（2020）闽0322民初4606号　陈建芬与仙游县赖店镇人民政府合同纠纷一案

福建省仙游县人民法院

民 事 判 决 书

（2020）闽0322民初4606号

原告：陈建芬，男，1965年5月15日出生，汉族,住福建省仙游县。

委托诉讼代理人：李宗琰，福建屯蒙律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈**，福建屯蒙律师事务所律师。

被告：仙游县赖店镇人民政府，住所地福建省仙游县赖店镇涂山村，统一社会信用代码11350322003719715M。

法定代表人：曾振勇，镇长。

委托诉讼代理人：陈军，福建理策律师事务所律师。

委托诉讼代理人：林萍萍，福建理策律师事务所实习律师。

原告陈建芬与仙游县赖店镇人民政府(下称“赖店镇政府”)因合同纠纷一案，本院于2020年6月3日立案后，依法适用普通程序，于2020年8月6日公开开庭进行了审理，原告陈建芬的委托诉讼代理人李宗琰、被告赖店镇政府的诉讼诉讼委托人陈军、林萍萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

陈建芬向本院提出诉讼请求：1.依法解除双方于2009年8月31日签订的《赖店镇锦田小区开发融资协议书》（下称《融资协议》）；2.由赖店镇政府返还征地款140万元及利息168万元（利息以140万元为基数按月利率1%自2010年3月1日起计至还清本息之日止，暂计至起诉之日止利息为168万元）；3.由赖店镇政府支付违约金20万元。4.本案的诉讼费由赖店镇政府承担。在诉讼过程中，陈建芬变更第二项诉讼请求为：由赖店镇政府返还征地款140万元及利息155.4万元（利息以140万元为基数按月利率1%自2011年3月1日起计至还清本息之日止，暂计至起诉之日止利息为155.4万元）。事实与理由：2009年8月31日，赖店镇政府为加快小城镇建设步伐，与其签订一份《融资协议》，约定由其出资对合同约定的赖店镇锦田小区进行“三通一平”，支付190万元作为该小区的征地、补偿费用，“三通一平”后，该小区的房屋由其负责自建，赖店镇政府负责征地、小区用地报批手续及报批费用，在其交款后6个月内供地，若无法在其交款后6个月内，赖店镇政府不及时开发并给其供地，超期部分预付款按月利率1%直至供地为止。任何一方违约应赔偿对方20万元。合同签订后，其按照约定进度支付给赖店镇政府征地款140万元，因赖店镇政府无法完成平地，造成合同无法履行。因此，赖店镇政府违反了合同的约定，造成其至今未能按照《融资协议》履行相关义务，至今未能实现合同目的。

赖店镇政府辩称，1.本案的案涉合同为无效合同，镇政府没有征收土地的权利，征收土地应当由县级以上人民政府经过法定程序批准后予以公告并组织实施。赖店镇政府违反法律强制性规定导致本案的合同无效。2.案涉合同约定开发区域与赖店镇的土地利用总体规划不相符，也违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应当认定为无效合同。3.陈建芬作为自然人，不具备承包案涉合同开发小区建设的资质，也违反了《中华人民共和国建筑法》的有关规定。综合以上三点，双方签订的《融资协议》属于无效合同。该协议虽然名为融资协议，实际上是合作开发协议。从该协议的第一段倒数第二行就可以看出案涉合同是对案涉小区合作开发。从协议内容双方权利义务看，更像是双方进行合作，对合作完成后相关利益进行分配。4.案涉合同为无效合同，只需要返还陈建芬支付的140万元即可。

当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：

2009年8月31日，陈建芬和赖店镇政府签订《融资协议》，约定双方联合对赖店镇锦田小区（溪下、坂头坝里）进行开发，合作期限自签订合同之日起至该小区三通一平止。赖店镇政府负责做好小区的详细规划，小区配套建设项目设计工作及征地填方工作，对小区的设计施工及立面装饰进行全过程监督，负责购买××村××坂头村征地返回地指标，并负责办理小区用地报批手续及报批费用。陈建芬在签订协议时5日内先付190万元作为启动资金，用于该小区的征地、补偿等，不足部分由赖店镇政府承担。赖店镇政府用靠三郊路第一排的给征地群众购买的16坎店面返回地作抵押，剩下26万元待供地时付清。陈建芬店面土地是锦田、坂头征地的返回指标，只能出售给锦田、坂头村的村民。开发时，16坎店面土地定额抵押为每坎13.5万元，土地出让时实行赢亏自负。赖店镇政府在陈建芬交款后6个月内不及时开发并供地，超期部分预付款按月利率1%计息直至供地为止。三通一平建设过程的安全责任由赖店镇政府负责，房屋自建施工过程中的安全责任由陈建芬负责。违约一方应赔偿20万元。2009年9月7日，陈建芬支付给赖店镇政府100万元，2011年3月1日，陈建芬支付给赖店镇政府40万元，赖店镇政府出具的结算凭证注明陈建芬交付的款项为“暂收征地款”、“征地款”。

本案的争议焦点是：1.案涉协议是否有效？2.陈建芬的诉讼请求能否成立？

1.案涉协议是否有效？

陈建芬主张，案涉协议是合法有效的政府融资民事协议，应受到法律的保护。从协议书约定的内容看，赖店镇政府为了“做好征地拆迁及安置补偿工作”的目的签订协议。从协议的总体内容看，赖店镇政府需对案涉土地采取融资方式进行“三通一平”，而后作为商住用地进行开发建设，其提供案涉土地征地、补偿所需的资金，并通过进行开发建设获得收益。从协议中关于土地征收、开发利用、基础设置建设等相关权利义务约定对案涉土地的开发，系双方互相配合、协调推进的关系，该协议属于政府融资性质的民事合同。⑴协议书约定的合作期限至小区三通一平止，赖店镇政府因资金困难而向其融资。⑵其在签订协议时5日内支付190万元作为启动资金，用于该小区的征地、补偿。作为投资回报，其取得小区开发建设权利，费用由其承担。协议签订后，其于2009年9月7日支付了100万元作为征地补偿款，然而，赖店镇政府并没有将款项用于征地补偿，其提出异议后，赖店镇政府仅支付部分资金用于案涉土地所属的赖店镇锦田村委会作为征地款。其于2011年3月1日再支付40万元，然而，赖店镇政府收取款项后没有征用土地。为了避免扩大损失，其没有再支付剩余的50万元。⑶协议书约定赖店镇政府负责做好小区规划、征地等工作，负责办理小区用地报批手续及报批费用。赖店镇政府作为政府机关，对小区建设的可行性已经进行了前期的论证，才对外进行开发建设的融资。赖店镇政府以自己是乡镇一级政府，不具备土地征收职责，未经法定程序征地和规划为由，主张合同无效不能成立。小区建设主体是赖店镇政府，从严格意义上讲，其只是赖店镇政府的融资方，与赖店镇政府是否具有相关权利，不影响合同效力。⑷在案涉土地完成三通一平后，是否具有建筑资质进行小区建设不在协议书约定之内，因协议书的期限并未包括小区的施工建设期限，赖店镇政府以其不具有建筑资质为由主张协议无效不能成立。

赖店镇政府主张，案涉合同违反国家强制性规定，应属于无效合同。⑴赖店镇政府不具有签订案涉合同的主体资格，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、“相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”的规定可知，只有县级以上人民政府有权申请、组织、实施征收土地工作。乡镇人民政府不具有签订案涉合同的主体资格，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定应属无效合同。⑵案涉合同约定开发区域与赖店镇土地利用总体规划不符，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”的规定，该规定属于强制性法律规定，案涉合同应应当认定为无效合同。⑶案涉合同名为“融资协议”，实为“合作开发建设协议”，陈建芬不具有建筑施工企业资质却承包涉案合同开发的小区建设，严重违反了强制性法律规定，应当认定为无效。依据《中华人民共和国建筑法》第二十六条规定和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，承包建设工程的承包人应当取得建筑施工企业资质。陈建芬作为个人，不具有相关资质却承包建设案涉合同开发的小区，案涉合同应当认定无效。

本院审查认为，案涉协议违反了法律、行政法规的强制性规定，是无效的。⑴案涉协议并非是融资合同。案涉协议书系陈建芬和赖店镇政府为了合作开发建设商住小区所签订的合同，陈建芬垫付征地款，赖店镇政府负责办理征地报批手续，供地给陈建芬，由陈建芬负责小区建设。从合同的目的来看，陈建芬自述提供资金并非是以获得利息为目的，而是期望通过开发建设获得相关收益。赖店镇政府取得征地款解决资金困难，双方直接约定待案涉土地完成征地后直接向陈建芬供地，即陈建芬不必经过招拍挂程序而直接取得案涉小区土地。⑵案涉协议是陈建芬和赖店镇政府签订的平等主体之间的民事合同，应当遵守国家法律法规的有关规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效。按照《中华人民共和国招标投标法》第三条和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须进行招投标。即便案涉小区完成了征地，案涉土地也应当经过招拍挂程序，而非直接向陈建芬供地，更毋论由陈建芬负责小区建设，虽然融资协议约定的期限只至三通一平止，但是从融资协议的内容来看，双方实际上对征地完成后开发建设工作亦作了相关约定，该约定违反了国家法律、法规的强制性规定，故案涉协议无效。

2.陈建芬的诉讼请求能否成立？

陈建芬主张，其将投资款140万元汇至赖店镇政府，时间长达11年半，给其造成重大损失，赖店镇政府应当对此承担赔偿责任。赖店镇政府在协议书中允诺的违约责任，没有超过法律规定的范围。

赖店镇政府主张，案涉合同属于无效合同，对双方不具有约束力，陈建芬主张利息和违约金不具有事实和法律依据。假如案涉合同具有法律效力，其也不存在违约行为。陈建芬仅支付了140万元启动资金，已构成违约，导致后续合同的履行更为困难，应当对今日的损失承担赔偿责任。假如案涉合同有效，案涉合同履行出现问题时，就应当解除，但陈建芬对其自身的损失持主观放任的态度，并未主张赖店镇政府立即偿还已支付的启动资金，任由赖店镇政府占用使用启动资金，主观存在过错，也应当自行承担利息损失。

本院审查认为，如上所述，融资协议系无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”陈建芬主张赖店镇政府按月利率1%支付利息没有事实依据，但赖店镇政府作为乡镇人民政府，相对陈建芬作为公民，更加掌握了解开发建设乡镇商住小区的相关政策法规，但在案涉协议约定的商住小区开发建设中违反土地拍卖招挂拍规定，存在过错，且过错程度明显大于陈建芬，故应自收取款项之日起支付给陈建芬资金占用费。案涉协议系无效合同，陈建芬主张赖店镇政府按协议约定支付违约金没有事实依据，不予支持。

综上所述，本院认为，陈建芬与赖店镇政府签订的《赖店镇锦田小区开发融资协议书》，违反法律法规强制性规定，系无效合同。庭审中经释明，陈建芬坚持不变更诉讼请求。陈建芬主张解除合同、赖店镇政府支付利息和违约金没有事实依据，不予采纳。赖店镇政府应返还给陈建芬案涉征地款140万元。赖店镇政府主张无须支付利息和违约金有理，但仍应支付资金占用费。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国招标投标法》第三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，判决如下：

一、仙游县赖店镇人民政府应在本判决生效之日起十日内返还给陈建芬征地款140万元并支付资金占用费，资金占用费计算方式：100万元自2009年9月7日起计息，40万元自2011年3月1日起计息，利率在2019年8月19日之前按中国人民银行发布的金融机构人民币同期贷款基准利率计算，自2019年8月20日起按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率(LPR)计算至还清之日止。

二、驳回陈建芬的其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费30432元，由陈建芬负担5582元，由仙游县赖店镇人民政府负担24850元。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。

负有履行义务的当事人应当按期履行生效法律文书所确定的全部义务，逾期不履行或不完全履行的，不得有高消费及非生活和工作必需的消费行为；本案申请执行后，负有履行义务的当事人还应当向人民法院如实报告财产状况。违反上述规定的，人民法院可依法采取列入失信名单、限制高消费、罚款、拘留等措施；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

审　判　长　　黄慧连

人民陪审员　　林建平

人民陪审员　　黄梅银

二〇二〇年十一月十七日

书　记　员　　林雅婷

附注:

一、主要法律条文

《中华人民共和国合同法》

第五十二条有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

《中华人民共和国招标投标法》

第三条在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；

（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。

前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。

法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：

（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；

（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；

（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。

当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。

人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。

二、执行申请提示

《中华人民共和国民事诉讼法》

第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。

三、负有履行义务的当事人在权利人申请法院强制执行前自动履行义务的，应当及时与案件承办法官联系，向法院交付相应的款项和财物。法院帐户信息如下：户名：仙游县人民法院；开户行：中国工商银行仙游县支行；账号：1405××××3411。