通信运营企业非招标采购方式创新研究

近年来，国家对国有企业采购方面的监管力度不断加强，推动通信运营企业采购管理水平不断提升，采购管理已步入发展快车道。通信运营企业采购管理制度体系健全，采购实施操作流程完善，采购活动阳光、规范、高效，有力地支撑了企业的高质量发展。随着通信运营企业业务领域不断拓展，现有的采购方式已经难以及时满足新形势下企业生产经营需求，需要进行优化和改善。

非招标采购体系

现有的采购方式分为招标和非招标两大类型。在依法必招范围内的建设工程项目，应依法采用招标方式选择中标人；依法必招范围外的项目，可采用非招标方式采购。2002年，国家发布《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），对政府采购领域非招标采购活动的采购方式、采购程序进行了规范。《政府采购法》发布实施后，部分央企集团公司，包括中国移动通信集团有限公司（以下简称中国移动）、中国电信集团有限公司（以下简称中国电信）、中国联合网络通信集团有限公司（以下简称中国联通）等通信运营企业，参照《政府采购法》的非招标采购流程搭建了企业的非招标采购制度体系，设计了竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式，运用于非招标采购活动，企业招标采购的规范化管理水平得到大幅度提升。

2019年，中国招标投标协会（以下简称中招协）发布团体标准《非招标方式采购代理服务规范》（T/CTBA 001—2019），中国物流与采购联合会（以下简称中物联）发布了团体标准《国有企业采购操作规范》（T/CFLP 0016—2019）。通过以上两个标准，行业协会从不同的管理层面和视角对非招标采购方式名称、适用场景以及操作流程进行了明确和规范，有力地推动了行业在非招标采购领域的快速发展。

现有招标采购行业领域内的非招标采购体系包括政府采购、中招协、中物联三大体系。

政府采购是中招协、中物联两个非招标采购体系的基础，在非招标采购制度设计方面“同中存异”。基本的采购方式都包括询价、竞争性谈判、单一来源采购，中招协、中物联体系受当时企业通用采购制度体系影响，在采购方式中增加了比选采购。比选采购实质上是招标活动的简化版，在采购方案、实施程序和操作规范上与招标大同小异。主要差异表现在缩短公告发布、编制应答文件等环节的时间要求、简化操作流程，以提高采购效率。三大非招标采购体系采购方式详见表1。

表1　三大非招标采购体系

与政府采购相比，中招协和中物联体系中的采购方式增加了比选采购、减少了竞争性磋商，但采购制度架构、采购方式设计、实施流程、适用条件大体一致。

通信运营企业招标采购现状

通信运营企业主要采购方式

经过调研，中国移动、中国电信、中国联通和中国铁塔股份有限公司（以下简称中国铁塔）等四大运营企业主要采购方式基本一致，均包括公开招标、邀请招标、公开比选、邀请比选、公开询价、邀请询价、邀请竞争性谈判，以及单一来源采购。通信运营企业采购方式详见表2。

表2　通信运营企业采购方式

通信运营企业采购方式差异

四大通信运营企业采购方式差异不大，几种采购方式的适用场景、操作实施流程也基本一致。不同的是，中国联通竞争性谈判仅有邀请方式，而中国铁塔增加了竞争性磋商。与三大采购体系相比不同的是，四大通信运营商将招标、比选、询价均明确细化为公开和邀请两种方式，增强了采购制度的实用性。

现行采购制度的优势

四大通信运营企业现行采购制度体系已经稳定运行十余年，经过多年的采购实践，制度设计越来越严密，制度执行也越来越有效，基本满足了企业的生产经营需要。同时，各企业依据现行采购制度各自搭建了集团统一的电子招标采购平台，采购实施流程也已全部嵌入电子招标采购平台，采购交易活动已全面实现信息化、在线化和数字化，基本完成数字化转型，为招标采购活动的智能化奠定了坚实的基础。

现有采购制度存在的不足

1.无法及时响应ICT项目

ICT（Information and Communication Technology，信息与通信技术）项目，是指为客户提供“通信技术”（Communication Technology，CT）＋“信息化技术”（Information Technology，IT）完整的、端到端的“一站式”解决方案，向客户提供包括通信服务、信息内容服务、信息技术服务的个性化整体服务。

据业界预测，2024年ICT业务总量将超过万亿，是通信信息业务发展的蓝海，已经成为通信运营企业竞争的“主战场”。ICT业务主要客户为政府、企事业单位，项目主要是从参与政府采购中心和大型企业的公开招标或者其他方式的采购活动中获取。获取项目后，与客户签订合同，项目进入建设阶段。ICT项目中的CT部分，通信运营企业自身具有网络资源或项目实施能力，建成后即可交付客户。少量特殊的CT和IT部分在建设过程中，需向第三方采购项目所需的勘察设计服务、设备、材料、IT开发服务和系统集成服务、监理服务等。此时，现行采购方式出现了不足，无论是哪种采购方式，采购周期一般都无法及时满足ICT项目紧迫的交付要求。

2.难以支撑技术研发项目的采购需求

近年来，我国信息通信领域一些关键设备和技术的全球供应链屡次受到一些国家制约。为此，国家陆续出台政策，大力鼓励企业在重点领域进行科技创新和自主研发，推动核心产品国产化、核心技术自主可控。科技创新和技术研发具有不确定性和风险较大的特点，而通信运营企业现行的采购制度中的任何一种采购方式，都无法顺畅、便捷、高效而规范地满足研发项目的采购需求。

3.与供应链采购转型的趋势不符

1992年，英国供应链管理专家马丁·克里斯托弗指出，21世纪的竞争不再是企业和企业之间的竞争，而是供应链和供应链之间的竞争。供应链已经成为企业核心竞争力之一，供应链安全稳定和韧性、良好的供应链生态成为供应链价值的重要标志。近年来，各大国企、央企纷纷推动传统采购向供应链采购转型。通信运营企业现有的采购方式均具有明显的一次性特点，与供应商的黏性不足，难以与战略供应商形成长期战略合作关系，供应链稳定性无法得到充分而有效的保障，现有采购制度已无法满足供应链采购转型的需求，亟须创新现行采购方式。

改善对策建议

通过上述分析可知，现有非招标采购制度体系虽然在特定的时期很好地完成了历史使命，但面对新形势、新业态和新要求，稍显“力不从心”，需要进行升级和变革。通信运营企业应当正视现有采购制度存在的不足，分析和借鉴行业采购制度设计经验，适时增加新型采购方式进行有针对性的改善。

新增新型采购方式

1.战略协议采购

面对ICT项目实施过程中的采购周期长、构建战略供应生态链乏力等痛点，对于一些战略性产品的非招标采购，通信运营企业可参照借鉴国际大型企业和国内民营企业普遍使用的“短名单”“入围制”等采购模式，新增“战略协议采购”方式，稳定、高效地满足法定招标范围外的采购需求。

战略协议采购方式实施可按三阶段实施。第一阶段，启动供应商入围甄选。发布战略类产品供应商入围征集公告，公告中明确采购周期、本期采购预计数量、技术标准等信息。组成评审小组，按照事先明确的供应商入围评审办法，对报名应答的供应商应答文件进行评审，确定入围供应商短名单及产品采购价格。甄选结束后签订入围框架协议，协议中约定采购人选择供货供应商规则、短名单进入和退出规则、产品价格变动规则等。第二阶段，当出现框架协议产品采购需求时，采购人按照约定的规则选择在入围供应商中选择一家或多家供应商供货，向其发出书面订单，被选中的供应商据此组织供货。第三阶段，定期开展入围供应商绩效评估，淘汰绩效评价低的供应商，引入新增供应商，在短名单范围内形成供应商的激励和竞争氛围，保障战略类产品供应稳定、可靠。

鉴于战略协议采购特点，设计采购实施流程时应注意以下几点。一是要明确这种采购方式适用条件，避免使用范围泛化，防止新型采购方式被滥用。二是要科学合理地制定“短名单”内供应商的选择、进入和退出规则等，对入围供应商实行良性的闭环管理，推动供应商持续提高供应产品质量和服务水平。三是要严格审批程序，强化集体决策，严格控制产品采购经理、采购部门负责人等关键角色的自由裁量权，防控审批和决策风险。四是要利用信息化手段，打通采购人与供应商的供应链系统接口，实现采供双方的合同、订单系统协同，充分体现这种采购方式的先进性和高效性，切实增强供应链的价值创造能力。

2.合作创新采购

近日，财政部印发了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》。办法中的合作创新采购方式，基于采购人与供应商风险共担的基本原则，为科技创新产品的研发和应用推广，提出了堪称完美的一体化采购解决方案。方案兼顾了采购活动的公平性、竞争性以及研发产品风险大等因素，对科技创新和研发产品采购将产生十分重大的推动作用。

合作创新采购的实质是将科技创新产品的研发与研发产品后续采购合二为一。合作创新采购分为两个阶段，第一阶段采购研发服务，第二阶段采购验收合格的研发产品或技术。合作创新采购有以下几个特点，一是有明确的适用范围，即市场现有产品或技术不能满足需求，需要进行技术突破的采购项目；以研发创新产品为目的，提高企业经营绩效的采购项目。二是使用合作创新采购方式的采购项目，在需求管理阶段应进行市场调研和专家论证，以确认其产品和技术市场不能满足需求。三是具有竞争性，除只能从唯一供应商处采购外，使用合作创新采购的采购项目都应通过竞争确定供应商。四是组合式签约模式，即研发合同＋补充协议的签约模式。第一阶段签订研发服务合同，约定研发周期、验收标准、研发产品首次采购价格上限、产品和技术的升级迭代规则、验收不合格时供应商研发成本补偿标准等内容。研发产品和技术验收通过后，进入第二阶段，即产品采购谈判阶段，双方经谈判确定产品采购的数量、价格，作为研发合同的补充协议。研发产品验收不通过时，合同终止执行，按合同约定支付供应商研发成本补偿。

从合作创新采购方式的特点来看，其特别有利于通信运营企业集中资金、技术资源对欧美“卡脖子”技术进行技术创新和技术突破，以及利用内外部技术资源开展信息通信创新产品研发的采购项目，通信运营企业可以在此基础上设计个性化的合作创新采购新方式。

规范新增采购方式适用条件

经过优化、整合后的通信运营企业非招标采购方式有以下六种：比选采购、询价采购、竞争性谈判采购、战略协议采购、合作创新采购和单一来源采购。加入新型采购方式后，应梳理和界定现有与新增采购方式的适用条件和适用范围，确保新旧采购方式充分融合，构建科学、完整、高效的采购制度体系。优化后的通信运营企业各种采购方式的适用条件详见表3。

表3　六种采购方式的适用条件

结语

现阶段，通信运营企业面临的市场竞争环境越来越复杂，面对的业务形态也越来越多样，企业高质量发展对供应链价值创造能力的迫切要求，以及来自内外部的诸多挑战，已经成为企业采购制度体系变革和优化的重要驱动力。企业应当认真剖析采购制度存在的不足，充分借鉴行业和国内外不同经济主体在采购制度设计方面的经验，探索和优化非招标采购制度体系，增强采购机制的规范性、适用性和便捷性，保障企业供应链安全、稳定、敏捷、高效，助力通信企业经营高速增长。

（作者单位：中国移动通信集团陕西有限公司）