政府采购中评审因素应当细化量化是强制性要求

案件来源

一审：北京市第一中级人民法院（2024）京01行初247号

二审：北京市高级人民法院（2024）京行终7505号

裁判要旨

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第三十四条规定，政府采购采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。一方面，量化指标应包括评审因素，不能量化的指标不能作为评审因素。评审因素在细化和量化时，一般不宜使用没有明确判断标准、容易引起歧义的表述。另一方面，评审标准的分值也应当量化，评审因素的指标量化为区间的，评审标准的分值也必须量化到区间。

案件经过

案涉项目为某地2022年度车辆装备采购项目，采购人为山西省消防救援总队，采购代理机构为山西某公司。

2023年5月6日，案涉项目发布招标公告，某消防公司（以下简称某A公司）与某汽车公司（以下简称某B公司）均作为供应商参与投标。

案涉项目招标文件的第十五包“高空破拆消防车的评标标准和评标方法”显示，技术部分“总体设计方案”的评分项为“（根据）投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高得7分”。

2023年6月9日，案涉项目发布中标公告，中标供应商为某A公司。

2023年6月12日，某B公司不服中标公示结果，向采购代理机构提出质疑，采购代理机构于2023年6月26日作出质疑回复函。

2023年7月10日，财政部收到某B公司提交的关于案涉项目的投诉书，其中记载了4个投诉事项：

投诉事项1：某A公司的“投标货物分项报价表”填写的序号、量词、设备名称/型号未实质性响应招标文件的格式及内容要求，投标无效。

投诉事项2：招标文件将“投标人或制造商获得质量管理体系认证证书、环境管理体系认证证书、职业健康安全管理体系认证证书”作为打分项，具有排他性，且职业健康安全管理体系认证与案涉项目采购标的实际需求并不匹配。评标委员会明知招标文件存在前述问题，但未停止评标活动。

投诉事项3：招标文件要求“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高得7分”，该评审因素未细化量化，评标委员会明知招标文件存在前述问题，但未停止评标活动。

投诉事项4：“投标货物的总体设计方案”的评审过程违法，评标委员会对某B公司和某A公司采取不同的评审标准，某B公司受到扣除4分的不公正待遇；某A公司所投产品不具备型式试验报告（整车合格检验报告），也未在《道路机动车辆生产企业及产品》中公告，不具备行业和市场准入条件，不能被生产、销售、使用，因此某A公司涉嫌虚假应标。

2023年7月11日，财政部在受理投诉事项后，通知采购人、采购代理机构及某A公司，就投诉事项提交书面说明及相关证据材料，并暂停案涉项目的采购活动。

经调查，案涉项目评审报告中的“专家评分表”显示，针对“投标货物的总体设计方案”评分项，某A公司得7分，某B公司得3分。

2023年10月16日，财政部作出《财政部投诉及监督检查处理决定书》（财库法〔2023〕497号，以下简称497号决定书）。497号决定书认为，现有证据不足以证明某A公司“投标货物分项报价表”未实质性响应招标文件，某B公司的投诉事项1事实依据不足。某B公司的投诉事项2及投诉事项3系针对采购文件，投诉对应的质疑提出时已超过法定质疑期间，故投诉事项2及投诉事项3属于无效投诉事项。该项目的招标文件仅规定“投标货物的总体设计方案”，应综合考虑结构、功能、质量、安全等方面，未对评分标准作出具体要求，属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形，违反了《政府采购法实施条例》第三十四条第四款及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十五条第三款的规定。同时，评标委员会以某B公司提供的技术方案未针对北方特殊条件设计为由，扣除“投标货物的总体设计方案”部分分数，违反了《政府采购法实施条例》第三十四条第五款“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”的规定，故投诉人的投诉事项4部分成立。据此，财政部以该项目出现了影响采购公正的违法行为为由，根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三十六条第一款第二项的规定，责令采购人对案涉项目废标。

某A公司不服497号决定书，向财政部申请行政复议。

2024年3月13日，财政部作出《行政复议决定书》（财复议〔2024〕35号，以下简称35号《复议决定》），未支持某A公司的复议请求，决定维持497号决定书。

某A公司仍不服，向一审法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院北京市第一中级人民法院认为：

本案中的争议焦点在于财政部针对某B公司提出的投诉事项所作497号决定书的事实依据是否充分。

关于投诉事项1，在案证据能够证明，招标文件要求供应商提供“投标货物分项报价表”，但未对投标货物各个分项的格式和内容作出具体明确的要求。某A公司投标文件中包含“投标货物分项报价表”，该表的“功能分类项”列明内容与招标文件中“投标货物分项报价表”一致，且表格内容中对所投高空破拆消防车核心零部件的品牌、型号等均有列明。虽然某A公司“投标货物分项报价表”中部分量词填写有瑕疵，“主要设备/系统”项下序号与招标文件所列序号不完全一致，但不影响其实质响应内容。故497号决定书关于投诉事项1的认定并无不当。

关于投诉事项2及投诉事项3，根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条及第十九条的规定，投诉人提起投诉前已在法定时间内进行质疑，是投诉应当符合的前提条件。本案中，投诉人某B公司自认于2023年5月12日获取招标文件，故其于2023年6月12日提出质疑，已超过了7个工作日的质疑期限，投诉事项2、3均为无效投诉事项。因此，497号决定书关于投诉事项2及投诉事项3的认定并无不当。

关于投诉事项4，根据《政府采购法实施条例》第三十四条以及87号令第五十五条的规定，评审因素应当细化和量化，不能量化的指标不能作为评审因素。评审因素在细化和量化时，一般不宜使用没有明确判断标准、容易引起歧义的表述。此外，评审标准的分值也应当量化，评审因素的指标量化为区间的，评审标准的分值也必须量化到区间。

本案中，招标文件的评审标准中规定“投标货物的总体设计方案（结构、功能、质量、安全等方面）综合打分，最高7分”，仅规定了评标委员会对结构、功能、质量、安全等方面因素进行综合打分，未对评分标准分值进行量化，属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形。此外，根据《评审情况说明》等在案证据，评标委员会认为某B公司提供的技术方案未能针对北方特殊条件进行设计，其性能、安全、耐用性、环境适用性等方面与招标文件技术要求有差距，“投标货物的总体设计方案”评定为3分；评标委员会认为某A公司部分技术指标优于其他投标人，其提供了较为齐全的检验报告和奖项证明，“投标货物的总体设计方案”评定为7分。但是，这一评分标准在招标文件中并未记载，据此，评标委员会的评标行为违反了《政府采购法实施条例》第三十四条第五款的规定，某B公司该部分投诉事项具有事实和法律依据，投诉事项4部分成立，497号决定书关于投诉事项4的认定并无不当。

综上，一审法院认为497号决定书及35号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，以某A公司的诉讼理由缺乏事实与法律依据为由，判决驳回了某A公司的诉讼请求。

某A公司不服，向北京市高级人民法院提出上诉。

二审法院北京市高级人民法院认可一审法院的查明事实和结论意见，同时进一步指出：案涉项目的招标文件未就评分标准作出具体要求，评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标对应，不符合《政府采购法实施条例》第三十四条第五款的规定，且根据在案证据，评标委员会在对“投标货物的总体设计方案”评分时的考量因素未与案涉评审标准的规定相对应，并实际影响评审结果，财政部据此认定案涉项目出现了影响采购的公正的行为，责令采购人废标正确。另外，本案系财政部认为招标文件违反相应规定，影响采购公正，进而作出责令采购人废标的决定，某A公司主张财政部拟作出废标决定前应听取其陈述、申辩、听证等缺乏法律依据。

综上，二审法院判决驳回了某A公司的上诉，维持一审判决。

要点分析

政府采购中评审因素的细化量化问题，与采购需求的确定密切相关，也是投诉案件中针对采购文件的常见投诉事项。因此，厘清评审因素细化量化的立法由来、具体要求、判定标准以及适用原则，对于完善政府采购评审因素细化量化制度具有重要意义。

政府采购中评审因素细化量化这一要求的立法由来

《政府采购法》在采购需求以及评审因素方面并未作出具体规定。

2004年，财政部颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，以下简称18号令）第十八条规定，招标采购单位应当根据招标项目的特点和需求编制招标文件；在第五十二条第二款规定，综合评分的主要因素包括“价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等”，但并未对何为适当的采购需求和评审因素作出明确规定。

因缺乏采购需求管理与评审因素设定的具体规定，部分采购项目存在主观评审项过多、主观分值占比过高、评标委员会自由裁量权过大等问题。一些采购人借此漏洞，利用主观评审缺乏客观标准的特性，通过影响评审专家，在主观评审环节为特定供应商抬高或压低分数，从而实现指定供应商的目的。对此，财政部门已着手通过制度建设予以规范。

2015年施行的《政府采购法实施条例》第十一条，首次明确采购人在政府采购活动中应当科学合理确定采购需求；第十五条第一款规定，采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。同时，《政府采购法实施条例》第三十四条第四款明确，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。

2016年发布的《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）中，关于“二、科学合理确定采购需求”部分的第四项规定，采购文件设定的评审因素应当与采购需求对应，采购需求相关指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间。

2017年，财政部对18号令进行修订，并颁布87号令。87号令第五十五条第三款规定，（采用综合评分法的）评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求相对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。

2021年，财政部印发的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第九条第二款规定，（采购需求的）技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。该办法第二十一条第二款规定，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项；参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。

综上，在政府采购中形成了较为明确的关于评审因素细化量化的规范体系。

政府采购中评审因素细化量化是强制性要求而非选择性要求

有观点认为，政府采购中评审因素的细化量化要求是选择性要求。该观点指出，《政府采购法实施条例》第三十四条中，关于评审因素与量化到相应区间，使用的是“应当”而非“必须”，体现了立法者审慎细致的考虑和选择。因为“应当”与“必须”存在界分，“必须”一词是必须执行，一旦违背就是违法，但是“应当”一词是提倡，并非必须遵守。

在前文所引案例中，某A公司在一审、二审中均坚持这一观点，其提出，“应当”一词表明立法者主观提倡招标文件中评审标准的分值设置最好与评审因素的量化指标相对应，这是立法者对评审分值设置的理想期望和倡导，而不应该被解读为立法者对评审委员会施加的一种强制的义务性规范。这一观点显然有误。首先，从语义层面分析，“应当”释义为“应该”，本质上体现义务性与必要性；其次，在法律语境中，根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送〈立法技术规范（试行）（一）〉的函》（法工委发〔2009〕62号），其“三、法律常用词语规范”第十四项明确指出，“应当”与“必须”在表述义务性规范时无实质差异，法律文本通常选用“应当”替代“必须”。此外，在执法与司法实践中，财政部门与人民法院均将政府采购评审因素的细化量化要求，视为不可选择的强制性规定。由此可见，政府采购中评审因素细化量化要求具备强制性属性。

政府采购中评审因素是否细化量化的判断标准和违法表现形式

从目前的执法和司法实践来看，政府采购中评审因素的细化量化在要求上主要表现为以下两个方面：

其一，评审因素的指标应当是可以量化的，无法量化的指标不能作为评审因素。这里是指判断某一评审因素能否得分，应当有相应的较为明确细致的认定标准，不应当使用没有明确判断标准、容易引起歧义的表述。

以“产品供货方案”这一评审因素为例，按照当前的要求，采购人及采购代理机构不能以“方案是否较好”“方案是否完善”“方案是否操作性强”“方案是否合理”“方案是否描述完整”等作为评判指标，因为这些指标本身含义笼统，解释空间巨大，无法体现不同供应商的差异性。因此，在实践中，推荐将“产品供货方案”细化为不同的项目，按各项目满足程序分项给分。比如，将“产品供货方案”分为“产品供货包装方案”“产品供货运输方式”“产品供货进度安排”“供货进度保障措施”等项目分项进行评判，每具备一项内容得一定分数，内容存在欠缺与不足时扣除一定分数。

在实践中，“优秀”“良好”“中等”“较差”“强”“较强”“一般”“充分”“全面”“完备”等指标表述，因缺乏明确判断标准，极易引发歧义。当采购人及采购代理机构将供应商是否符合此类表述，作为主观评审项得分与否的评判依据时，面临财政部门查处的风险极高。

其二，评审标准的分值应当量化，评审因素的指标量化为区间的，评审标准的分值也必须量化到区间。这里主要涉及同等条件应同等得分的情况，即一个评判指标一般应当对应固定的分值，而不应该存在模糊的区间。

以“产品供货方案”这一评审因素为例，不应当出现“编制有产品供货包装方案的，得1～3分”“产品供货运输方式存在不足时，扣3～5分”“产品供货进度安排有效节约供货时间的，得2～4分”的区间打分情况。因为在这种情况下，欠缺明确的标准来区分区间各分值的对应性，容易导致评审专家裁量失衡。

针对当前的评审因素的细化量化要求，也有不同的声音出现：主观评审项本来就是以评审专家的专业能力进行主观评判，如果能够做到完全细化量化就不应称之为主观评审项了，应当给予评审专家适当合理的自由裁量空间，在评审因素及评判标准的设定上也不应当过于限缩和机械。这一声音有其合理性，而如何在评审公正的追求以及评审专家自由裁量空间的保障中寻得有效平衡，确实还任重而道远。

（作者系北京市道可特律师事务所高级合伙人、律师）