关于全过程工程咨询若干问题的新思考

2017年2月，国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称19号文）首次提出“全过程工程咨询”概念，至今已7年有余。全过程工程咨询历经7年多的发展，其中不少成果、经验和教训、问题及争议值得认真总结、思考甚至反思。笔者结合近年来参加全过程工程咨询服务项目和全过程工程咨询相关服务标准、导则指南编制和评审实践，以及交流培训过程中发现的新问题，分享对全过程工程咨询若干重点和焦点问题的思考和看法。

全过程工程咨询的定义

不少服务标准、导则和指南中均将全过程工程咨询描述为：工程咨询方综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学技术和经济管理方法，采用多种服务方式组合，为委托方在项目投资决策、工程建设阶段、运营阶段提供阶段性或整体解决方案的综合性智力服务活动。笔者认为，最后一句话应改为：提供阶段性或整体解决方案和管理服务的综合性智力服务活动。因为全过程工程咨询主要包括技术咨询和管理咨询两大类别。且不说全过程工程咨询的核心主导业务是业主方委托项目管理，即使是技术咨询的代表性业务工程设计本身，除了设计咨询以外，也存在大量的内外部设计管理工作内容，更遑论监理、造价和招标采购等技术和管理交叉融合的咨询业务。此外，从定义字面望文生义地理解，只提解决方案很容易让人对全过程工程咨询产生误解，认为其只是一种类似项目顾问性质的咨询服务，其咨询成果就是建议和方案。

如何理解全过程工程咨询中的“全过程”

最直观的理解就是时间维度（life-cycle，全生命周期），即包括投资决策期、工程实施期和运营维护期，最少要包括投资决策期和工程实施期。此外，因为国家提倡多种咨询业务组合服务，将全过程工程咨询的全过程拓展理解为除时间维度外的咨询业务种类维度也是顺理成章之事。也就是说，全过程的“全”，不仅体现在时间维度上，还指委托方或工程咨询方尽可能将项目管理、投资咨询、勘察设计、工程监理、造价咨询和招标采购等咨询业务进行组合打包，整体委托或提供服务。

上述两个维度是对全过程工程咨询的通常解读。实际上，实践中可能恰恰忽略了对全过程工程咨询最本质的认识和理解。国家推行全过程工程咨询的根本目的是解决工程咨询行业的供需矛盾，即政府和委托方对综合性、跨阶段、一体化咨询服务日益增长的需求和现行制度造成的单项碎片化服务供给模式的矛盾。这里所说的综合性、跨阶段、一体化咨询服务，远不止时间和业务组合维度，其精确的解释应该是集成化咨询服务，也就是业内一直说的全过程工程咨询不是简单的咨询业务组合，集成化服务与原来的碎片化服务相比，犹如发生化学反应和物理反应的区别。

投资决策阶段与项目实施阶段的分界点

《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，以下简称515号文）将全过程工程咨询分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，分别对应投资决策阶段和项目实施阶段。那么，上述两个阶段的分界点是什么？对于政府投资项目，目前主要有两种划分方法：一是以可行性研究报告批复为分界点；二是以初步设计概算批复为分界点。笔者倾向于第二种划分方法，因为可行性研究报告主要解决工程项目的可行性问题，此时项目投资尚处于估算阶段，还达不到作为项目投资准确控制依据的精度。而且，此时项目前期评价咨询、方案设计和重要建设程序审批大多尚未完成，项目投资决策程序还未结束。而以初步设计概算批复为分界点，项目初步设计已完成，初步设计概算已获批准，其可以作为项目建设投资控制依据，即通常所说的投资不能“超概”。很多情况下，前述两个阶段的分界并不一定是一个点，很可能是一个相互搭接的时段，对于非政府投资项目，特别是社会资本投资项目，对两个阶段的划分更是如此。

全过程工程咨询服务不只是实施阶段才需要项目管理

顾名思义，全过程工程咨询服务是全过程各阶段（包括项目投资决策、实施乃至运营维护阶段）都需要项目管理。但是，目前已出版或正在编制的全过程工程咨询服务团体标准中仍有不少编制组将项目管理只局限于项目实施阶段。而关于投资决策阶段（投资决策综合性咨询）的全过程工程咨询服务内容，则主要是可行性研究报告编制及各种评价咨询等，对于该阶段业主方前期以可研报告编制、设计管理、建设手续办理为主导的各项组织协调和管理工作，要么表述不清晰，要么一笔带过，相关咨询服务内容未被列入其中。

实际上，投资决策阶段项目管理工作十分重要，大型建设项目此阶段项目管理工作时长一般需要一年半甚至更久。目前，在项目运营维护阶段委托全过程工程咨询的业主极少，故笔者只讨论投资决策和实施两个阶段。标准编制者未将项目管理列入投资决策阶段服务内容可能还有一个理由：原来的项目管理定义范围只限于项目实施期。项目管理顾名思义是项目自立项（甚至筹备立项）阶段开始所进行的各项管理工作，即便是按新的项目管理定义，也已经从实施阶段延伸到投资决策阶段和运营维护阶段。因此，完全没有必要再引入类似“统筹管理”等新的概念取代项目管理。此外，在开展全过程工程咨询之前就有全过程项目管理的概念和模式，这本身就跨越了投资决策阶段和项目实施阶段。

如何正确理解19号文和515号文的精神实质

笔者认为，不应过于机械、僵化地理解甚至照搬照抄19号文和515号文，而应以发展的眼光深刻领会其精神实质和丰富内涵。19号文和515号文分别发布于2017年2月和2019年3月，距今分别已7年和5年有余。这期间全过程工程咨询已从宣贯、推广发展为项目落地实施，东南沿海发达地区不少大型政府投资全过程工程咨询项目也已竣工投入使用，这为总结全过程工程咨询服务经验得失提供了非常宝贵的项目实践和案例支持。

以项目管理为例，19号文共列举了投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等6项咨询业务，项目管理未被列入；515号文共列举了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等7项咨询业务，项目管理位列7项咨询业务之末。这是否说明项目管理不重要？实际上，现在如火如荼开展的全过程工程咨询主流发包模式“1＋N”就是上述问题的最好答案。“1＋N”模式中的“1”就是业主方项目管理。委托方选择“1＋N”模式就意味着在委托方看来，项目管理是所有咨询业务中最核心和重要的业务，其他业务均可根据项目实际情况选择是否参与全过程工程咨询发包业务组合，唯独项目管理是必选项。部分地区虽未在招标文件范本中明确采用“1＋N”模式，但规定只有项目管理为全过程工程咨询服务招标必选项，实则与“1＋N”模式异曲同工。根据中导智慧城市规划设计研究院编写的《中国全过程工程咨询业发展报告》（2024）统计，2023年实施的全过程工程咨询项目服务中，包含全过程项目管理业务的占91.4％。这一统计数字充分证明了“1＋N”模式在全过程工程咨询项目服务中的主流地位。

笔者一直推崇“1＋N”模式，并建议把业主方项目管理列于各项咨询业务之首，并不是认为其本身地位特殊、优越或有其他什么原因，而是因为业主方或委托方在工程建设中的特殊地位和重要性。丁士昭教授曾说过，业主方永远是一个建设项目的内驱力和发动机。一个工程项目成功与否最重要的因素是业主方（或称投资方、建设单位、甲方）及其管理工作。工程咨询单位接受业主方委托，承担部分业主方项目管理工作（一般情况下业主方会有限授权，而将投资、招标采购等重大、重要事项的决策权保留），其就与业主方一起构成了完整的业主方项目管理工作内容。因此，项目管理具备了与勘察设计、工程监理、造价咨询等咨询业务截然不同的工作性质和属性。除此之外，还有一个重要原因就是，虽然业主和业主方项目管理至关重要，但大多数工程项目业主并不擅长从事项目管理。因此，遴选具有综合实力的咨询单位协助业主方进行项目管理非常重要。这与业主方同样不懂设计而委托设计单位从事设计业务完全不同。换句话说，从事项目管理的咨询单位本身并不比其他咨询单位更重要，只是因其受托从事业主方项目管理，才使其工作性质与其他咨询业务有所不同，在各咨询及各参建业务链条中成为最重要的主导环节。

515号文提出的“工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施”“全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务”等说法，亦应全面、客观地理解和领会其精神。上述提法应视为发展方向和趋势及目标，目前乃至今后一段时间内，在咨询单位综合实力普遍较弱的现实情况下，提出优先实施由一家咨询单位提供所有全过程工程咨询业务服务，值得进一步研究和商榷。关于咨询单位应当自行完成自有资质证书许可范围内业务的问题，笔者认为，目前亦尚不具备条件，只有在全过程工程咨询发展至咨询总承包阶段才可能实现。在目前以联合体为主流模式的情况下，很难实施，况且还面临满足招标人“强强联合、优势互补”等需求的问题。

关于全过程工程咨询服务总承包模式

全过程工程咨询服务总承包模式是指，由一家具有综合能力和相应资质等级的工程咨询单位接受委托方委托，承担项目全过程工程咨询服务时，对咨询服务范围内的咨询单位和咨询工作实施总承包管理。此外，其还应自行完成合同约定的自有资质证书许可范围内的咨询业务，或者在保证整个项目咨询服务完整性的前提下，按照合同约定或经委托方同意，可将部分咨询业务择优委托给具有相应资质等级及能力的咨询分包单位，并对该咨询分包单位及其承担的业务向委托方承担连带责任。

国家推行全过程工程咨询的根本目的是促进咨询行业和企业做大做强，加强供给侧改革，解决供需矛盾，提供综合性、跨阶段、一体化的集成化咨询服务。但是，目前国内大多数地区全过程工程咨询尚处于独家、联合体咨询业务组合模式。一些地区还处于不委托项目管理，采用业主自管模式，仅委托设计、招标、监理、造价业务相互组合的初级或称过渡阶段全过程工程咨询模式。此外，尚有一些部门和地区将项目管理单项业务委托混同于全过程工程咨询服务委托，并作为全过程工程咨询业绩上报和宣传。不可否认，目前仍有一些地区甚至一些全过程工程咨询试点省市对全过程工程咨询持观望甚至怀疑态度，其所在省市全过程工程咨询服务至今未真正开展。

鉴于全过程工程咨询发展现状，要真正实现集成化咨询服务目标，笔者认为，须学习和借鉴国内施工总承包、设计总承包和工程总承包等承包模式几十年来已有的成熟、先进的经验，真正变碎片化服务为集成化服务，而不是将咨询业务简单叠加或提供组合式服务。要尽快逐步、稳妥推行“2.0版”全过程工程咨询，即全过程工程咨询服务总承包模式。

任何事物的发展都不会一帆风顺，任何成功的取得也不可能一蹴而就。以施工总承包为例，20世纪90年代初，笔者以部委建设开发公司代甲方（代表中央某部委）的身份管理施工总分包及各参建单位。当时虽已实行施工总承包制，但重要施工分包、钢筋、砼、水泥及其他重要建筑材料设备均由甲方供应或指定，施工总包单位基本上属于清包工或劳务队伍性质。这种现象在当时的北京建筑市场也持续了若干年，直到2000年后才逐步改变。随着建筑业改革的不断深入，施工总承包制才逐步得到贯彻落实。从法律法规上明确建设单位肢解工程、直接干预工程招标采购为不合法，甲方指定分包、约定分包等现象和做法才逐步退出历史舞台，逐渐出现比较规范、完善的施工总承包制度。

全过程工程咨询的发展亦如施工总承包制一样，一定会经历徘徊、曲折，甚至可能遭遇困难、失败和反复。但笔者认为，困难和失败是暂时的，随着建设领域和咨询行业改革的不断深入，集成化咨询服务的出路必将是咨询服务业务总承包模式，即全过程工程咨询服务总承包模式。当然，就像施工总承包模式一样，其并不排斥全过程工程咨询联合体模式。

如何看待部分地区用代建取代全过程工程咨询模式

代建有多种模式和解释。笔者所述代建，特指政府投资项目委托代建模式。目前，主要代建模式有军队工程项目代建管理模式、以深圳市为代表的政府投资项目集中代建管理模式，以及其他省（区、市）单个项目委托代建管理模式。

军队工程项目代建管理模式由于其特殊性质在此不作进一步讨论。以深圳市为代表的政府投资项目集中代建管理模式主要采用市、区两级建筑工务署作为项目建设主体单位，负责整个工程项目的建设管理。该模式与传统代建模式的不同之处在于，建筑工务署不但能以建设单位身份进行勘察设计、工程监理和工程施工以及重要材料设备等招标，还可以通过招标委托全过程工程咨询服务。建筑工务署集中代建管理模式对深圳市建设工程高质量发展起到了至关重要的作用，体现了“廉洁、高效、专业、精品”的理念和宗旨。当然，与集中代建管理模式并存的是，深圳市、区两级政府也可根据项目具体情况，选择采用公开招标委托代建管理模式，中标方一般为大型房地产开发企业和综合性工程咨询企业，较少有国有投资建设平台公司。

与上述代建模式形成对照的是其他（区、市）单个项目委托代建管理模式。以北京市为例，2004—2008年前后推行的北京版代建模式随着2008北京奥运会场馆及配套项目的陆续建成、奥运会的顺利举办而陆续落下帷幕。这主要是因为代建单位没有与其工作职责和风险相匹配的法律地位和保障，而且代建单位与使用单位之间存在因代建模式和制度设计本身而产生的难以调和的矛盾和冲突。随后几年，北京的部分委托建设项目管理虽仍称代建，实际上绝大多数属于代理型项目管理（Project Management Accreditation，PMA）。对于中央和国家机关在京建设项目的委托管理，国家发展和改革委员会称之为“代理建设制”，其实质也是PMA。而2004—2008年推行的北京版代建模式基本属于承包型项目管理（Project Management Contract，PMC）。

近十年来，随着北京城市副中心、冬奥会及大型综合性医院等基础设施项目陆续开工建设，北京市政府对上述一部分政府投资项目采用了直接委托国有投资建设平台公司进行代建管理的模式。据悉，北京市在今后一个时期将继续沿用直接委托代建模式。

笔者认为，如果上述做法出现在计划经济或向市场经济转型时期是合适的，但目前国家改革开放已有40余年，建设领域、建筑行业、工程咨询行业以及招投标行业各项法律法规和管理办法均已建立健全并形成体系，且社会化的咨询服务企业、中介服务机构不断发展壮大，不少具备综合能力和资质资信的大型工程咨询单位的综合实力在国内已处于领先地位，水平也已超过北京的一些国有投资建设平台公司。因此，在国家大力推行全过程工程咨询服务的今天，仍采用直接委托方式选择代建管理单位的做法，值得进一步研究、商榷。

总之，全过程工程咨询服务的推行和发展过程中还有不少问题需要总结和探讨，任重而道远。但有理由相信，全过程工程咨询的明天会更美好。

（作者单位：北京国金管理咨询公司）