情势变更下合同变更与不执行招标结果定性研究 ——以某大型央企工程造价服务合同为例

【摘要】国有企业工程建设项目中，情势变更引发的合同变更常与不执行招标结果的违规认定混淆，引发合规风险。文章以某大型央企工程造价服务合同变更案例为切入点，结合理论分析与案例实证，梳理《民法典》及其司法解释、《招标投标法》及其实施条例，以及相关监管政策的规定，划定情势变更制度的适用范围，辨析该制度下的合同变更与不执行招标结果在主观意图、行为实质、程序要求等方面存在的差异，提出符合合规要求的变更路径，为国有企业处理履约过程中的客观变化，避免误判问责提供参考。

【关键词】情势变更；合同变更；招标投标；国有企业合规管理

国有企业遵守招标结果确定的合同内容，是招标制度刚性约束的基本要求。工程建设项目中，大型、特大型项目建设周期长，履约过程中可能受到国家、地方、行业层面的政策调整，客观环境变化，以及组织机构调整等客观因素影响，出现订立合同时无法预见的重大变化，需要通过调整合同内容保障合同顺利完成。情势变更制度是平衡合同严守原则和实质公平原则的法律工具，可为此类调整提供法定依据。但在实务中，部分依托情势变更作出的合同调整常被直接划入不执行招标结果的违规范畴，导致合规问责被不当扩大化。现有研究或单独讨论情势变更的适用，或单独讨论招标合同变更的合规性，鲜有围绕二者定性冲突并紧密结合国有企业内部督查情形的专题研究，也缺少结合国有企业内部督查情形的实际分析。笔者选取某大型央企工程造价服务合同变更及后续督查争议作为研究样本，辨析情势变更下的合同变更与不执行招标结果的法律边界，研究合法变更被误判违规的实务问题，以期为国有企业合规管理提供参考。

核心概念与法律基础界定

依托情势变更作出的合同调整与不执行招标结果的违规操作，是两种完全不同性质的行为，前者是发生了不可预见的变化而作出的合法的被动调整，后者是违反法定程序对招标投标秩序的主动破坏。准确区分二者性质，应从法律内涵、适用要件和认定标准入手。

情势变更制度的法律内涵与适用要件

《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第五百三十三条对情势变更制度作出了规定，明确合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，导致一方当事人继续履行合同会出现明显不公平的结果，受到不利影响的一方可与对方重新协商，在合理期限内未能达成一致意见，当事人可向人民法院或者仲裁机构提出申请，请求变更或解除合同。该制度将民法公平原则落实到合同编具体规则中，当合同订立的基础条件发生异常变动时，它突破合同严守原则的固有边界，重新实现权利义务的实质平衡。

情势变更制度适用时，须满足4项法定条件：第一，性质属于客观范畴，构成情势变更的情况，独立于当事人意志存在，不由当事人自身过错引发。面向国有企业领域，这类情况多体现为国家、地方、行业层面政策法规的调整，上级单位下达强制性行政指令，或项目组织机构按上级要求进行内部调整。第二，订立合同时无法预判，相关变化出现于合同成立之后、履行完毕之前，任何理性市场主体都无法提前预见。结合现行司法解释内容，当事人订立合同时应当预见的商业风险，不适用本制度。第三，变更的发生须在明确的时间范围内——合同已成立但尚未履行完毕，情势变更须发生在此期间。第四，继续履行原合同对一方当事人明显不公平，若按照原有合同条款完成履行，双方利益会严重失衡，合同约定的目的无法实现，或是与公平原则内容冲突（如客观情况变化后，一方履约成本大幅上升，致使合同履行陷入僵局），或是无法按约定交付标的物。

国有企业因行政指令需要改变原有履约条件，是否构成情势变更，需结合前文提到的各项要件综合判定。指令满足3项条件时，可适用情势变更制度，分别是内容超出订立时可预见范围、不属于商业风险范畴、维持原有履行规则会导致权利义务失衡。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第三十二条对核心认定规则进行了细化，明确该类情形的判断核心为合同基础条件是否发生了订立合同时无法预见、不属于商业风险的重大变化。

基于上述分析可延伸至以下情形：国有企业承接上级单位布置的政策性试点任务，行业监管规则出现重大调整，抑或组织机构进行优化调整，上述事项经综合判断满足前文提出的全部要件，则此类事项具备客观性、不可预见性与法定性，与日常经营活动中的普通商业风险并不相同，可归入情势变更制度的适用范围。

不执行招标结果的违规认定标准

不执行招标结果是国有企业招标管理实务中一类违规行为的概括性表述，其核心内容是相关主体无正当理由“背离中标合同的实质性内容”，违反《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的强制性规定。

认定不执行招标结果属于违规行为，需结合以下重要标准逐一判断：其一，主观上存在规避意图。当事人意图避开招标制度约束，获取不正当利益，主观方面存在故意，也就是说，当事人属于恶意违规，而不是被动应对客观变化，这是区分情势变更和不执行招标结果的关键。其二，变更内容涉及实质性方面，新约定内容偏离招标文件或中标文件的实质性条款。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（简称《招标投标法实施条例》）第五十七条规定：“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。”根据该描述，结合《民法典》合同编对合同内容的规定，实质性条款应当包括标的、价款、质量、履行期限、履行地点和方式、违约责任和争议解决方法等。针对服务类合同，服务主体、服务内容、计价原则等核心要素也属于实质性条款范畴。其三，变更过程违反程序要求，相关主体实施变更时，未完成国有企业内部决策和审批流程，如绕开“三重一大”集体决策、合规审查等环节，擅自更改招标环节确定的核心内容。

实际操作中，国有企业擅自更换中标人、签订“阴阳合同”、无正当理由大幅改动合同价款、大幅调整服务范围等，都属于不执行招标结果的典型表现，行为本质是破坏招标制度的公平性与严肃性。

案例深度剖析：定性冲突及法律辨析

接下来，笔者以某大型央企工程造价服务合同变更及后续督查争议为样本，从情势变更的适用条件、程序要求及督查定性的争议方面展开深度剖析。

案例基本情况梳理

某央企控股股份公司的分公司，负责某投资数百亿元的特大型工程建设项目，涵盖项目建设全过程的工程造价服务合同采取固定人工单价、总价暂估的模式，一标段含增值税招标控制价为600余万元（对应数名造价工程师的工作量），通过公开招标完成遴选，2023年6月确定A公司为中标人，双方签订正式合同。2023年10月，股份公司职能部门依照国家有关部门要求下发正式文件，将该分公司及其上述项目纳入工程建设项目过程结算试点范围。过程结算是国家相关部门对工程造价及投资控制的新要求，该分公司在签订造价服务合同时工作界面及工作内容均未包括此项业务，而该业务是原合同业务不可分割的有机组成部分，与原合同工作界面、工作范围及工作内容高度交叉、相互影响、不可分割，无法就过程结算业务单独签订合同；同时，股份公司组织人事部门批准项目调整组织机构方案，导致原合同约定的人员配置无法满足新的履约要求。2024年2月，合同双方启动合同变更协商，2024年4月双方签订变更协议，协议保持服务核心内容计价原则不变，将外聘造价工程师定员翻倍，导致合同总额上调幅度较大。分公司合同承办部门就该变更事项提前完成合规性论证，法务人员出具法律意见书，全过程均严格执行分公司内部“三重一大”决策程序。

2025年9月，集团公司（股份公司的母公司）进行招标投标领域突出问题系统整治现场督查工作时，督查组依据集团公司员工违规行为处理规定相应条款，把这一问题描述为：合同额增幅过高、比例过大，未履行可不招标手续，定性为“不执行招标结果”。

案例中情势变更的适用分析

案例项目中，此次合同变更完全满足情势变更制度的全部适用条件，内部合规程序履行完整，不属于无正当理由的条款调整，同时具有充分合法性与合理性。

第一，情势变更的触发事由具备客观性，不属于商业风险范畴。案例项目合同变更的触发因素为股份公司针对工程建设项目进行过程结算试点，以及重组调整项目组织机构。上述两项内容都是独立于分公司意志的客观行政决策和企业行为，不属于市场价格波动、项目进度调整这类可预见的商业风险，满足情势变更对客观性的要求。

第二，情势变更事由具备不可预见性，契合行业一般认知标准。工程建设项目过程结算试点落地与项目组织机构重组调整均出现在合同签订并履行数月之后，参照工程造价服务行业惯例，结合分公司正常经营认知判断，均无法提前预判此类重大变化，契合《民法典》及司法解释对“无法预见”的认定要求，满足不可预见性构成要件。

第三，情势变更的时间节点位于合同履行过程中，满足时间要件。相关客观情况的变化，出现在合同正式成立之后，合同履行完毕之前，在情势变更制度适用的时间范围内，时间节点符合法律规定。

第四，继续按照原合同履行，将出现权利义务分配显失公平的情况。若严格遵循原合同约定履行，人员供给无法满足实际需求，试点工作无法向前推进，合同目的无法实现，合同双方权利义务失衡，符合情势变更制度中显失公平的构成要件。

第五，内部合规程序完整，严守国有企业监管要求。案例项目合同变更属于重大事项，严格落实了“三重一大”决策制度，履行了全部内部审批流程：先由专题会议审查把关，再交项目管理部会议审议，最终报送公司党委会讨论通过，全程均由集体决策，信息公开透明，且对不同意见进行了充分论证，不存在个人或少数人擅自决策的情况。分公司和A公司就变更内容展开充分协商，在确认意见统一后才签订变更协议，确保了原招标合同在条件变化后继续履行，未否定原有招标结果。

督查定性争议的法律辨析

督查组定性的核心判断逻辑是认为合同变更金额超过招标限额，新增部分应该履行可不招标手续，属于不执行招标结果。这一认定在法律适用、政策理解、事实性质3个方面，均存在值得商榷之处：

第一，法律法规适用存在偏差。案例项目依托情势变更这一法定事由，对已有合同的全面连续履行作出必要合理调整，中标人、核心服务内容、计价原则均未发生改变，不触发重新招标机制，无须启动可不招标审批程序。《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）第五条规定：“本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。”此条款限定的必须招标的服务类型并未包含工程造价服务。《关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号）第三条规定“关于招标范围列举事项。依法必须招标的工程建设项目范围和规模标准，应当严格执行《招标投标法》第三条和16号令、843号文规定；法律、行政法规或者国务院对必须进行招标的其他项目范围有规定的，依照其规定。没有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对16号令第五条第一款第三项中没有明确列举规定的服务事项、843号文第二条中没有明确列举规定的项目，不得强制要求招标。”因此，该工程造价服务合同即便超过招标限额，也不应强制要求招标，且现行国家法律法规、部门规章中，没有任何强制条款要求在情势变更导致合同变更金额超过招标限额时，必须另行履行可不招标审批程序。

第二，政策理解存在片面性。国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）等部门发布的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号，简称1117号文），要求招标人强化内部控制管理，建立健全招标投标事项集体研究、合法合规性审查等议事决策机制。案例合同额增加源于人员配置翻倍，履行成本同步按比例调整，计价原则和原合同完全一致，未出现任何无依据加价行为，且已经完成“三重一大”决策流程，形成完整决策文件，契合上述要求。国家发展改革委等八部委发布的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，简称1358号文），只提出变更金额超过中标合同金额10％的，招标人应组织全面审核，充分论证变更必要性与合规性。案例项目已经通过专题会议、项目管理部会议、党委会完成三级审核论证，形成专项论证报告和会议纪要，符合1358号文的监管要求。

第三，事实定性出现偏差。招标限额管理的规范对象为项目初始发包阶段的采购行为，情势变更引发合同额调整属于合同履行过程中针对客观变化作出的被动应对，二者分属不同性质。情势变更作为《民法典》规定的法定合同变更事由，在符合法定要求的前提下调整合同金额，不应机械地片面套用招标限额予以否定。督查组主要依据合同额变化这一形式结果给出判断，未充分考量情势变更的实质原因，也未考量其客观合理性，属于事实认定方面的偏差。

案例项目合同额增加属于情势变更框架内的合理调整，调整事项已经履行了完整内部决策审核流程，无须额外履行可不招标审批手续，不能以此将该案例行为定性为不执行招标结果。

核心区别及定性判定标准

结合案例与政策规定，情势变更下合同变更与不执行招标结果的本质区别体现在以下6个维度：

法律基础

情势变更情形下变更合同，有《民法典》第五百三十三条及相关司法解释的法定依据，也契合1117号文提出的国资监管政策要求，这类变更本身符合法律规定，有政策支撑；不执行招标结果无法找到法定或者约定的正当依据，同时违反《招标投标法》第四十六条及《招标投标法实施条例》的强制性规定，不符合国资监管专项整治的要求，且违反法律法规要求。

主观目的

情势变更情形下变更合同内容，是为了应对客观环境变化，维持原合同目标的实现，不属于规避招标行为；不执行招标结果是主动脱离招标约束，以谋取不正当利益，核心意图在于“规避招标结果，另行设定合同条款”，这类行为可涵盖更换中标人、内定中标人、签订“阴阳合同”、无依据抬高价格、绕开审批环节等多种情形。

行为实质

情势变更情形下调整合同内容，始终围绕原中标人与原合同框架展开，调整的是因客观情势变化而失衡的履行条件；不执行招标结果完全脱离原有招标结果的约束，相关主体会擅自变更合同实质性条款，或更换中标人、新增独立项目后不启动新的招标程序。

程序要求

情势变更情形中，国有企业调整合同内容，应履行内部“三重一大”决策、合规审查等流程，必要时需向上级单位备案，涉及审批事项的，也应按要求完成审批，相关材料应完整留存；不执行招标结果则没有合规审批程序，仅进行形式性审批流程，试图避开“三重一大”决策、合规审查等核心监管规则，也不会留存完整的流程材料。

法律后果

情势变更情形下对合同作出变更，经合同双方协商一致，变更后的内容符合法律要求，可产生法律效力，对合同双方具有约束力；不执行招标结果违反法律强制性规定，不具备法律效力，相关主体须承担相应法律责任。

监管后果

情势变更情形下完成合同变更，只要程序符合规范，不会触发行政处罚，也不存在问责风险。若程序存在轻微瑕疵，相关主体仅需在规定期限内补正，变更行为的合法性不受影响；不执行招标结果将触发国资监管部门的行政处罚、相关单位须完成整改，相关责任人会被追究合规责任，部分情形下还需承担法律责任。行为若涉嫌违纪违法，相关主体还会被移送纪检监察机关处理。

完成前述对比后，笔者认为，对二者定性要坚持“实质重于形式”原则，结合主观意图、程序合规性、条款变更范围等因素展开综合判断。

情势变更下合同变更的合规路径构建

结合案例项目争议内容和国有企业日常实务需求，在情势变更出现时调整合同内容，可构建由“前提论证—程序合规—条款约束—风险防控”4个维度组成的操作框架，保障项目按计划推进，从源头规避定性风险，最终实现情势变更下合同变更合法性与合规性的统一，避免误判。

前提论证：筑牢情势变更适用基础

收集政策文件、批复、市场调研数据等各类材料，梳理变更事由的客观性、不可预见性及显失公平性，整理形成专项论证报告，区分情势变更和商业风险，不应将市场价格波动、项目进度调整归入情势变更范围，确保变更符合法律规范。

程序合规：履行审批与备案手续

内部决策环节的合规性是首要要求，必须严格执行“三重一大”制度，涉及重大合同变更的，须经董事会或党委会审议，最终形成明确的会议纪要和决策文件。变更内容需要上级主管部门备案或审批的，应提前准备情势变更论证报告、内部决策文件等材料，主动对接相关审批流程，全程留存合规凭证。合同变更全流程须保留书面记录，完整留存合同变更的协商过程、会议纪要、审批流程等各类资料，实现闭环管理，支撑整个流程的合规性。

条款约束：严守实质性条款底线

任何主体不得擅自变更实质性条款，招标文件中的履约主体、质量标准、资格要求这类核心条款，不可随意调整。情势变更出现后，确需调整合同相对方资格条款时，可采用在严格限制条件下的弹性调整模式，明确放宽人数比例、能力补充要求、联合审批流程等内容；价款调整过程需符合规范，调整方案可结合成本测算、市场公允价格制定，不可出现无依据加价，调整方案的内容须与原合同计价原则保持一致。

风险防控：建立全流程合规机制

一是预设合同变更条款，招标文件和原合同中需要写清楚情势变更的触发条件，明确审批流程，标注价款调整方式，后续变更推进可直接依照合同内容推进。二是强化合规审查，合同变更前，由合规部门和招标管理部门共同完成审查工作，核查重点放在条款一致性和程序合规性方面。三是加强事后整改，变更过程中若出现程序瑕疵，应第一时间补全审批手续，修改不合规条款，防止合规风险范围扩大。

结语

情势变更背景下变更合同与不执行招标结果存在根本差异：前者有明确的法律依据，对应客观情况发生重大变化后的救济路径，作用是协调合同严守原则与实质公平原则，本身属于合法行为；后者是行为人主观上意图规避招标制度，属于违规行为。对二者作出定性判断，应结合法律依据、行为人主观意图和利益追求、行为及程序边界、法律规范和监管后果等多方面内容综合判断，不能仅依靠合同额调整、合同条款修改这类单一事实草率地直接作出定性结论。

情势变更不能成为国有企业破坏招标制度、规避监管的“挡箭牌”，国有企业适用该制度变更合同时，必须严守法定要件和合规程序，监管部门应当形成“实质判断”的思维，督查定性要同时满足法律依据、事实依据、政策依据三重标准，避免认知偏差导致错误定性。未来，国资监管机构可考虑出台更细致可操作的指引，明确情势变更下合同变更的认定标准和报告程序，统一各方认知，以减少不必要争议，在维护招标制度的刚性约束和保障合同履行的适度灵活之间实现更优平衡。

〔作者单位：王泽华，中国石化江苏石油勘探局；王峰章，中国石油广西石化公司；张艳红，寰球工程项目管理（北京）有限公司〕