权责不对等必然导致权责不清

招标投标活动属于民事活动，招标人作为招标投标活动的民事主体，既是权利的享有者又是义务的承担者。如果分解招标人的民事权利，必然导致权责不对等。权责不对等必然导致招标人不能全面行使招标项目组织实施权，即不能完整地从事民事活动并承担民事责任。制止不合理分解招标人权利，修正并完善权责分解不合理的条款，将“还权”与“压责”并举，才能更好地建立健全招标人与中标人对招标项目的双重责任追究机制，对规范招标投标活动，优化公共资源配置，提高经济效益，促进高质量发展具有重要意义。

权责不对等对招标人的影响

妨碍了行政授权的一致性

目前，招标人在招标投标活动中几乎扮演着“跟班”的角色，其在招投标活动中并不能被称为一个依法独立享有民事权利与承担民事义务的民事主体。具体而言是因为，实施项目认证的中介机构要从相关部门组建的咨询库中选择；项目认证成果要由相关部门审批；招标文件包括招标范围及内容、招标需求、合同主要条款等，要按照相关部门制作的示范文本填写并经过相关部门审查；招标项目预算与结算要财政评审机构审定；评标专家要从相关部门组建的专家库中选择……可以说，目前的招标项目的实施实际上是一项行政授权行为。行政授权是行政组织内部权力分配的特定形式，具有权责同时转移、被授权组织在授权范围内行使职权等特点，其最基本的要求就是权责对等。当招标人被授予招标项目的组织实施权后，相应的责任也转移给了招标人。《中华人民共和国招标投标法》第四十条规定，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。中标人选择不当几乎等同于项目实施失败。招标投标虽然在改变公共资源配置方式方面发挥了重要作用，但仍然没有摆脱行政主导方式，招标投标活动的每一环节，法律法规、规章和行政规范几乎都进行了限定，可以说，招标人在招标投标活动中扮演着“上传下达”的角色。

影响了招标人民事权利的完整性

招标投标是公共资源交易的主要形式。一定范围以内、一定规模以上的项目必须招标以及招标投标活动必须遵循相应的原则、标准、程序等要求，是对公共资源项目交易的强制规定。

招标投标这一公共资源交易的主要形式与具体项目的招标投标活动是完全不同的范畴，两者不能混为一谈。具体项目的招标投标活动是招标人作为民事主体所开展的民事活动。招标人作为招标投标活动的当事人，是从事民事活动的民事主体，必须拥有与其履行民事法律行为对等的权利，同时也应当承担相应的责任。目前，招标人仍然不是一个权责对等的民事主体，不能作为民事主体的一方依法独立履行职权与职责，导致其在招标投标以及合同签订与实施过程中始终扮演着“上传下达”的角色，这不符合民事活动的基本原则与要求。如果招标人对中标人没有确定权，就等于其在合同签订与项目实施中没有主动控制权，就等于其不能完整地行使民事权利并承担相应的民事责任。《中华人民共和国民法典》第五条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系；第一百三十条规定，民事主体按照自己的意愿依法行使民事权利，不受干涉。

制约了招标人对招标项目的主导作用

招标人对招标项目组织实施具有决定性影响。招标的要义即通过合理的方式选定优质优价或物有所值的中标人，且组织实施的风险尽量降到最低。要实现这一目标，仅通过一份投标文件是无法精准判断的。因此，招标人需要对投标人的生产经营现状进行全面调查，对投标人的实力进行综合研判，合适的中标人既要拥有相应的工程技术实力也应当具有一定的抗风险能力。简单地依靠评标专家“纸上谈兵”就断定投标人是否能胜任，实践证明是不严谨、不合理的。市场交易本应只有供需双方，以行政方式把确定中标人的权利授予评标委员会，就是对招标人权利的侵害，不利于招标投标活动的进一步发展。

全面规范招标投标活动的途径

制止对招标人权利的分解

完整授权是全面履职的前提。权责边界不清必然导致腐败。我国招标投标制度是在经济体制改革中逐步建立的。从当下及未来的社会发展来看，制度建立之初似乎注重了对行政权力的限制而忽视了权利与责任的对等。例如，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当确定排名第一的中标候选人为中标人，排名第一的放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，可以依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。该条规定明显限制了招标人的权利而扩大了评标专家的作用。笔者认为，评标委员会是一个“临时组织”，其成员的专业能力、评审水平和职业素养等很难统一及确定，同时也难以对其评审质量建立严谨的考评与责任追究机制。现行制度要求以评标结果作为确定中标人的依据，缺乏严谨性。因此，进行必要的制度改革还权于招标人，使其成为权责一致的行政授权主体，是当务之急。

建立健全双重责任追究机制

行政机关对招标项目的要求只能对招标人产生作用，只能通过招标人转化为民事法律行为，而不能直接干预市场交易活动。确定中标人是招标人的权利，是招标项目组织实施权的重要内容，不能在授权后又变换方式“收权”。

当前，招标项目管理存在两方面不妥之处。一是对招标人的权利加以层层限制，使招标人既无独立的权利也不承担相应的责任，只负责组织协调；二是对投标人的责任层层削减，除了单位资质、人员资格、业绩等，与招标项目实施好坏以及承担风险能力强弱没有直接关系的所谓条件外，参与投标几乎没有企业实力方面的硬性要求，任何一个投标人都可以“空手套白狼”式地投标并承揽项目。投标人或中标人是民事主体，没有民事能力就不能承担民事责任。建立健全分层双重责任机制，要求招标人对项目负责，在法律法规及有关文件确定的范围、内容、规模、标准、性能等要求内，对招标项目组织实施应当承担全部责任；中标人对招标人负责，在合同约定范围内对中标项目实施承担全部责任。如此一来，招标人既行使了行政授权（民事权利）又承担了行政授权义务（民事义务）；中标人既享有民事权利又具有民事行为能力，进而确保招标项目的组织实施真正产生良好效益。

（作者单位：长沙市审计局）