（2020）鲁0791民初3942号　潍坊市立昌建筑工程有限公司与天津北方创业市政工程集团有限公司、潍坊尚北工程管理有限公司、被告潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局建设工程施工合同纠纷一案

山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院

民 事 判 决 书

（2020）鲁0791民初3942号

原告：潍坊市立昌建筑工程有限公司，住所地：潍坊市寒亭区益新东街68号1幢302室，统一社会信用代码：913707037275422814。

法定代表人：陈兆光，职务：董事长。

委托诉讼代理人：屠建东，山东翎鼎律师事务所律师。

被告：天津北方创业市政工程集团有限公司，住所地：天津市东丽区华明工业园华明大道20号，统一社会信用代码：91120000103742832N。

法定代表人：高学刚，职务：经理。

被告：潍坊尚北工程管理有限公司，住所地：潍坊高新区新城街道金马社区健康东街9969号富潍大厦A座1801室，统一社会信用代码：91370700MA3PA36R7E。

法定代表人：刘健，职务：经理。

被告：潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局，住所地：潍坊高新区火炬大厦。

法定代表人：牟军生，职务：局长。

委托诉讼代理人：卢绍华，山东日中律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王海军，山东宝通律师事务所律师。

原告潍坊市立昌建筑工程有限公司（以下简称“立昌建筑公司”）与被告天津北方创业市政工程集团有限公司（以下简称“天津北方市政公司”）、被告潍坊尚北工程管理有限公司（以下简称“潍坊尚北工程公司”）、被告潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局（以下简称“潍坊高新区住建局”）建设工程施工合同纠纷一案，本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人屠建东，被告潍坊高新区住建局的委托诉讼代理人卢绍华、王海军到庭参加诉讼。被告天津北方市政公司、被告潍坊尚北工程公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

原告向本院提出诉讼请求：一、请求法院依法判令被告天津北方创业市政工程集团有限公司偿还原告的剩余工程款15488420.87元及利息（依15488420.87元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，自2020年7月1日计算至付清之日）。二、请求法院依法判令被告潍坊尚北工程管理有限公司及潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局在欠付天津北方创业市政工程集团有限公司建设工程价款范围内对原告的第一项诉讼请求承担连带清偿责任。三、诉讼费由被告承担。

事实与理由：2019年，潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局（以下简称：“高新建设局”）作为潍坊高新区路域提升项目的建设单位（实施机构）将金马路（上港路）下穿青银高速排水、志远路（卉香路）下穿青银高速排水、银枫路（白云路）下穿青银高速排水、新昌三路（健康街-新三街）、新昌二街（昌宁街-电厂路）、银通街（永春路-潍安路）等工程指定由潍坊尚北工程管理有限公司（以下简称：“尚北工程公司”）对外进行总体发包，天津北方创业市政工程集团有限公司（以下简称：“北方创业公司”）中标的后，由其进行总承包施工。在此之后，北方创业公司于2019年4月与原告签订《潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程分包合同》，约定北方创业公司将其承包施工中的潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程整体分包给原告进行施工，约定的开工日期为2019年4月1日，竣工日期为2019年10月31日，合同价款暂定2478万元，工程量的确认需由北方创业公司、监理单位、高新建设局、财政部门、尚北工程公司共同签字确认，以及约定涉案工程应于北方创业公司收到高新建设局拨付的工程款后按照进度支付，工程完成50%时，支付至经高新建设局及北方创业公司确认的分包价款割算值的70%，工程完成80%时，支付至经高新建设局及北方创业公司确认的分包价款割算值的80%，工程竣工验收合格后，支付至经高新建设局及北方创业公司确认的分包价款割算值的85%，工程审计完成后，支付至分包割算值的97%，余3%质保金，质保期满后付清。合同签订后，原告进场进行施工。涉案道路工程原告已于2019年12月30日竣工，并由高新建设局、北方创业公司、设计单位及监理单位于2020年6月30日予以共同验收合格。根据相关法律的规定，原告主张支付工程款的诉讼请求应予以支持。又因，原告对其所施工的工程量进行决算的工程价款为23038420.87元。被告在此期间仅向原告支付工程款755万元，剩余工程款15488420.87元至今未予以支付，根据相关法律的规定被告还应在欠付工程款范围内自2020年7月1日起向原告支付逾期付款利息。同时，高新建设局作为涉案民生工程项目的建设单位，直接参与涉案工程的付款、结算及工程量的确认，并且其涉案工程的最终权利归属及获利均系高新建设局，故此，高新建设局应与尚北工程公司在欠付北方创业公司建设工程价款范围内对原告的诉讼请求承担连带清偿责任。据此，原告为维护其合法权益，依法向贵院提起诉讼，望贵院支持原告的诉讼请求。

被告高新区住建局辩称，一、原告起诉情况与案件事实不符，原告起诉被告潍坊高新住建局主体不适格。

1、通过PPP项目的性质及涉案工程运行实际情况来看，涉案工程发包人为PPP项目公司即潍坊尚北工程管理有限公司。该PPP项目的投资、建设、运营于2018年经公开进行招标，中标单位为天津北方创业市政工程集团有限公司、京蓝北方园林（天津）有限公司和中天生态基础设施（天津）有限公司组成的联合体中标社会资本方。涉案工程，在社会资本方组成的联合体中标后，根据招标文件规定，高新区政府授权答辩人对该项目进行监督实施，答辩人于2019年2月代表高新区政府与中标的社会资本方签订了《潍坊高新区路域提升项目PPP项目合同》。2019年3月，中标的社会资本方联合体根据《PPP合同》出资成立了潍坊尚北工程管理有限公司即SPV公司，也就是说，潍坊尚北工程管理有限公司是潍坊高新区路域提升项目的项目公司。可见，纵观本案的涉案工程从建设、投资、发包来看，项目公司即潍坊尚北工程管理有限公司是本案工程的发包人。

2、涉案工程属于PPP项目，PPP项目的性质也决定了答辩人并不是PPP项目的发包人。2019年2月，答辩人代表政府与社会资本方签订的《PPP项目合同》不是建设工程合同，《PPP项目合同》中答辩人与社会资本方之间不是发包人与承包人的关系，而是投资合作关系。所以，答辩人代表政府与社会资本方签订的《PPP项目合同》，并非为建设工程合同，而是政府与社会资本方之间关于PPP项目的投资、建设、运营签订的贯穿项目全生命周期的合作协议，与建设工程合同有本质区别。

在本案PPP项目中，潍坊高新住建局系项目的发起方，对项目进行筛选，仅在选择社会资本方阶段作为甲方对社会资本方进行招标，与社会资本方签订的PPP项目合同，是政府与社会资本方之间关于PPP项目的投资、建设、运营签订的贯穿项目全生命周期的合作协议。社会资本方中标后，组成项目公司，并组织施工。在施工合同中，发包方为潍坊尚北公司，潍坊高新住建局未进行工程发包，也未指定潍坊尚北公司对外发包，并非项目工程发包人。因此，高新住建局不参与涉案工程的付款、结算以及工程量的确认，原告起诉高新住建局过于主观随意，认为高新住建局对其承担连带清偿责任，系其主观臆断，不足为据。

二、原告在本案中起诉发包人尚且无法律依据，起诉并非发包人的高新住建局更无从谈起。

原告主张其作为施工人，起诉发包人潍坊尚北公司，唯一可能的法律依据是《建设工程司法解释二》的第二十四条“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人。在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”而最高法院民一庭在《建设工程施工合同司法解释的理解和适用》中进行了明确：实际施工人是指无效合同的承包人，如转包人、违法分包合同的承包人、没有资质借用有资质的建筑施工企业的名义与他人签订建设工程施工合同的承包人。由此可见，建设工程司法解释所创设的“实际施工人”是以无效合同的存在为前提的，与《合同法》“合法施工人”的概念是相对应的。

同样，《山东省高级人民法院民事审判工作会议纪要（2011年）》也指出了实际施工人的范围：“实际施工人应当是指无效建设工程施工合同的承包人，包括转包合同的转承包人、违法分包合同的承包人、借用资质（包括挂靠）的承包人等三类人，可以是法人、非法人企业、个人合伙、包工头等民事主体，而不包括合法的专业分包工程承包人、劳务作业承包人、直接提供劳动力的农民工”。本案中，原告与施工总承包方（天津北方市政公司）签订的分包合同属于专业分包或者劳务分包合同，因为双方的分包合同明确规定，主材除外。可见，本案原告与施工总承包方签订的《分包合同》是合法有效的，原告并不属于以上司法解释规定的实际施工人范畴。因此，本案原告起诉发包人潍坊尚北公司尚且无法律依据，起诉高新住建局要求承担连带清偿责任更没有依据。

三、原告主张的工程造价没有依据。

本案中，至于发包人（潍坊尚北工程管理有限公司）欠付转包人（天津北方市政公司）多少工程款，转包人（天津北方市政公司）欠付实际施工人（本案原告）多少工程款应当根据各自的合同关系确定。本案涉及两个合同关系：一是发包人项目公司（潍坊尚北工程管理有限公司）与施工总承包方（天津北方市政公司）之间的建设工程施工合同关系，二是施工总承包方（天津北方市政公司）与本案原告之间的分包合同关系。依合同相对性原则，项目公司（潍坊尚北工程管理有限公司）欠付的工程款和本案被告天津北方市政欠付本案原告的工程款应当依据各自的合同关系确定。

原告主张其施工的工程量的工程造价为23038420.87元，从庭前阅卷情况看，原告承包潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程（主材除外），金马路（上港路）下穿青银高速排水工程尚未进行审计、结算，原告完成施工的部分也没有进行确认和结算，故单就原告主张的工程造价而言，其诉求数额也是不能成立的。

实际施工人的地位不等同于承包人，直接将承包人的合同权利义务认定为实际施工人的权利义务，将会导致各方之间的合同关系没有理清，权利义务错位。本案中，首先要确定实际施工人原告与转包人（天津北方市政公司）所欠付工程款的数额，才能最终确定发包方（潍坊尚北工程管理有限公司）应对实际施工人承担责任的范围，即各方应当依照各自合同关系进行结算，在此基础上，如发包人需要承担连带责任，发包人在其欠付承包人工程款的范围内向实际施工人承担付款责任。综上所述，被答辩人起诉答辩人是毫无事实与法律依据的，请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。

被告天津北方市政公司、潍坊尚北工程管理有限公司均未到庭，亦未提交书面答辩意见。

当事人诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认，并在卷作证。

（一）、关于双方争议的被告潍坊高新区建设局的主体地位问题

原告提交：1、2018年8月，潍坊高新技术产业开发区建设局委托山东天佑工程咨询有限公司出具《潍坊高新区路域提升项目招标文件》。项目建设内容及规模为：青银高速潍坊东出入口周边景观提升工程、下穿青银高速道路工程、新昌二街（昌宁街-电厂路）路桥工程、银通街（永春路-潍安路）道路工程、新昌三路（健康街-新三街）道路工程、新钢发展区绿地公园绿化工程、健康街（G20高速口-杨瓦路）拓宽改造工程、道路路口交通优化改造工程。

2、2019年3月8日，潍坊尚北工程管理有限公司（以下简称：“潍坊尚北公司”）与天津北方创业市政工程集团有限公司（以下简称：“天津北方市政公司”）签订《潍坊高新区路域提升项目总承包合同》，工程内容为：青银高速潍坊东出入口周边景观提升工程、下穿青银高速道路工程、新昌二街（昌宁街-电厂路）路桥工程、银通街（永春路-潍安路）道路工程、新昌三路（健康街-新三街）道路工程、新钢发展区绿地公园绿化工程、健康街（G20高速口-杨瓦路）拓宽改造工程、道路路口交通优化改造工程等8项工程合同约定的全部施工范围。合同价款暂定：751500000元。

原告主张，该组证据证明：高新建设局作为潍坊高新区路域提升项目（其中包含涉案工程）的采购人和招标人，潍坊尚北公司作为潍坊高新区路域提升项目的共同招标人和发包人，及天津北方市政公司作为该项目的中标人和总承包人，以及天津北方市政公司不得将其总承包的工程对外进行分包。高新建设局作为潍坊高新区路域提升项目招标人应与潍坊尚北公司共同系潍坊高新区路域提升项目工程的发包人，并非仅为建设单位，以及依照《建筑法》相关规定，建设单位即为发包人，其两者主体地位并不存在相互独立。

3、2019年4月，原告与第一被告天津北方创业市政工程集团有限公司（以下简称：“天津北方市政公司”）签订《潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程分包合同》，约定：①、天津北方市政公司将其总承包施工工程中的潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程整体分包原告进行施工。②、合同确定涉案工程的各方主体分别为：总承包方天津北方市政公司，发包方第二被告潍坊尚北公司，建设单位（实施机构）第三被告高新建设局，以及原告为分包方；③、乙方施工工程量的确认由天津北方市政公司和高新建设局共同确认，以及天津北方市政公司拨付涉案工程款，需由高新区建设局签发工程款支付指令和工程量的变更需经高新区建设局和监理工程师、财政部门共同签证确认。原告主张，该证据证明高新建设局已实际参与涉案工程的款项支付、工程量确认及变更。结合《潍坊高新区路域提升项目总承包合同》约定的内容，可以证实天津北方市政公司分包给原告的涉案工程系违法分包，原告系涉案工程的实际施工人。

被告高新区住建局质证，1、对2018年8月《潍坊高新区路域提升项目招标文件》：真实性不予认可，系复印件，且原告混淆了项目招标文件的内涵，实际上系高新住建局对社会资本方的招标，并非是工程的招标和发包，原告据此得出结论潍坊尚北公司与高新住建局系共同招标人和发包人是错误的。招标仅仅是招标的社会资本方。中标的社会资本方是天津北方创业市政工程集体有限公司、京蓝北方园林（天津）有限公司、中天生态基础设施建设（天津）有限公司。是由上述中标的社会资本方对潍坊高新区路域提升项目进行投融资、建设、运营、维护、移交，然后由社会资本方组成项目公司即本案的潍坊尚北公司，然后对工程进行总发包。

2、对2019年3月8日《潍坊高新区路域提升项目总承包合同》：对原告提交的复印件真实性不予认可。同时，总承包合同招标人是潍坊尚北公司。另外，总承包合同第9页载明招标人工作办理土地、征用、拆迁补偿、平整场地、办理施工许可证及其它施工所需证件是符合发包人定义的，也充分说明了涉案工程发包人是PPP项目的项目公司，即潍坊尚北项目管理有限公司。

3、对2019年4月，《潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程分包合同》：合同真实性无异议，发包主体是潍坊尚北工程管理有限公司、总承包方是天津北方创业市政工程有限公司，与高新区住建局无任何在施工方面的牵连关系。高新区住建局对涉案工程只是起到监管、监督的作用，对涉案工程进行全过程跟踪、审计、监督，对项目公司及社会资本方在涉案工程的投资、工程质量、工程进度、工程建设档案资料、运营维护等事项进行监督。高新区住建局的相关行为并不是对施工合同的一种确认，只是对涉案工程的监督、监管。原告根据合同中其与天津北方公司约定的工程需由高新建设局确认而推论高新建设局实际参与工程的款项支付、工程量确认识不能成立的。

被告潍坊高新区住建局提交：

1、潍坊高新区路域提升项目《PPP项目合同》原件的封面以及第4、5、6、11、23、30、37、74、76、56—59页，证明：第一、涉案工程属于潍坊高新区路域提升项目PPP项目，经高新区政府授权的高新住建局公开招标，由中标的社会资本方和其组建成立的项目公司（潍坊尚北工程管理有限公司）承担该项目的投资、融资、建设、运营维护和移交。第二、《PPP项目合同》并不是建设工程领域的建设工程施工合同，住建局与中标的社会资本方和项目公司并不是发包人与承包人的关系，而是实施机构（住建局）与中标的社会资本方基于投资、建设、维护运营、移交贯穿项目全生命周期的合作协议，是一种合作关系。第三、《PPP项目合同》第4页、6、11、23、26均已规定了该项目的融资、建设、运营维护及合作模式。第四、《PPP项目合同》第30、37、74、76页，也规定了项目的开工手续及项目移交事项。第五、第56-59页，证明本项目采用“可行性缺口补助”的回报机制，在项目公司完成项目建设后，进入项目运营期，在运营期内政府以可行性缺口补助方式对项目公司进行付费，在此之前，政府不进行付费。该份证据证明了住建局与中标的社会资本方及项目公司是一种投资合作关系，涉案工程“潍坊高新区路域提升项目”的发包方并不是住建局而是中标的社会资本方组成的项目公司。

证据2、潍坊高新区路域提升项目《项目实施方案》原件封面及30、32、51、52、53，证明：第一、《实施方案》第30页载明，涉案PPP项目采用BOT模式。即建设-运营-移交，是指由社会资本方或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护、和用户服务职责，合同期满后，项目资产及相关权利移交给政府的项目运作模式。第二、《实施方案》第51页、52页、53页项目公司权利义务为主要包括“在合同约定的期限内，享有投资、建设、运营、维护的权利”；社会资本方的义务主要包括“按照合作协议的约定组建并注册项目公司的义务”、“负责本项目建设所需部分债务资金的融入的义务”。该份证据也证明了项目公司负责项目的投资、建设、运营、维护和移交，项目公司具备发包人的资格。

证据3、潍坊高新区路域提升项目投标文件第七册的封面及1891、2110页、第八册原件封面及2159、2170、2194、2195页，从第七册的1891页、2110页；第八册2159页、2194页、2195页体现出，社会资本方投标时也确认该项目的建设、投资的义务属于社会资本方和项目公司。项目公司才是涉案项目的发包主体。

证据4、潍坊高新区路域提升项目《物有所值评价报告》原件的封面及24、25、26页，证明在潍坊高新区路域提升项目完全建成后，政府才按照运营维护成本向项目公司付费，在此之前没有付费义务，而现在PPP项目尚未建成，故与本案原告没有业务上和法律上的关联性。

原告质证，对证据1、潍坊高新区路域提升项目《PPP项目合同》原件的封面以及第4、5、6、11、23、30、37、74、76、56—59页：对PPP项目合同的真实性无异议，对证明目的有异议，该PPP项目合同已经明确载明招标人为第三被告，中标方为第一被告，以及根据原告所提交的证据1中的招标公告载明的招标内容结合招标投标法和建筑法的相关规定可以证实第三被告应为高新区路域提升项目发包人，以及虽然合同约定第三被告不参与涉案项目施工，但该事实与原告所提交的证据中证实第三被告已实际参与涉案项目的施工均不一致，以及第三被告在涉案项目中的地位应根据其实际履行的情况予以确定，不应根据被告所提交的该项目合同所约定的内容予以确定，据此该证据并不能证实第三被告的主张。

对证据2、潍坊高新区路域提升项目《项目实施方案》原件封面及30、32、51、52、53页：同证据一意见。

对证据3、潍坊高新区路域提升项目投标文件第七册的封面及1891、2110页、第八册原件封面及2159、2170、2194、2195页：同证据一意见。

对证据4、潍坊高新区路域提升项目《物有所值评价报告》原件的封面及24、25、26页：同证据一意见。

（二）、关于原告施工工程量及工程价款。

原告提交：1、2019年5月5日，高新建设局出具的《工程联系（变更）单》（复印件）一份，共计2页，涉案工程施工图纸一宗，工作联系单十份，潍坊高新技术产业开发区财政局委托海天地信科技有限公司出具的涉案工程土石方测量报告（复印件）一份，共计5页。该组证据证明：经天津北方市政公司和高新建设局共同确认原告涉案工程的施工工程量为32729.46米，以及依此亦能证实高新建设局实际参与涉案工程的工程量确认及变更。

2、2020年3月14日，由高新建设局、天津北方市政公司和监理单位共同出具的《工程汇总表》。该证据证明：高新建设局、天津北方市政公司和监理单位确认原告涉案施工工程的总造价为23038420.87元，以及该数额应作为认定涉案工程价款的事实依据，进而证实高新建设局实际参与涉案工程的结算。

3、2020年6月3日，高新建设局、设计单位、监理单位、天津北方市政公司共同出具的《竣工验收证书》一份。该证据证明：原告所施工的涉案工程已经竣工验收，符合法律规定工程款的支付前提，以及逾期付款利息应以此开始计算（我方仅主张自2020年7月1日开始计算），进而证实高新建设局实际参与该工程验收。

原告主张，根据以上证据足以证实高新建设局、潍坊尚北公司对涉案工程实际由原告进行施工均系明知，以及原告有权向其主张权利。另外，以上证据足以证实高新建设局已实际参与该涉案工程，并且其在工程中所处的地位与发包人相一致，以及结合相关法律的规定，足以证实高新建设局应与潍坊尚北公司共同系潍坊高新区路域提升项目工程的发包人。再依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条第二项之规定，可以证实，作为共同发包人的高新建设局和潍坊尚北公司应在欠付工程价款范围内对原告承担责任。

被告高新区住建局质证，1、对2019年5月5日高新建设局出具的《工程联系（变更）单》（复印件共计2页）一份、对涉案工程施工图纸一宗、对工作联系单十份、对潍坊高新技术产业开发区财政局委托海天地信科技有限公司出具的涉案工程土石方测量报告（复印件）一份：工程联系变更单：系复印件，真实性不予认可，即使是真实的，该变更单以及图纸系原告变更之后向住建局进行的备案，并非由住建局与其进行工程量的确认和结算。对于工作联系单：真实性无异议，该工作联系单只是原告在施工过程中的相关施工记录，并没有形成有效的工程量结算，住建局的盖章只是对工作联系单的一种监管、监督的作用，因为该工程属于民生工程，存在监管的必要。对土石方测量报告复印件：真实性不予认可，土石方测量报告的委托单位属于高新财政局，并非合同的相对方北方创业，不能形成有效的结算。

2、对2020年3月14日由高新建设局、天津北方市政公司和监理单位共同出具的《工程汇总表》一份：工程汇总表真实性无法核实，北方创业项目章是否真实无法确认，且监理单位盖章也作出了备注工程造价金额请相关单位审核，证明了工程尚未进行结算，未形成有效的工程造价数据，且该工程系金马路下穿青银高速箱涵工程的全部情况，原告实际施工的部分也未进行确认。

3、对2020年6月3日，高新建设局、设计单位、监理单位、天津北方市政公司共同出具的《竣工验收证书》一份：真实性无异议，但是该证书只记载了合同数额，最终结算尚未开始，故竣工决算一栏系空白，可以证明各方目前没有进行结算。在竣工验收证书的盖章也只是住建局对该项目的工程质量进行监督，实际上根据施工单位北方创业与潍坊尚北公司签订的总包合同，竣工验收需要由潍坊尚北公司作为工程发包人进行验收，现在尚没有潍坊尚北公司的验收确认。根据PPP项目合同26.9.2条规定涉案工程的验收是由项目公司进行组织验收，住建局参与验收，说明该涉案工程的验收是由发包人潍坊尚北公司发起。

（三）、关于已付工程款的数额问题。

原告主张，已付工程款755万元，其中：第一被告支付了一部分，第三被告委托城投公司支付了一部分，共计支付了755万元。被告对已支付工程款数额多少不清楚。

根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下:

2018年8月，潍坊高新建设局委托山东天佑工程咨询有限公司制作《潍坊高新区路域提升项目招标文件》，项目建设内容及规模为：青银高速潍坊东出入口周边景观提升工程、下穿青银高速道路工程、新昌二街（昌宁街-电厂路）路桥工程、银通街（永春路-潍安路）道路工程、新昌三路（健康街-新三街）道路工程、新钢发展区绿地公园绿化工程、健康街（G20高速口-杨瓦路）拓宽改造工程、道路路口交通优化改造工程。

2019年3月8日，潍坊尚北公司与天津北方市政公司签订《潍坊高新区路域提升项目总承包合同》，工程内容为：青银高速潍坊东出入口周边景观提升工程、下穿青银高速道路工程、新昌二街（昌宁街-电厂路）路桥工程、银通街（永春路-潍安路）道路工程、新昌三路（健康街-新三街）道路工程、新钢发展区绿地公园绿化工程、健康街（G20高速口-杨瓦路）拓宽改造工程、道路路口交通优化改造工程等8项工程合同约定的全部施工范围。合同价款暂定：751500000元。

2019年4月，原告与被告天津北方市政公司签订《潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程分包合同》，约定：天津北方市政公司将其总承包施工工程中的潍坊高新区路域提升项目金马路（上港路）下穿青银高速排水工程整体分包原告进行施工。

合同签订后，原告施工了案涉工程。经天津北方市政公司和高新建设局共同确认原告涉案工程的施工工程量为32729.46米。2020年3月14日，由高新建设局、天津北方市政公司和监理单位共同出具工程汇总表，确认原告施工工程的总造价为23038420.87元。庭审中，原告自认被告已付款755万元。

2020年6月3日，案涉工程经高新区住建局、监理单位、天津北方市政公司共同出具竣工验收证书，案涉工程竣工验收。

庭审中，原告主张，第一，关于涉案工程合同方履行及签订情况。根据证据2、3、4、5足以证明第一被告天津北方将涉案工程违法分包给原告进行施工，以及经当事人确认，原告的施工工程总造价为23038420.87元。

第二，关于案涉工程款的价款以及工程款已付数额。根据原告提交证据3、4足以证实原告所施工的涉案工程的工程总造价为23038420.87元，又因原告认可被告已支付755万元，故其剩余的价款15488420.87元应为三被告欠款数额。利息，根据原告所提交的证据5，足以证实涉案工程已于2020年6月3日竣工验收，依照建设工程司法解释的相关规定，逾期付款利息应自建设工程支付之日起计算，以及建设工程款支付之日自竣工验收合格日，可以证实逾期付款利息应自2020年6月3日开始计算，现原告仅主张自2020年7月1日开始计算，以15488420.87元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至付清之日。

第三，关于责任的承担方式及承担主体。根据证据1-5可以证实，高新建设局为潍坊高新区路域提升项目采购人和招标人，潍坊尚北公司为该项目的共同招标人和发包人，天津北方市政公司为该项目的中标人和总承包人，原告为涉案工程实际施工人，依照招标投标法第46条和建筑法第20条以及结合高新建设局实际参与该工程的具体施工，可以证实高新建设局与潍坊尚北公司系该项目的共同发包方，依照建设工程司法解释第26条第2项之规定，共同发包方的高新建设局和潍坊尚北公司应在欠付工程款范围内对原告所主张的工程款承担责任。

被告认为，原告陈述潍坊尚北公司与高新住建局系共同招标人、共同发包人系对PPP项目的错误认识，实际上PPP项目合同是一个法律关系，系高新住建局作为建设单位对社会资本方即投资主体的选择确认，并对项目的相关运营作出整体的约定，未涉及具体的施工，在确定社会资本方之后，社会资本方组成的项目公司作为施工工程的发包方才对外进行工程发包，两者属于不同的法律关系。住建局与社会资本方所签订的PPP合同是一种投资合作关系。住建局并不是涉案工程的发包方，本案原告也并不是建设工程司法解释所认为的实际施工人。原告与天津北方市政公司截至目前并没有形成有效的结算报告。住建局并未参与涉案项目的实际施工，其在相关记录上的签字盖章只是起到监管部门的监督作用，因为PPP项目及政府的授权明确约定住建局有权对涉案工程进行全过程跟踪审计、监督、对项目公司及社会资本方的投资、工程质量、工程进度、验收等环节起到监督作用。原告不能据此在相关施工记录上的签字就认为住建局参与了项目的施工。

以上事实，有原告提交的招标文件、总承包合同、分包合同、工作联系单等证据，被告三提交的PPP项目合同、招标文件、项目实施方案等证据，以及当事人陈述在案为证。

本院认为，（一）、关于双方争议的第一个焦点问题，即案涉各被告在案涉施工合同中的地位问题。

首先，根据原告提交的2018年8月潍坊高新区建设局委托山东天佑工程咨询公司制作并对外公告的《潍坊高新区路域提升项目招标文件》中载明：采购人为高新区建设局，能够证明潍坊高新区建设局作为招标人，将案涉项目进行公开对外招标施工。根据原告提交的潍坊尚北工程公司与天津北方市政公司签订的《潍坊高新区路域提升项目总承包合同》及被告提交的《潍坊高新区路域提升项目PPP项目合同》，能够证明，该项目中中标的社会资本方（天津北方创业市政工程集团有限公司、京蓝北方园林（天津）有限公司、中天生态基础设施建设（天津）有限公司）共同成立的潍坊尚北工程管理有限公司作为发包方，将包括案涉工程项目在内的工程总承包给天津北方创业市政工程集团有限公司。再根据天津北方创业市政工程集团有限公司与原告签订的分包合同，将案涉项目分包给原告进行具体施工。

同时，根据原告提交的《工程联系（变更）单》均显示，其系向高新区住建局提报，且由高新区住建局对原告所施工的工程量进行确认，尚北工程公司在工程联系单中并未予以确认。原告提交的《工程汇总表》中载明，原告的施工总价款亦系由高新区住建局、北方市政公司和监理单位予以共同确认，并未有尚北工程公司予以确认；且《竣工验收证书》中也系由高新区住建局对案涉工程进行验收，被告尚北工程公司也未参与验收。被告高新区住建局虽对证据不予认可，但未提交相应的反驳证据。综合本案双方提交的证据及当事人陈述，应当能够认定被告尚北工程公司并未实际参与涉案工程，仅为名义上的发包人；高新区住建局已实际参与涉案工程的工程量、工程造价的确认及工程的竣工验收；同时，涉案工程系涉及民生的惠民工程，款项一般也系财政拨款。因此，综合考虑案情及原告的实际施工情况、工程款的支付情况、欠付工程款的审批拨付情况等因素，根据民法典公平原则和诚实信用原则，应当认定被告高新区住建局亦系案涉工程的发包人，并非被告所辩称的仅是监督机构，对被告此辩称，本院不予采信。

（二）、关于欠付工程款的数额及责任的承担方式及承担主体问题。

根据原告提交的2020年3月14日的工程汇总表载明，工程总价款23038420.87元。该工程汇总表加盖被告天津北方创业市政公司及监理单位公章，并由高新区建设局予以确认，对该证据，本院予以采信。原告自认被告已支付工程款为7550000元，因此，对原告要求被告支付尚欠款15488420.87元的诉讼请求，本院予以支持。原告主张利息，自2020年7月1日起至实际支付之日止，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，不违反相关法律规定，对此本院予以支持。

根据原告提交的被告尚北工程公司与被告北方市政公司签订的潍坊高新区路域提升项目总承包合同中第38.1条规定，承包人按专用条款的约定分包所承包的部分工程，并与分包单位签订分包合同。非经招标人同意，承包人不得将承包工程的任何部分分包。再根据原告与天津北方创业公司签订的分包合同，被告天津北方创业公司将合同约定工程的一部分，即案涉工程部分分包给原告施工，构成违法分包。依照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条，实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人。发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。因此，对原告主张由作为共同发包人的高新区住建局和尚北工程公司在欠付工程价款范围内承担连带责任的诉讼请求，本院予以支持。被告天津北方市政公司、尚北工程公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃相应的诉讼权利，不影响本院对案件事实及证据的认定。

综上，依照《中华人民共和国招标投标法》第八条、第四十六条，《中华人民共和国建筑法》第二十条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条之规定，判决如下：

一、被告天津北方创业市政工程集团有限公司支付原告潍坊市立昌建筑工程有限公司工程款15488420.87元及利息（以15488420.87元为基数，自2020年7月1日起计算至实际付清之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。

二、被告潍坊尚北工程管理有限公司、被告潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局在欠付天津北方创业市政工程集团有限公司建设工程价款范围内，对上述第一项债务向原告潍坊市立昌建筑工程有限公司承担连带清偿责任。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费114731元，由被告天津北方创业市政工程集团有限公司、潍坊尚北工程管理有限公司、潍坊高新技术产业开发区住房和城乡建设局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。

审　判　长　　高　鹏

人民陪审员　　齐昌宗

人民陪审员　　范肇伟

二〇二一年九月三十日

法官　助理　　杨　岩

书　记　员　　王　琮