立足当下展望未来　政府采购迈向新征程

当前，从《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》、法院判例以及财政预算管理一体化运行内在逻辑来看，政府采购定义新的导向是，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、服务和工程的行为。

定义导向的转变既有内部原因、又有外部原因。任何单位、自然人对财政性资金或者其他国有资产的使用都有控告、检举的权利，财政性资金或者其他国有资产对内有与生俱来被监督、公权、公益、政策功能导向等特性；我国加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO），申请加入《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，GPA），以及世界银行营商环境评价指标（Business Ready）中政府采购指标评价内容等方面的现实，需要我国政府采购在定义方面作出改变。可以说，政府采购需要同时兼顾改善营商环境和构建全国统一大市场的使命。此外，颠覆性技术和前沿技术进一步催生了政府采购的新使命、新格局。政府采购势必在规范采购行为的基本架构上，由程序导向逐步迈向绩效和结果导向。

现行财政性资金或者其他国有资产使用的难点、痛点

现行财政性资金或者其他国有资产使用的难点是公法、私法之间的融合、协调、互补和整合归口，痛点是市场交易信息不对称，市场“无形之手”和政府“有形之手”不易形成合力，公共资源配置难以优化。

公法侧重于国家机关对公民的行为作出管理和规范，具有强制性和不可偏离性的特点，而私法强调的则是自由意识和契约精神。在解决争议时，公法通常采取行政强制手段和强制措施，而私法更倾向通过民事诉讼解决纠纷。

政府采购合同适用《中华人民共和国民法典》合同编（以下简称《民法典》合同编），政府采购合同兼具民事、行政合同特点。使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、服务和工程的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作，是采购人与供应商的市场交易行为。虽然采购人一方的身份具有特殊性——采购人既是掌握公共资源和公权力的一方，又是行政监督、纪检监察的对象，但并不会改变其与其他民事主体之间基于物质利益而形成的财产关系。因此，采购人与其他民事主体都应该遵守平等、自愿、公平、诚信、守法与公序良俗、绿色等民事基本原则，受民事法律的调整和规范。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）与《民法典》合同编在合同的成立、生效、撤销，以及行使主体、程序阶段、适用情形、法律后果等方面存在差异。

但值得关注的是，为破解如何甄别、区分效力强制性规范和管理性强制规范这一民商法学界公认的难题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）对强制性规定的司法解释直接根据《民法典》第一百五十三条“但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外……”的内容进行解释，具体规定了违反强制性规定但不影响合同效力的五种情形。该条规定架起了私法与公法之间的桥梁，使得私法保护的利益与公法保护的利益能够相互平衡，而现行政府采购法的指导思想恰好是将行政和民事思维相融合，彼此互补、实现和谐。

建立适应高质量发展要求的现代政府采购制度

笔者结合业务实践，就如何建立适应高质量发展要求的现代政府采购制度，提出如下建议。

整合政府采购和非政府采购

财政预算管理一体化平台，将全部预算支出（包括基本支出和项目支出）以预算项目的形式纳入项目库，实现了财政资金的“横向到边（互联互通财政和各部门、各单位）、纵向到底（可直达乡镇）”的管理，从技术层面实现了统一归口监督管理，涉及一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金、财政专户管理资金等。

财政性资金可笼统地分为政府采购预算资金和非政府采购预算资金。每个年度的政府采购预算是采购主管预算单位根据财政部门批复的年度预算和现行政府采购法规体系的相关定义进行编制，也就是各级机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集采目录以内或者限额标准以上的货物、服务、工程的行为，受党规党章、两法、民法、预算单位内控机制的规范和约束。

非政府采购预算资金需要受党规党章、民法、预算单位内控机制的规范和约束。虽然非政府采购合同在采购的程序、合同签订及履行等方面的法律约束和透明度上有别于政府采购合同，但是，其合同的性质和合同关系并未因采购程序和采购方式的不同发生变化。此外，非政府采购预算单位内控机制参差不齐，非政府采购程序、方式、方法缺乏规范性和创新，遴选、比选、议价基本参照政府采购制度非招标方式执行。因为党纪依据于法律，却严于法律。许多预算单位采购内控机制的建立，一方面是为了落实好“三重一大”（重要事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）制度，另一方面是为了履行好党风廉政建设“一岗双责”（“一岗”即领导干部的职务所对应的岗位；“双责”即领导干部既要对所在岗位应当承担的业务工作负责，又要对所在岗位应当承担的党风廉政建设负责），非政府采购内控机制甚至严于政府采购制度要求，“逢采必招”屡见不鲜。原本是为了“放管服”改革、提升采购效率的非政府采购，因严苛的内控机制形成多头管理，导致部门相互制衡、采购效能低下。

许多非政府采购项目在政府采购网发布采购公告，虽然意愿是追求公平、公开、透明，但无疑给行政监管埋下了投诉、诉讼的隐患。例如，某国有企业使用财政性资金在某省政府采购网发布公告，即采购一个城市改造项目——某街道区块房屋测绘评估，公示栏目为非政府采购。某供应商对招标文件和招标结果先后提出质疑，因对质疑答复不满，向当地财政部门提出投诉。由于财政部门未在法定期限内作出书面处理决定，供应商起诉至人民法院。该案中，法院将此采购定性为政府采购事项，判决被告于判决生效之日起3个工作日内就原告提出的投诉事项予以受理，并负担案件受理费50元。

在具体业务实操中，政府采购预算编制的难点和容易出现分歧之处是，如何依据限额标准和《政府采购品目分类目录》划分政府采购项目和非政府采购项目。一个项目可能包含不同品目，即使是同一品目，也会受实施时间节点、行政区域不同影响。例如，线路租赁、运维和修缮项目，频次零散但总量较大（招标限额以上），虽然基于同一年度、同一项目预算下且同一品目不可细分，但涉及不同的时间安排、不同的工作区域、不同的行业限制，很难严丝合缝地在同一项目预算下依据品目或类别划分政府采购项目或非政府采购项目，易造成采购隐患以及审计追责。

基于此，笔者建议，既然财政预算管理一体化平台从技术层面实现了国库集中支付，统一归口监督管理，可在此基础上整合政府采购和非政府采购。不仅可将现行的招投标及政府采购法律法规体系归口到新的政府采购法律法规体系中，还可取消采购限额标准，整合政府采购和非政府采购，统一归口监督管理。理由如下。

一是根据《中华人民共和国预算法》第十四条、第八十八条、第八十九条、第九十一条等规定，除涉及国家秘密外，须公开预算及政府采购执行情况。各级政府财政部门、县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行管理监督、审计，审计工作报告应当向社会公开。公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。根据《政府采购法》第十三条、第六十九条、第七十条规定，任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，涉及采购活动的具体问题，向本级人民政府财政部门反映；涉及参加采购活动的国家公职人员违纪线索的，向纪检监察机关反映。现行制度下的非政府采购项目“屏蔽”了部分公民、法人或者其他组织对采购信息的平等获得权、知情权和参与权。

二是从财政部公布的数据来看，2022年，全国政府采购规模为34 993.1亿元，占全国财政支出和GDP（Gross Domestic Product，国内生产总值）的比重分别为9.4％和2.9％；全国一般公共预算支出为26.1万亿元。结合固定资产管理机制（资产入账）和批量集中采购的内涵来看，非政府采购规模空间较大，亟须规范整合。同时，集采机构通过不断的市场摸索和实践，硬件设施条件和市场融合程度已初具规模和条件，且采购形式灵活、方式多样化并有所创新，个性化的采购需求有上升空间。此外，多频次、小额度交易平台电子卖场，简化了采购流程，提高了采购效率，基本能够满足预算单位日常办公的需求。整合政府采购和非政府采购，不仅能提升采购体量，实现规模效应；还能减少行政、纪检监督内耗，改善营商环境，提升供应商参与度。同时，集采平台与政府采购一体化平台若能实现互联互通，不仅便于预算、执行、绩效、资产统一监督管理，更能实现资源信息共享，便于规范资产入账、摸清家底、开源财路。

亟须建立一个值得信任的信息生态体系

当下，对于一些个性化、定制类的政府采购项目（如软件开发、系统集成等），特别是没有行业体系，如设计、造价、质监支撑的领域，通常供应商参与积极性不高，他们的顾虑在于履约过程中，一旦出现合同纠纷，话语权较弱，不能维护自身利益。倘若政府采购制度不被参与主体信任，甚至让部分供应商“渐行渐远”这个领域，游离于政策之外谋生存、发展，那么，交易规则、评审机制、择优机制、绩效机制就亟须变革。

政府采购领域亟须建立一个可以满足市场交易活动赖以生存、发展，值得信任的信息生态体系，通过该体系逐步实现公共资源的优质配置，而这一体系则需要通过市场“无形之手”和政府“有形之手”共同建立。

加快政府采购领域数据资产化落地

生产力的发展是社会变革的根本力量，科技变革和产业变革推动制度变革。当今时代，“失去信息就是失去一切”。党的二十大报告明确指出，要加快发展数字经济。为充分发挥我国社会主义制度优势、新型举国体制优势，发展壮大数字经济具有特别重大的意义。2022年，我国数字经济规模已超过50万亿元，数字经济占GDP比重达到41.5％，位居世界第二。2022年12月，中共中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》；2023年8月和12月，财政部相继印发了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号）和《关于加强数据资产管理的指导意见》（财资〔2023〕141号），核心就是尽快将数据合规、安全地资产化。

数据资产是指符合法律法规（合规）、企业拥有或控制的（权属登记）、能带来经济价值的（价值评价）可计量的数据资源。政府采购数据内容涉及社会生产的方方面面，通过市场交易向民生福祉辐射，同时形成海量的数据资源。人工智能信息技术的加速突破和使用，可以统筹整合政府采购信息资源，优化政府采购运行流程、满足主体多元化的诉求、提供一站式服务，促进决策科学化、服务高效化、监管及风险预防精准化。通过交易及合同数据的采集、整理、加工、统计、提炼，映射出的价值评价（价格、质量、履约、诚信），全方面、多维度地为采购人、供应商画像，逐步还原事实真相，从而形成激励和惩戒机制，营造规范的市场秩序。

（作者单位：新华通讯社办公厅政府采购处）