创新采购与招标采购支持首台（套）政策融合

2023年7月，中共中央、国务院印发的《关于促进民营经济发展壮大的意见》提出，要加大政府采购创新产品力度，支持民营企业创新产品迭代应用。这让“沉寂”已久的创新采购再次映入人们眼帘。

为了通过政府采购方式支持市场进行技术创新，2022年，财政部发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》〔以下简称《政府采购法（修订征求意见稿）》〕提出了一种新的采购方式——创新采购，即采购人对重大研发项目可以采用创新采购。采购人在采购活动开始前，应当明确拟采购创新产品的主要功能或者绩效目标、最高研发和创新产品购买成本以及最低质量标准，通过合理的风险分担和收益激励机制，鼓励市场主体参与创新活动。创新采购中，采购人可以与供应商建立长期合作关系。笔者通过比较分析发现，创新采购与正在实施的，同样是支持创新技术的首台（套）推广应用政策既有共性又有差异性。政府采购领域有必要将创新采购与目前的首台（套）政策相融合，便于新采购方式与现有政策平滑连接，使市场主体易于接受，发挥创新采购后发优势，形成支持创新技术的政策合力。

创新采购与招标采购支持首台（套）政策的区别与联系

根据《政府采购法（修订征求意见稿）》可知，创新采购方式的适用场景是采购人较为深度参与供应商对某类创新产品的研发过程，即采购人“邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险的采购方式”。而首台（套）推广应用政策则是针对国家或地方认定的首台（套）产品。按照国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）的解释，首台（套）装备、首批次材料、首版次软件〔以下简称首台（套）〕，是指国内实现重大技术突破、拥有知识产权、但尚未取得市场业绩的产品，包括前三台（套）或批（次）、版（次）的整机装备及核心部件、基础材料、软件系统等。从定义看，首台（套）产品具有一定程度的创新属性。

目前，政府对首台（套）产品的政策支持，有财政资金补助、保险补偿等。通过政府采购方式进行支持，也是政府众多支持手段中的一种。

2018年，国家发展改革委等八部委联合印发的《关于促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见》（发改产业〔2018〕558号，以下简称558号文），重申要加大政府采购等支持力度，健全优先使用创新产品的政府采购政策，对首台（套）重大技术装备等创新产品采用首购、订购等方式采购。

2021年，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“拓展优化首台（套）重大技术装备保险补偿和激励政策，发挥重大工程牵引示范作用，运用政府采购政策支持创新产品和服务”。

可见，首台（套）采购支持虽然与创新采购有区别，但是在支持创新产品上是有密切联系的。

从采购程序看，目前创新采购未正式实施，但按照《政府采购法（修订征求意见稿）》的设定，创新采购分为订购和首购两个阶段，主要适用于两种场景，一种是本部门所需货物含有重大技术突破，且能够推广运用的；另一种是公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目，通过应用新技术或者新理念，形成新的管理模式，能够明显提高绩效目标的。

在创新采购的订购阶段，采购人组成的谈判小组按竞争性谈判的规定与供应商进行谈判，细化研发方案，采用综合评分法确定至少三个研发供应商并分别签订研发合同。在产品研发的关键里程节点，采购人进行谈判并根据供应商的阶段性成果支付费用或解除合同，直至研发结束，采购人选出最优产品。

在创新采购的首购阶段，采购人对订购阶段确定的最优产品进行首次购买，符合条件的可以首购价格作为最高限价向其他采购人推广应用。

招标采购支持首台（套）政策，早已进入实施阶段。如558号文指出，根据通过评定的首台套产品目录，项目单位在招标采购同类型产品时，按照招标投标法第四十一条规定，原则上采用综合评估法进行评标。在首台（套）产品投标时，招标单位不得提出市场占有率、使用业绩等要求，不得超出招标项目实际需要或套用特定产品设置评价标准、技术参数等。对于已投保的首台（套）产品，一般不再收取质量保证金。对于招标人、招标代理机构以不合理条件限制或排斥首台（套）投标的行为，各级行政监督部门根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第五十一条等规定从严查处，依法追究相应法律责任。又如《关于支持首台（套）重大技术装备平等参与企业招标投标活动的指导意见》（工信部联重装〔2023〕127号，以下简称127号文），对符合重大技术装备推广应用目录内装备及主要参数的产品，执行投标优惠政策。此外，部分省级工信部门对本省的首台（套）重大技术装备有认定，并出台相关招标采购优惠政策。

当前首台（套）的招标采购政策支持多集中于重大技术装备，如大型施工机械、轨道交通设备、航空航天设备等，对装备的核心部件和软件、芯片等“轻量型”产品的关注尚显不足。这些不足，可由创新采购予以补充完善。

创新采购与招标采购支持首台（套）政策融合的必要性

目前来看，创新采购与首台（套）采购的政策在实施中各有不足，但两者也具有不小的互补性，具备融合的基础。

《自主创新产品政府采购预算管理办法》（财库〔2007〕29号）、《自主创新产品政府采购评审办法》（财库〔2007〕30号，以下简称30号文）、《自主创新产品政府采购合同管理办法》（财库〔2007〕31号）等文件均已停止执行，新的创新采购方式尚处于征求意见阶段，这使创新采购出现了实际操作可遵循规范不足的问题。加之采购人对采购创新产品天然的风险规避心理，使当前创新采购的需求没有被充分调动起来。这些不足，可以通过招标采购支持首台（套）政策予以部分弥补。

而对于通过招标采购政策支持首台（套）产品推广应用，虽然各地纷纷出台了本地的支持政策，有比较扎实的实践基础，但各地在具体支持细节要求上不太一致，使此类文件规范从全国范围看处于相对零散的状态，对供应商相对不太“友好”。各地政府在出台具体文件时，往往将首台（套）与创新采购一并考虑，且不一定是由地方工信部门牵头。通过招标采购政策支持首台（套）产品推广应用侧重于支持重大技术装备的倾向没有改变，对政府采购“轻量级”创新产品的关注度不足。对于如何协调政府采购与招投标的具体支持，各地也各有不同，与统一大市场建设的时代要求存在差距。

创新采购与招标采购支持首台（套）政策融合措施

一是合理设定创新采购项目的采购方式。对于政府采购创新产品应采用什么采购方式，仅在《政府采购法（修订征求意见稿）》就出现两处不一样的表述。第三十五条第三款规定，创新采购项目采用竞争性谈判方式采购（此处的竞争性谈判其实是包含了现行的竞争性磋商采购方式）；第三十七条规定，采购人对重大研发项目可以采用创新采购方式。由于创新采购的订购阶段，本质上是使用竞争性磋商方式进行采购，与第三十五条的规定除了表述差异，从扩大解释的角度理解，大致算没有特别实质性的冲突。

现行《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号，以下简称214号文）第三条第四项规定，“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”，可以采用竞争性磋商方式采购。

因此，从政府采购角度，目前还是推荐使用竞争性磋商方式进行创新采购。而首台（套）采购的方式则根据各规范性文件层级的不同，呈现“百花齐放”的态势。例如，2019年，浙江省财政厅印发的《关于加快实施“互联网+政府采购”进一步贯彻落实政府采购政策的通知》（浙财采监〔2019〕8号）规定，对首次投向市场、暂不具备市场竞争力、但具有较大的市场潜力和产业带动作用，需要重点扶持的首台（套）产品，实行政府首购制度，采购人可依法采用单一来源采购方式开展采购活动。2023年，厦门市工业和信息化局、厦门市财政局、厦门市人民政府国有资产监督管理委员会联合印发的《进一步促进首台（套）重大技术装备示范应用的若干措施》（厦工信规〔2023〕1号，以下简称1号文）也有类似的表述。

2022年，天津市政府办公厅印发的《天津市促进首台（套）重大技术装备示范应用的若干措施》（津政办规〔2022〕4号）中，相关规定和浙江省、厦门市稍有差异，其规定使用单位可依法采取“单一来源等非招标方式”开展首台（套）产品采购活动。

2022年，陕西省财政厅印发的《关于发布第二批政府采购支持首台套及创新产品目录的通知》（陕财办采函〔2022〕20号）规定，预算在公开招标限额标准以上的首台（套）及创新产品，预算单位可选择直购或采用单一来源采购方式。预算金额在公开招标数额标准以上的，则需要采用公开招标方式采购。

支持首台（套）采购用招标方式的，有127号文。该文件认为，企业可以通过招标方式采购首台（套）产品。

558号文则规定，既可以招标进行首台（套）设备采购，也可以通过政府采购对首台（套）等创新产品采用首购、订购等方式采购。

还有对首台（套）采购方式持更加开放态度的，如自2023年1月1日起正式施行的《北京市数字经济促进条例》规定，采购人经依法批准，可以通过非公开招标方式，采购达到公开招标限额标准的首台（套）装备、首批次产品、首版次软件。

由于财政部30号文中并没有限定采购创新产品的采购方式，加上目前在首台（套）设备采购中的实践，建议在创新采购项目中，可以不必拘泥于竞争性磋商方式。故笔者认为，可以出台全国性的规范性文件，根据项目情况分门别类适用不同采购方式。

例如，对首次投放市场的创新产品，在一定期限内实行首购，采购人可使用单一来源采购方式。对需要定制开发和生产的创新产品，由采购人采用竞争性磋商方式，面向全社会择优确定研发机构和生产机构后实施订购。采购人认为使用公开招标或邀请招标较为合适的，也可以由采购人自主决定。以此来引导与融合各地的创新采购与首台（套）采购项目，避免不同地域政策差异过大。

二是规范创新采购项目的相关优惠政策。财政部《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第十四条规定，采购人应当通过确定供应商资格条件、设定评审规则等措施，落实支持创新等政策功能。这是现行政府采购规范性文件对创新采购优惠政策的原则性规定。实践中往往是从业绩要求、评分优惠、预留采购份额等角度考虑对创新采购项目的供应商提供支持。

对于业绩要求，22号文第十八条第二款规定，涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。而《政府采购法（修订征求意见稿）》规定则有所不同，其规定创新采购项目需要考虑供应商履约能力中的从业经验的，可以将业绩要求作为评审因素，但是采购人不得提出特定项目的业绩要求。

现行的首台（套）采购规范性文件则对业绩持宽松态度。例如，127号文规定，首台（套）重大技术装备参与招标投标活动，仅需提交首台（套）相关证明材料，即视同满足市场占有率、应用业绩等要求。评标办法应当有利于促进首台（套）重大技术装备推广应用，不得在市场占有率、应用业绩等方面设置歧视性评审标准。

厦门市的1号文规定与127号文类似，要求在首台（套）产品投标时，招标单位不得提出市场占有率、使用业绩等要求，对已经认定的首台（套）产品，自认定之日起两年内视同已具备相应业绩，供应商使用首台（套）产品参加应用综合评分法的有关招标投标活动或者其他政府采购活动时，仅需提交相应首台（套）产品认定证明材料，则相应业绩分值直接为满分。

由此可见，创新采购不妨对供应商的业绩不作要求。

关于保证金要求，创新采购政策未予明确，而首台（套）采购则一般要求免收质保金。例如，127号文规定，对于已投保的首台（套）重大技术装备，一般不再收取质量保证金。厦门市1号文规定与之相同。

创新采购的规范性文件，不妨吸纳以上经验，对质保金的收取予以明文规定。

三是坚持创新采购程序便利化的原则。首台（套）采购未明确招标或者非招标公开竞争方式，供应商如果不足三家应当如何处理。在此方面，政府采购方式的灵活性要予以坚持与推广。

例如，214号文规定，市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，可以两家供应商进行竞争性磋商。

同时，在供应商的产生方式上，政府采购竞争性谈判还允许采用采购人和评审专家分别书面推荐供应商等方式，产生创新采购项目的供应商。

四是加大支持创新采购力度。在暂未恢复政府采购自主创新产品目录认证前，可适时规定，对列入国家和省首台（套）目录的产品，要求有需求的采购人强制采购。规定预留一定的采购预算份额，实行创新产品强制采购。对入选国家和省创新产品目录，市场竞争力较强的产品，在政府采购活动中给予加分等。这样通过多种手段，加大创新采购的实施力度。

五是加大创新采购信息供给。可通过在政府采购、公共资源交易等平台上设置展示专栏的形式，发布首台（套）等创新产品，弥补采购人信息掌握的不足。

可通过筛选创新采购经典案例的形式，引导全国采购人进行创新采购，并便捷创新产品的推广。

可通过公开海选和“揭榜挂帅”等选拔方式，进一步多元化首台（套）类产品目录产生方式，提高供应商入选目录的参与性。

从长远看，要完善创新采购的顶层设计，才能对政府采购创新产品进行有力指导，对现实各类实践进行有效规范。

从政府采购协定（Government Procurement Agreement，GPA）各国的执行情况看，符合其“非歧视”原则，不代表政府不可以有采购创新产品的政策。尽快协同完成《中华人民共和国政府采购法》和《招标投标法》的修订工作，完善相关配套规范性文件，对政府采购创新产品的政策体系进行整体性架构，明确由财政部门牵头、相关行业主管部门协同配合的政府采购支持创新工作机制，形成分工明确、联系紧密、务实高效的创新采购监管模式，进一步打通创新产品全国统一大市场的堵点，严密与便捷创新产品认定机制，强化采购需求管理与采购创新产品激励机制等，才是提高政府采购创新产品水平的治本之举。