专业知识服务提供商
自2015年国家发展和改革委等十四部委发文开始进行公共资源交易平台整合以来，目前已形成“1+N+X”的公共资源交易制度体系。所谓“1”，即《公共资源交易平台管理暂行办法》（十四部委2016年第39号令，以下简称“39号令”），对平台进行整体规范。“N”则是以《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号，以下简称“63号文”）《国务院办公厅转发国家发展和改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号 ，以下简称“41号文”）《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》《公共资源交易领域基层政务公开标准指引》等一系列从交易综合服务、交易目录指引、信息公开、联合惩戒、系统运行等多方面指导完善制度规则的文件。“X”是以《公共资源交易评标专家专业分类标准》《公共资源交易平台服务标准（试行）》等为代表的系统数据规范、专家分类标准等技术标准文件。改革至今，全国的公共资源交易平台整合已取得了长足进步。
2022年4月10日，中共中央、国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称“统一大市场意见”），为公共资源交易平台整合工作提供了重要遵循。如果以构建全国统一的公共资源交易大市场的视角观察，公共资源交易行业内仍有一些实施过程中的关键环节，需要在概念和路径上进一步明确。总结已有实践经验，找准公共资源交易平台定位，降低公共资源制度性交易成本，应在当前公共资源交易平台建设中予以重点关注。
建设全国统一大市场视角下交易平台整合面临的问题
对照统一大市场意见要求，我们可以发现，目前全国的公共资源交易平台建设仍有一些重要的共性问题需要在发展中破解。
首先是公共资源交易中心定位不够统一。具体来说，承担公共资源交易平台职能的交易中心既有非营利性质的事业单位，也存在盈利性质的企业。业已进入公共资源交易中心的建设工程招标、政府采购、土地招拍挂、国有产权交易以及即将进入的其他公共资源如何整合，各地区各有差异，缺乏统一的整合方向。统一大市场意见要求，交易平台要进行优化升级，要深化公共资源交易平台整合共享，研究明确各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准和方式。由此不难看出，当下公共资源交易中心的定位与统一大市场意见的要求还有一定差距。
其次是公共资源交易规则不够统一。按照统一大市场意见，相关政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性要逐步提高，坚持放管结合、放管并重，提升政府监管效能。当前，对于公共资源交易平台是否要统一所有入场项目的交易规则，还是要优先提炼入驻交易平台共同的交易规则，仍然观点各异。对于公共资源交易平台如何融合好服务与管理等问题，各地的做法与尺度也不太一致。
再次是数据互联互通不够完善。对于平台信息的共享，统一大市场意见中有一段专门的任务表述，要求统一产权交易信息发布机制，实现全国产权交易市场联通，优化行业公告公示等重要信息发布渠道，推动各领域市场公共信息互通共享等。公共资源交易平台应当成为各类交易数据互联共享的集散地，目前来看现阶段距此目标仍有不小差距。
最后是公共资源交易平台如何为监管和各类主体提供优质服务的问题。统一大市场意见提出，要将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合以市场化方式配置的各类公共资源，加快推进公共资源交易全流程电子化，积极破除公共资源交易领域的区域壁垒。
从建设全国统一大市场的维度看交易平台定位
建立全国统一公共资源交易大市场，一个重要前提是各地的公共资源交易平台服务相对统一。然而，现在负责公共资源交易平台运营的公共资源交易中心，模式各不相同，既有成立专门事业单位的，将原有的建筑工程交易中心等部门整体纳入，也有国企性质的公共资源交易集团，这也直接导致了各地整合公共资源的思路和对外提供的服务有显著差异。
由于《政府采购法》规定了集中采购机构的非营利事业单位定位，财政部门对集中采购机构并入公共资源交易中心不得取消其独立法人地位也有明确态度，因此目前广泛存在一种观点，即认为集中采购机构不完全并入公共资源交易中心，公共资源交易的整合统一就不易进行。事实真是如此吗？这其实涉及制度设计中对公共资源交易平台如何定位的问题。
目前的“1+N+X”公共资源交易制度体系已对公共资源交易平台有明确的定义。39号令明确公共资源交易平台应当立足公共服务职能定位，2019年国务院办公厅转发的国家发展和改革委41号文也再次重申了交易平台的这个定位。在当年召开的全国公共资源交易平台整合共享工作电视电话会议上，国家发展和改革委相关负责人强调，要强化各级平台公共服务定位，精简管理事项和环节，降低服务费用标准。直至2021年国家发展和改革委发布《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见（征求意见稿）》，其中也没有改变公共资源交易平台的定义和公共服务定位。
由此可见，运营公共资源交易平台必须立足于提供优质公共服务原则。那么，以非营利事业单位形式运营公共资源交易平台显然是符合要求的。如果以企业形式运营公共资源交易平台，由于企业的特征就是盈利，这与交易平台提供公共服务的定位有了偏差。且如果将一个地区的相关公共资源交易均以行政命令归集到以企业形式运营的公共资源交易平台上来，从法理上将触发国家的反垄断调查。公共资源交易服务并不像公共交通、供水、供电等属于具有自然垄断性质的公共服务，因此公共资源交易平台运营也就难以简单效仿前述领域由国有企业来运营。
也许有人要问，现行已经纳入公共资源交易平台的建设工程招标、政府采购、土地招拍挂、产权交易等，原有的运营单位有的是事业单位，有的是企业。坚持交易平台的非营利性质，岂不是各类公共资源交易永远也无法整合了吗？这是对公共资源交易平台定位常见的另一个模糊认识。
39号令对公共资源交易平台的定义是，指实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务的“体系”。从这一表述可见，当前的制度并不要求公共资源交易平台局限于一个运营实体。
2021年9月30日，国家发展和改革委在《关于进一步规范公共资源交易平台服务行为的若干意见（征求意见稿）》对公共资源交易中心的职责定位是，其作为公共资源交易平台主要运行服务机构，不得违法从事或强制指定招标、拍卖、政府采购代理、工程造价、公证等中介服务。换言之，公共资源交易中心作为交易平台的运行服务机构，更类似于淘宝平台的作用，交易中心提供了交易系统及平台，建设工程招标中心、政府采购中心、产权交易所等其他部门好比淘宝平台的卖家，只要使用平台的服务就好，并不是非得全部丧失独立性地整合进作为交易平台运营主体的公共资源交易中心。否则，后续还有碳排放交易、自然资源交易、资产股权交易等将逐渐纳入公共资源交易平台，那公共资源交易中心岂不是要逐渐扩容，面临各种纳入机构法人形式不统一的冲突？
统一大市场意见也要求，发挥市场的规模效应和集聚效应，加强和改进反垄断反不正当竞争执法司法，降低制度性交易成本。故此，公共资源交易中心应当聚焦于各类资源、信息的整合，以超大平台、统一规则、数据共享等方式降低公共资源的制度性交易成本，这才是交易中心的立身之本。除此以外，变更公共资源交易中心公共服务性质或原有各交易领域独立交易资格的整合，在公共资源交易制度体系没有根本性变化的当下，都偏离了正常的制度轨道。跳出现有公共资源整合，以全国统一大市场建设的视角来看公共资源交易平台，坚持其制度应有之义的定位，是统筹推进公共资源交易平台统一建设的根本与前提。
以发展全国统一大市场的视野巩固拓展交易平台功能
公共资源交易平台的整合推进往往面临许多选择，究竟应该如何取舍，其判断逻辑还是应回归到有利于发展统一的公共资源交易大市场上来。
一是努力让交易平台成为交易信息共享的枢纽。统一大市场意见对信息共享互通环节极为重视，提出了统一产权交易信息发布机制、优化行业公告公示等重要信息发布渠道、优化市场主体信息公示、推进同类型及同目的信息认证平台统一接口建设等四项任务，目的是实现相关领域市场公共信息的互通共享，完善市场主体信息交互渠道。这四项任务都是可切实在公共资源交易平台上一一得到对应落实的。例如，交易平台可为国有产权交易信息全国发布提供渠道与接口，可实现建设工程招标投标、政府采购、国有土地招拍挂、国有产权交易等公共资源公示、公告、处罚等信息统一发布，为采购代理机构、中标中选供应商等企业信息提供公示，为其他平台提供数据接口等。
明确交易平台的信息枢纽定位，一些容易陷入争论的平台建设方向选择问题，也可以得出较为彻底的结论。例如，公共资源交易平台建设的有形市场与无形市场的选择之争，交易平台整合各类公共资源交易，在实践中容易变成各类交易统一纳入一个交易场地，这样，政府不得新建楼堂馆所与统一交易场地容纳不了过多的进场交易活动就形成了一对矛盾。按照41号文的要求，公共资源交易平台要推行网上办理，推动公共资源交易从依托有形场所向以电子化平台为主转变。因此，在电子化公共资源交易平台发展到一定阶段时，就不应执着于所有公共资源交易都要纳入一个交易场地。加之63号文已提出鼓励通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与交易平台服务供给的思路。在今后一个阶段，应进一步升级电子化交易系统，强化身份认证、全程录像、在线监管等方式，合理利用包括代理机构场地等各类现有场地资源，在按照国家要求做好严控交易场所数量的基础上，最大限度降低统一进入一个交易场所所带来的用需矛盾。
二是从降低制度性交易成本的角度谋划电子化公共资源交易平台建设。现行相关文件已经明确了公共资源交易平台电子化的方向，由于各领域的公共资源交易有自己的特殊需求，因此其电子化重点也不尽一致。作为整合信息要素的交易平台，基于其信息枢纽的定位，在电子化建设中不仅要从严密监管、便利甲方的角度出发，也要从减少企业参与公共资源交易活动的制度性交易成本考量。
公共资源交易的制度性交易成本，一般指企业在参与公共资源交易过程中因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的经济、时间和机会等各种成本。以政府采购和建筑工程招标投标的供应商为例，其收集招标采购信息、进行市场推广以及购买招标文件、投标方案设计、制作投标文件、提交投标保证金、参加投标、异地参与采购的差旅费等相关费用，均属于制度性交易成本。从公共资源交易平台的角度看，让相关领域放弃自己比较成型的电子化系统而使用统一的公共资源交易电子化系统，由于要产生一定的迁移成本，且各相关领域交易特点不同导致电子化系统存在差异化需求，短时间内不太容易实施。选择从便利乙方参与公共资源交易角度实施公共资源交易电子化系统开发，比较容易取得共识。
公共资源交易平台可参照国务院办公厅《关于印发加强信用信息共享应用促进中小微企业融资实施方案的通知》（国办发〔2021〕52号）要求，探索进一步整合市场主体注册登记、行政许可、行政处罚、司法判决及执行、严重失信主体名单、荣誉表彰、政策支持等公共信用信息，不断提高数据准确性、完整性和及时性，可探索逐步将纳税、社会保险费和住房公积金缴纳、进出口、水电气、不动产、知识产权、科技研发等信息纳入共享范围，已实现共享的信息不再要求有关部门和单位重复提供，为打破交易双方的信息不对称进一步便利交易提供助力。除此以外，平台还应公开各领域交易与监管的规范性文件，便于相关主体更好行使法律救济权利。
三是交易平台要规范发展避免垄断。国家发展和改革委在《关于2021年第四季度违背市场准入负面清单典型案例的通报》中指出，有关行政部门指定的电子招标平台涉嫌利用垄断地位干预招标，这对公共资源交易平台发展是一个警示。坚持公共资源交易平台的非营利性质，选择好适宜的运营组织形态，按照“十四五”规划的有关要求，在平台建设中坚持鼓励竞争、反对垄断，完善竞争政策框架，强化公平竞争审查制度的刚性约束，并提供投诉举报和处理回应机制等服务，是公平资源交易平台规范发展的重要方面。
四是以统一标准提升服务，以开拓创新形成核心竞争力。统一大市场意见要求探索研究全国统一大市场建设标准指南，加快完善电子招标投标制度规则、技术标准等，这也应该是统一的公共资源交易平台的发展方向。现有的《公共资源交易平台服务标准（试行））》《公共资源交易评标专家专业分类标准》等，需要在实践中接受检验，及时接受反馈并进行更新修订，以便更好地指导实际。
此外，统一标准应以典型进行引领。在地方平台得到验证的好做法，应该迅速在全国各地平台上予以推广应用，这样可以让交易平台统一的态势加速，减少社会主体参与不同地区公共资源交易需适应的差异。当前，应以国家发展和改革委《关于推动长江三角洲区域公共资源交易一体化发展的意见》实施为契机，聚焦重点任务，着力推动制度标准规范统一、推进市场主体信息共享互认、加快CA数字证书跨省互认等工作，提升交易平台电子档案管理规范程度，加快探索交易平台在线供给履约担保等金融服务，并加大全国交易平台的推广力度，确保公共资源交易平台实现资源聚集，一站到位。
在前述统一交易平台措施的基础上，鼓励创新形成公共资源交易平台的比较优势。例如，按照统一大市场意见关于鼓励交易平台与金融机构、中介机构合作，依法发展涵盖产权界定、价格评估、担保、保险等业务的综合服务体系的要求，可探索交易平台连通知识产权质押平台，为企业开展政府采购和招标投标提供履约担保便利。在依照统一大市场意见将全国统一的碳排放权、用水权、排污权、用能权等交易逐步纳入公共资源交易平台的基础上，探索各部门在公共资源交易平台上实现审批和监管信息实时共享的协同监管。依托公共资源交易平台的既有数据和政务公开，推进政务诚信建设，依法依规处理好合法监管、审慎监管、协同监管与改革创新的关系。
