。但是，不允许当事人约定比30日更长的期限。同时，《条例》第十九条对付款回应内容作出要求：付款回应必须以书面形式作出，需指明其所针对的付款申请，并说明付款方提议就该付款申请向请求方支付的金额，申请金额与提议金额之间的差额，以及提议金额的计算公式。如果付款方在付款回应时未遵守上述规定，则视为付款方未送达该付款回应。

对于当事人不遵守付款期限相关规定的情形，《条例》也明确了相关处理措施。《条例》第二十一条规定了未按时送达付款回应的后果：若付款方未在相应期限内回复付款申请，其将被视为对截至付款回应期限仍未支付的申请金额存在争议，并可根据第二十三条规定启动审裁（adjudication）程序。同时，在此情况下，付款方在与该付款申请相关的审裁程序中，不得提出任何抵销主张。

《条例》第五十九条规定了未按时付款的后果：若申请方已向付款方送达进度款付款申请，付款方已送达了付款回应并确认付款额，但在进度款付款期限截止日，付款方未全额支付该认付款额，那么，在付款期限届满后，申请方有权暂停工作或放缓工作速度。不过，申请方行使暂停或放缓工作的权利时，需在拟开始停工日期前至少5个工作日，向付款方送达书面形式的停工意向通知，并将停工意图通知业主。若申请方未在停工意向通知中说明拟开始停工的日期，则默示自送达停工意向通知后的第五个工作日起开始停工。申请方行使此项停工权利的同时，还有权获得合理的工期延长和损失赔偿。而在收到欠付款项后，申请方应于5个工作日内恢复工作。此外，根据《条例》第二十三条，针对未按期付款引发的付款争议，可启动审裁程序。

禁止“背靠背”付款的相关规定

《条例》第十七条明确禁止了“背靠背”付款的合同安排（《条例》称为“conditional payment provision”）。该条明确规定，建筑合同中的“背靠背”付款条款无效，在合同双方之间不具有可执行性，不可作为一方拒绝付款或延迟付款的依据。《条例》第十七条明确界定了构成“背靠背”付款条款的3种情形：其一，使一方（A方）支付欠付另一方（B方）款项的责任，取决于第三方（C方）向甲方支付该款项的全部或任何部分；其二，使一方（A方）欠付另一方（B方）款项的应付日期，取决于第三方（C方）向一方（A方）支付该款项的全部或任何部分的日期；其三，以其他方式使支付欠款的责任或欠款的应付日期，取决于任何其他合同或协议的运作。

尽管“背靠背”付款条款通常无效，但上游企业出现破产的情形是否应作为例外，是立法过程中需重点考量的问题。具体而言，若上游企业破产且合同中存在“背靠背”付款条款，该条款是否仍判定为无效？这一问题与破产情形下的支付责任判定紧密相关。若仍认定“背靠背”付款条款无效，直接付款方将承担重大财务风险；反之，若承认其在上游企业破产时的效力，下游企业的应收账款债权可能受损，导致其完成工作却无法收到工程款。英国的《住房补助、建设和更新法案》（Housing Grants, Construction and Regeneration Act 1996，以下简称英国建筑法）认可破产例外规则，该法第一百一十三条第一款规定：“在建筑工程合同项下，付款以付款方从第三方收到款项为条件的条款无效；除非该第三方破产，或者另一个和这笔付款有关的人（直接或间接依赖该第三方的付款）破产。”据此，“背靠背”付款条款一般无效，但业主破产时有效。英国建筑法的此项规定旨在平衡各方利益，避免因一方破产而给其他相关方带来过度经济冲击。

香港在制定《条例》时，就“背靠背”付款条款的破产例外规则存在争论。一种观点主张效仿英国，将破产情形作为例外处理，使“背靠背”付款条款在一定范围内有效；另一种观点认为，赋予“背靠背”付款条款破产时的例外效力，会使下游企业面临巨大风险，可能引发行业连锁反应，危及建筑行业稳定发展，因而坚决反对将破产作为例外。经过全面深入讨论，香港最终决定在《条例》框架下，不将破产情形作为“背靠背”付款条款无效的例外。这一决定旨在强化对合同各方尤其是下游企业的权益保护，保障香港建筑业支付体系的稳定与健康发展。

付款争议审裁机制的相关规定

为快速、高效地解决付款争议，《条例》设立了审裁机制。《条例》第二十三条明确，以下情形将构成付款争议。申请方已向付款方送达付款申请，且出现以下任意一种情况，付款争议即告产生：1.付款方未在付款回应期限内就付款申请送达付款回应；2.付款方向申索方送达了付款回应，但对申请款额提出全部异议，或者认付款额少于申请款额；3.付款方向申索方送达了付款回应，其中指明了拟支付的认付款额，但是未能在进度款的付款截止日期前全额支付该认付款额。《条例》第二十四条进一步规定，在付款争议发生之日起28日内，申请方有权针对该付款争议启动审裁程序。

《条例》第二十五条至第四十一条详细规定了审裁的相关程序，包括审裁员的任命、审裁申请与答辩，审裁的审理程序等。根据《条例》第四十二条，除非当事人同意更长的期限，否则审裁员必须在任命之后的55个工作日之内作出书面审裁决定（determination），并提供作出该决定的理由。

对于审裁决定的效力，《条例》第四十四条明确规定，审裁决定对当事人具有约束力，除非存在以下3种情形：一是该决定被法院撤销（set aside）；二是当事人达成书面和解协议；三是法院或后续争议解决机制对该付款争议作出新的决定。《条例》第四十八条进一步规定了审裁决定可被法院撤销的情形，具体包括：审裁决定是通过欺诈或贿赂手段不当取得的；在程序中存在严重违反自然公正原则的情形；审裁员在程序中未独立或公正行事；审裁员在程序中超越了其管辖权。

对于审裁决定的款项支付期限，《条例》第四十三条规定，如果审裁员裁定一方应向另一方支付款项，并指定了具体的付款期限，则该方应在指定的期限内支付；若审裁员未指定付款期限，则应在审裁决定送达各方之日起30日内支付。若应付款方未在上述期限内完成付款，根据《条例》第六十条，申请方有权暂停工作或放缓工作速度。与未按时付款情形下的规定相一致，申请方行使暂停或放缓工作的权利时，需在拟开始停工日期前至少5个工作日，向付款方送达书面形式的停工意向通知，并将停工意图通知业主。若申请方未在停工意向通知中说明拟开始停工的日期，则应视为自送达停工意向通知后的第五个工作日起开始停工。申请方行使此项停工权利时，还有权获得合理的工期延长和损失赔偿。不过，在收到欠付款项后，申请方应在5个工作日内恢复工作。

除了暂停工作或放缓工作速度的自力救济手段之外，申请方还可以请求法院执行审裁决定。《条例》第四十九条规定，在审裁程序中作出的决定，经法院许可，可按照高等法院在其民事管辖权范围内作出的判决以同样方式予以执行。但执行申请应在所涉款额的付款期限届满后才准予提交，且须满足一个前提，即不存在等待审理的针对该裁决的撤销申请。提交执行申请还应附上以下支撑材料：书面审裁决定、与该审裁相关的建造合同，以及声明（声明应包含审裁金额的付款期限已过，且该金额尚未全额支付，没有针对该审裁决定的撤销申请正在审理过程中，该审裁决定对各方具有约束力等内容）。在执行申请提出之日起14日内（或法院认为适当的更长期限内），法院应作出是否批准执行申请的裁定。

结语

针对建筑业长期存在的付款周期长、“背靠背”付款安排以及付款争议解决效率低等问题，香港特区政府在广泛考察各国及地区经验的基础上颁布《条例》，并提出针对性解决措施。当前，内地正深入推进工程款及时支付、防范拖欠的相关改革措施，笔者对《条例》进行剖析，以期为内地构建更加完善、高效的工程款支付保障体系提供借鉴。

（作者单位：北京建筑大学城市经济与管理学院）