（2019）湘0581民初1282号　武冈市文化旅游广电体育局与武冈市中恒智能化系统工程有限公司确认合同无效纠纷一案

湖南省武冈市人民法院

民 事 判 决 书

（2019）湘0581民初1282号

原告：武冈市文化旅游广电体育局，住所地武冈市。

法定代表人：谭文。

特别授权诉讼代理人：欧光辉，男，1967年2月26日出生，武冈市人，该局党组成员、副局长，住武冈市。

委托诉讼代理人：杨贤勇，湖南越明律师事务所律师。

被告：武冈市中恒智能化系统工程有限公司，住所地武冈市水西门办事处庆丰东路迎春亭国土所隔壁，统一社会信用代码91430581MA4L2M2L9H。

法定代表人：吴军港，该公司执行董事兼总经理。

特别授权诉讼代理人：王勇华，湖南湘锋律师事务所律师。

委托诉讼代理人：刘倩，湖南湘锋律师事务所律师（实习）。

原告武冈市文化旅游广电体育局与被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司确认合同无效纠纷一案，本院于2019年4月28日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告武冈市文化旅游广电体育局的特别授权诉讼代理人欧光辉、委托诉讼代理人杨贤勇以及被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司的法定代表人吴军港、特别授权诉讼代理人王勇华、委托诉讼代理人刘倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告武冈市文化旅游广电体育局向本院提出诉讼请求：1、判决原、被告签订的《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》为无效合同；2、判令被告返还不当得利22万元给武冈市财政国库管理局；3、本案诉讼费由被告负担。事实与理由：2017年9月1日，原、被告签订《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》，武冈市财政国库管理局分别于2017年10月25日、11月8日支付给被告一年的委托管理费共计22万元。武冈市网吧实时巡查系统为武冈市政府采购项目（武冈财采计-〔2017〕000499），被告收到该采购项目《中标通知书》的时间是2017年9月15日，《中标通知书》确定的投标单价为22万元、数量为1、投标小计22万元。因《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》签订的时间早于《中标通知书》的时间，且合同约定委托管理期限为3年，合同标的额为66万元，故该合同签订的程序与内容均违反了《政府采购法》的强制性规定，根据合同法第五十二条规定应为无效合同。另湖南省文化厅在全省统一启用“文网卫士”技术监管平台，被告实际上没有履行对武冈市网吧实时巡查系统的日常管理。为此，原告起诉提出以上请求。在庭审时，原告变更第1项诉讼请求为判决原、被告签订的《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》为无效合同或从2018年9月2日终止合同，另自愿撤回第2项诉讼请求。

被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司辩称：对全市网吧进行实时巡查是武冈市社会治安综合治理的要求，被告根据与原告签订的合同行使委托监管是上级部门的要求，并不是违规违法采购。自2016年9月2日起，原告便与被告签订合同委托被告设计安装武冈市网吧实时巡查系统，并对该系统进行日常管理，合同期限到2017年9月1日。2017年8月，原告对武冈市网吧实时巡查系统采购项目进行单一来源招标，被告参与投标并中标，该行为符合法律规定。考虑到被告一直在履行2016年的合同，在签订新合同时为保证两个合同的连贯性，故双方协商确定新合同的履行期限自2017年9月2日起，至2020年9月1日止，该行为并未违反合同法、政府采购法的强制性规定。原告提到的“文网卫士”系统与网吧实时巡查系统功能不同，不能互相替代，原告认为“文网卫士”系统可以取代网吧实时巡查系统无事实依据，被告一直依约履行合同，没有违反合同义务，原告诉称被告未实际履行合同不符合客观事实。原告的诉讼请求不明确或互相矛盾，如果是无效合同则是自始无效，不存在终止合同；如果是终止合同则说明合同有效，原告应举证证明终止合同的理由。因此，被告请求驳回原告的诉讼请求。

原、被告围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证，对当事人无异议的证据予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据与事实，认定如下：

1、原告武冈市文化旅游广电体育局提交了2019年5月15日的《证明》，证明武冈市网吧实时巡查系统为武冈市政府财政采购项目，该采购项目签约事项未经武冈市文化旅游广电体育局党组会议讨论和决议故为无效。被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司对证据的真实性提出异议，被告领取22万元合同标的款经过原告党组成员签字盖章，均知道原、被告之间签订了合同。经审查，原、被告签订的《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》盖有原告单位的公章，且有原告单位原法定代表人刘虎云签字，向被告发出中标通知书上也有原告单位的公章与原法定代表人、经办人的签字，被告依照法律规定有理由相信原告的法定代表人是代表原告单位与被告签订合同，故本院对该《证明》的效力不予认定。

2、原告武冈市文化旅游广电体育局提交了《湖南省文化厅关于进一步加强互联网服务营业场所技术监管工作的通知》，证明“文网卫士”技术监管平台已经替代了网吧实时巡查系统。被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司提交了《武冈市重点领域突出治安问题整治工作会议纪要》、《武冈市网吧远程视频监管系统与文网卫士系统区别》等证据，证明网吧远程视频监管系统与“文网卫士”系统二者之间存在不同的功能，不能互相替代。原、被告经相互质证均提出异议。经审查，从湖南省文化厅下发的通知内容分析，“文网卫士”技术监管系统的功能是获取上网人员的身份信息；从被告提交的《武冈市重点领域突出治安问题整治工作会议纪要》的内容分析，安装网吧实时巡查系统是对网吧实行视频监控，并聘请专人进行日常管理与监控。湖南省文化厅于2017年7月3日下发通知后，原告执法大队直到2018年9月仍在接收被告通过网吧实时巡查系统提供的监控视频。以上事实证明“文网卫士”技术监管系统与网吧实时巡查系统具有不同的功能，本院对原告提出“文网卫士”技术监管平台已经替代了网吧实时巡查系统的证明目的不予采信。

根据采信的合法有效证据，结合当事人的庭审陈述，本院查明如下法律事实：

武冈市社会治安综合治理管理委员会于2016年5月19日，就武冈市重点领域突出问题整治工作召开会议并形成会议纪要，其中关于网吧专项整治工作的要求是：对武冈市所有网吧实行视频监控，建立视频监控平台，通过购买服务方式聘请4名工作人员实行全天候监控，由市财政解决设施设备经费与工作人员经费。原告武冈市文化旅游广电体育局（原为武冈市文化体育广电新闻出版局）根据会议要求，在2016年9月2日与被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司签订了《网吧实时巡查系统安装施工合同》和《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》，约定为了促进武冈市网吧行业规范化管理，加强对未成年人上网情况监管，由甲方（武冈市文化体育广电新闻出版局）选定乙方（武冈市中恒智能化系统工程有限公司）为武冈市网吧实时巡查系统工程的施工公司，工程款为78600元；甲方委托乙方对建好的武冈市网吧实时巡查系统平台进行日常管理，委托管理期限为1年，自2016年9月2日至2017年9月1日，管理费用为120000元，管理事项包括：网吧实时巡查系统平台软硬件设施的维护、升级与日常运维管理，乙方应将发现的问题如实记录备查，并及时将违规情况报告甲方指定的负责人等。二份合同均加盖了甲方“武冈市文体广电新闻出版局”、乙方“武冈市中恒智能化系统工程有限公司”的公章，刘虎云、吴军港分别作为甲、乙双方代表人在合同上签字。之后，原、被告均已按二份合同的约定行使合同权利与履行合同义务，未发生争执。2017年7月3日，湖南省文化厅下发了《关于进一步加强互联网服务营业场所技术监管工作的通知》，通知主要内容为：“文网卫士”技术监管平台在全省上网服务场所安装近半，系统运行效果良好，为了更好地实现未成年人监管功能，经商省公安厅同意，决定为“文网卫士”技术监管平台开放上网人员人员身份信息数据接口，以解决“文网卫士”依法获取上网人员身份信息问题。为此决定从2017年7月1日至2017年9月30日在全省开展进一步加强“文网卫士”上网服务场所技术平台升级工作。在原、被告于2016年9月2日签订协议约定的委托管理期限届满前，被告于2017年8月31日提出《关于增加武冈市网吧实时巡查系统委托管理费的申请》，要求将下一个托管服务期的服务费增加至22万元。原告同意被告的申请，在2017年9月1日与被告第二次签订《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》，约定委托管理期限为3年，自2017年9月2日起至2020年9月1日止，每年管理费用为22万元，其他内容与第一次签订的委托管理协议一致。签订合同后，原告对武冈市网吧实时巡查系统委托管理向被告表示要采用单一来源采购方式，被告为此提交了相关投标材料，原告于2017年9月8日公告了单一来源采购成交结果，以“只能从唯一供应商处采购”的方式将被告定为成交供应商，采购计划编号为武冈财采计-〔2017〕000499，预算金额为22万元。2017年9月15日，深圳市建星项目管理顾问有限公司湖南分公司作为采购人武冈市文体广电新闻出版局的代理机构，向被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司发出中标通知书与单一来源中标内容清单，确定“武冈市中恒智能化系统工程有限公司”为“武冈市网吧实时巡查系统采购项目”的中标单位，中标金额为“22万元”，并提示被告在收到中标通知书后及时按谈判文件要求与投标文件承诺与武冈市文体广电新闻出版局签订合同。被告收到中标通知书后，一直未与原告签订相关合同，武冈市财政国库管理局于2017年10月25日向被告银行账户付款20万元，又于2017年11月8日付款2万元。被告按照2017年9月1日签订的委托管理协议，对武冈市网吧实时巡查系统进行日常的运维管理，并将发现疑似未成年人在网吧上网问题截屏发送、报告给文管执法大队的相关负责人，直到2018年9月底，文管执法大队的相关负责人尚在接收报告与作出回应。因原告未支付2018年9月以后的委托管理服务费，亦未向被告发出相关书面通知，被告的法定代表人吴军港便于2019年1月到原告单位催收，原告以合同无效为由拒绝付款。之后，原、被告多次协商未果，被告仍继续对武冈市网吧实时巡查系统进行日常管理，原告为此起诉请求确认合同无效。

本院认为：原告武冈市文化旅游广电体育局就武冈市网吧实时巡查系统委托管理事项，在2017年9月1日与被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司签订协议，约定履行期限为3年，每年的管理费用为22万元，之后原告以采取单一来源采购服务的方式，公告采购成交结果并发出中标通知书，确定被告为成交供应商，中标金额为22万元。因当事人对协议与中标通知书在履行期限、合同标的额等方面存在分歧而发生争议，故对协议、中标通知书的性质、效力地认定是本案审理的关键。原、被告在2016年9月2日签订协议约定的合同履行期限即将届满时，于2017年9月1日重新签订了协议，在前一协议的基础上变更了履行期限与增加了委托管理费用，因二份协议均是双方当事人的真实意思表示，在原告未决定将其支付委托管理费用购买被告的服务纳入政府采购项目之前，该协议合法有效。但原告决定将其支付委托管理费用购买被告的服务纳入政府采购项目并采取招投标方式时，双方依法必须要在原告公告成交结果并发出中标通知书后另行签订书面合同。因此，被告在原告发出中标通知书之前提出增加管理费用的申请以及与原告签订协议对管理期限、管理费用等进行地磋商与约定，实为要约，原告发出的中标通知书实为对要约的承诺。因中标通知书确定的中标金额只有22万元，实际上是承诺了一年的服务采购费用，系对要约作出实质性的变更，被告在收到中标通知书后未提出异议，且未依法与原告签订合同，故之前双方在协议中有关履行期限为3年的约定未依法成立。被告在收到中标通知书后，按之前双方签订的协议履行，原告亦未提出异议并支付了当年度的管理费22万元，视为双方已实际履行了合同，已履行一年的委托管理协议应依法认定为有效。原告在被告实际履行时未提出异议，且未举证证明被告实际履行过程中有不符合约定的情形，主张合同无效要求被告退还已支付的管理费22万元，不符合法律规定，原告在庭审中自愿撤回该项诉讼请求，本院予以准许。原、被告在中标通知发出后未依法签订合同，致使第二年与第三年的合同不能有效成立，其责任在于双方当事人，且原告在2018年9月以后未及时向被告发出合同未成立的书面通知，亦未对被告在2018年9月以后至2019年1月之前约4个月期间对网吧实时巡查系统进行日常管理的服务提出异议，为此造成被告的损失，可参照原告在2017年9月至2018年9月年度实际支付管理费用22万元的标准，由原告承担60%的赔偿责任；被告在2019年1月得到原告提出合同无效不能履行的明确答复后，仍继续履行导致的扩大损失，应由被告自行负担。据此，依照《中华人民共和国合同法》第十四条、第二十条第（四）项、第三十条、第三十六条、第四十二条第（三）项、第九十二条，《中华人民共和国政府采购法》第六条、第三十九条、第四十三条第一款、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三之规定，判决如下：

一、原告武冈市文化旅游广电体育局与被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司在2017年9月1日签订的《武冈市网吧实时巡查系统委托管理协议》中关于委托管理期限为3年的约定，为未有效成立的合同约定；

二、被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司在合同未有效成立时，于2018年9月至2019年1月期间对武冈市网吧实时巡查系统进行代管，原告武冈市文化旅游广电体育局未向被告及时发出合同未成立不应履行的书面通知，应在判决生效后10日内赔偿被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司该期间的管理服务费损失4.4万元，被告的其他损失由其自负。

如原告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

本案受理费4600元，减半收取2300元，由原告武冈市文化旅游广电体育局、被告武冈市中恒智能化系统工程有限公司各负担1150元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。

审　判　员　　刘洪森

二〇一九年七月二日

法官助理唐娟

代理书记员　　肖　睿

附相关法条：

《中华人民共和国合同法》

第十四条要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：

（一）内容具体确定；

（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。

第二十条有下列情形之一的，要约失效：

（一）拒绝要约的通知到达要约人；

（二）要约人依法撤销要约；

（三）承诺期限届满，受要约人未作出承诺；

（四）受要约人对要约的内容作出实质性变更。

第三十条承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。

第三十六条法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。

第四十二条当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：

（一）假借订立合同，恶意进行磋商；

（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；

（三）有其他违背诚实信用原则的行为。

第九十二条合同的权利义务终止后，当事人应当遵循诚实信用原则，根据交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

《中华人民共和国政府采购法》

第六条政府采购应当严格按照批准的预算执行。

第三十九条采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。

第四十三条政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。

第四十四条政府采购合同应当采用书面形式。

第四十六条采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。

《中华人民共和国招标投标法》

第四十六条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。