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政府购买服务绩效评价的思路和设想

2022年07月06日 作者:杜广源 李德华 打印 收藏

连日来,新冠肺炎疫情呈点状爆发且因毒株变异致病例传播迅猛,政府部门组织疫情防控也压力累聚。医疗核酸检测常以政府购买服务方式进行,然而近期相关事件频发,北京朴石医学检验实验室有限公司承接核酸检测服务项目后,因原始检测数据明显少于样本检测数量被吊销医疗机构执业许可证,公司数人被依法采取刑事强制措施;北京金准医学检验实验室有限公司故意稀释核酸样本被立案调查;北京中同蓝博医学检验实验室有限公司违规对多管样本进行混管检测也被立案侦查。

一月内发生三起核酸检测违法事件,足以引起人们对政府购买此类服务的重视。核酸检测违法事件涉及主体众多,牵涉重大公共利益,绩效评价是否落到实处正是检验服务质量的关键,政府购买服务前、服务提供过程中及完成服务后均应高度重视对服务承接者的绩效评价。


核酸检测机构违法涉及的主体分析


社会公众——既享受权利,又履行义务

疫情防控成败关键在于民,核酸检测服务亦对社会公众产生最直接的影响。第一,社会公众对于疫情防控的权利义务具有一致性。作为政府部门和医疗服务机构的共同服务对象,社会公众有遵守抗疫规定的义务,需要服从符合防疫要求和法律规定的管理。但社会公众也有维护自身利益,就关乎其切身生命健康安全的核酸检测进行监督的权利。第二,社会公众的力量不容忽视。社会公众作为享受公共服务的主体,其对核酸检测服务的评价,间接影响政府部门的公信力。

核酸检测服务机构——不得违反强制性规定、不得危及公共利益是两道“硬杠杠”

核酸检测机构具有桥梁的作用,受政府部门的委托,为社会民众提供核酸检测服务。于政府方,承接服务的提供者不仅要遵守委托合同的约定,还需在政府采购和其他医疗相关法律的规制下开展经营活动,双重约束均具有强制性。于社会公众方,则需在前述强制性约定或规定中加入社会公共利益的考量,特别是在公众敏感领域,过分逐利而漠视公共利益必然触及红线,公共利益亦是法律禁区。违反强制性规定和危及公共利益均会导致从严从重处置,上述三家不良核酸检测机构被予以停业彻查和惩戒便是负面典型。

购买主体——严格落实事前、事中、事后相关规定要求,掌握主动权

《政府购买服务管理办法》(财政部第102号令,以下简称“102号令”)明确了政府采购项目绩效评价的具体要求。其第二十条规定,购买主体实施政府购买服务项目绩效管理,应当开展事前绩效评估,定期对所购服务实施情况开展绩效评价,具备条件的项目可以运用第三方评价评估。财政部门可以根据需要,对部门政府购买服务整体工作开展绩效评价,或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价。第二十一条规定,购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。那么,对于政府购买核酸检测机构的服务而言,事前,购买核酸检测服务的过程首先应是“比价”的过程,对入围检测机构应以“质好效优”为原则,确定最终的服务提供者;事中,即在服务提供过程中,要组织开展对服务承担方的动态绩效评价,掌握实时信息以便及时应对处理;事后,可在服务终结后对民众代表进行调研,或邀请第三方机构进行绩效评估,评判服务质量,并作为今后实施类似项目的参考。


政府购买核酸检测机构服务绩效评价实施过程中的几个问题


第一,政府购买服务监督管理机制由谁来确立?

102号令第三十条规定:“有关部门应当建立健全政府购买服务监督管理机制。购买主体和承接主体应当自觉接受财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督。”此处“有关部门”具体是谁?制定监管机制的职责范围边界又在何处?实践层面对此多有困惑。政府购买服务项目绩效管理需要监管主体发挥主体作用,如此才能把项目绩效监督管理制度制订及绩效评价工作落于实处。政策制定机构需进一步细化明确监管机关及具体的监管举措,增强制度的执行力。

第二,承接主体及购买主体均存在一定疏漏的情况下,过程性定期绩效评价结果如何运用?

102号令规定:“购买主体及财政部门应当将绩效评价结果作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据……购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理,开展绩效执行监控,及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况,督促承接主体严格履行合同。”

102号令对政策调整及绩效监控均有较为全面的考虑,要求购买主体综合运用评价结果,实质是要求购买主体动态开展绩效评价,以应对后续复杂情况。笔者从信用中国了解到,北京金准医学检验实验室有限公司因聘用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作(医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的,按使用非卫生技术人员处理),曾在此次核酸检测违法事件前受到过行政处罚(京海卫医罚〔2022〕0037号)。既然承接主体相关服务表现早有端倪,购买主体就理应运用定期绩效评价结果防微杜渐。绩效评价的目的不仅是节约财政支出,还包括利用评价结果精准监控承接服务主体的行为,及时纠偏或惩处。

第三,102号令规定,具备条件的项目可运用第三方评价,但未对“具备条件”予以明确。政府购买核酸检测机构服务项目,是否属于此类项目?

关于政府购买服务第三方评价,《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》(以下简称《绩效管理指导意见》)进一步提出,“委托第三方机构开展绩效管理,应当聚焦于贯彻落实党中央、国务院重大决策部署和本部门或单位主体职责的政策和项目。”

不过,102号令及《绩效管理指导意见》均未明确第三方评价机构的适用条件。笔者检索中国政府采购网公告,也未发现第三方评价机构介入政府购买核酸检测服务项目之中,原因或许是政府购买核酸检测机构服务属于较新的一类项目,目前市场上尚未形成具有专业技术能力的权威评价机构。在笔者看来,全员核酸检测是疫情防控的第一道防线,是发现和管控疑似感染新冠肺炎病例的关键。基于第三方评价自身独立性的特质,核酸检测服务绩效评价项目引其“入场”具有必要性,能够进一步提高服务质量,更好地保障社会公共利益。在医疗设备水平突出、评价机构专业技术能力成熟的部分地区,建议先行先试,再适时予以推广。

第四,绩效评价指标具体框架不明确,政府采购绩效评价实际操作存在不统一,核酸检测项目绩效评价指标应如何设置?

财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53号,以下简称《共性指标框架》)明确了各类绩效评价对象应以共性指标体系为参考性框架模式,在设置具体共性指标时可作为指导和参考。绩效评价工作既要根据具体绩效评价对象的不同,以《共性指标框架》为参考,还需灵活选取最能体现绩效评价对象特征的共性指标,并针对具体绩效评价对象的特点,另行设计个性绩效评价指标。同时,《共性指标框架》还要求赋予各类评价指标科学合理的权重分值,明确具体的评价标准,从而形成完善的绩效评价指标体系。政府购买服务项目绩效评价指标体系的设置同样可遵循这一思路和步骤。

笔者经检索北大法宝法律法规库,发现有关政府采购绩效评价指标涉及甚少《共性指标框架》所明确的共性指标体系,“针对具体绩效评价对象的特点,另行设计具体的个性绩效评价指标”更是不尽完善。各部门对于政府采购项目绩效评价指标级别设置、项目个性划分以及提交的评价报告格式要求各有区分,未实现框架体系的统一性。从评价指标的具体设置中不免可以窥见政府采购绩效评价工作在推进过程中的艰难。例如,在财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)“PPP项目绩效评价共性指标框架(参考)——运营期”部分,PPP项目绩效评价指标重点关注财政资金的节支,然而,“物有所值”理念也需要以公共服务价值的实现为基础,“产出”与“效果”指标权重的不均衡分配不利于绩效评价效果的发挥。回到本文所讨论的话题上,政府购买服务绩效评价指标的设置应着眼于项目种类的多样化及其特殊性,针对各类服务性质的类型区分制订可操作且可量化的绩效评价指标体系,绩效评价指标应尽量统一规范。


完善政府购买服务绩效评价的设想


评价主体的合理扩大

从市场经验来看,契约主体常从己方利益最大化的角度进行绩效评价,而利益相关者参与绩效评价会导致治理效率的降低。所以,第三方评价机构在某些服务项目上有其“入场”的合理性,第三方评价机构的独立性也直接决定了政府购买服务绩效评价结果的质量。

为保证服务质量,购买主体与评价主体不能仅是政府部门,在某些适宜的项目中,第三方评价机构应成为评价主体之一,当然,这对第三方机构的准入条件及其自身建设也提出了要求。首先,第三方机构是独立的,不能沦为强势公权力机关的附庸。其次,关于第三方评价机构准入的“具体条件”应当予以明确,重点在服务项目特征、服务项目规模等方面制定可行性强的操作细则。再次,依附式的合作不利于评价结果的公正性,仅采取机关委托的方式或许在实操层面会“遇冷”,建议放开第三方机构的“入场”方式。最后,政府机构设置上可仿照监察机关的部门组织架构,与购买主体平级增设政府购买服务第三方评估部门,在部门机构设置框架内解决绩效评价主体问题。

程序设计的优化完善

程序设计上,政府购买服务应充分“比价”,广泛听取代理机构或第三方评估机构及评审专家意见,对最终入围供应商进行综合绩效评估再作出选择,“效优”应以“质好”为前提。项目实施过程中,应动态组织对服务项目的绩效评价,实时掌握服务承接主体信息。因第三方或购买主体的绩效评价工作,可能对服务承接主体施加强制义务,如其有正当抗辩事由,还应开放救济渠道。

此外,信息公开是开展绩效评价的关键,还应重视绩效评价结果公示的作用。笔者查询北京、天津、上海、重庆、陕西、江苏等省市人民政府官网,检索到绩效评价项目公开情况,部分省市不仅公开了项目绩效评价情况,还将整改方案进行公布,为绩效评价的社会监督提供渠道。绩效评价结果的分析运用还应依靠大数据技术,建立项目绩效管理信息平台,对各类服务项目的历史数据汇总处理,为制订绩效评价目标提供客观依据。核酸检测服务涉及人数巨大,信息海量,信息公开可为包括社会公众监督在内的多种监督机制发挥作用提供基础支撑。

评价指标的进一步明晰

政府购买服务种类多样,每类项目都有其特殊性,差异性明显。因此,有必要制订可操作且可量化的绩效评价指标体系。

首先,在总体安排上,着眼于政策文件精神,设立服务项目三级绩效评价指标体系。一级指标立足财政部门、购买主体、承接主体、社会公众多角度设置绩效评价总领性大纲,分别对应财政资金、采购事务、服务表现、公共利益等指标;其次,在中间承接上,笔者从北大法宝法律法规栏检索到《吉林省财政厅关于完善部门预算项目管理建立一级项目绩效指标管理体系的通知》(吉财绩〔2019〕581号),可参考该文件,将二级绩效指标从数量、质量、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面分别进行填充对应;最后,三级指标应树立核心评价理念,量化上一级指标为可实操的具体标准。此处需注意的是,由于服务项目的不同,其对应的绩效评价标准也应差异化设置,可在第三级详细指标概念和量化标准上作不同匹配。例如,核酸检测服务项目:服务表现-质量-检测便利度(可量化为检测单位人次的所需时长);插图设计服务项目:服务表现-质量-设计符合度(可量化为插图符合文章或表达的分值评测)。

监督救济机制的完善

从政府购买服务绩效评价监督主体来看,102号令明确提出财政部门监督、审计部门监督、社会监督及服务对象的监督,各主体代表不同利益,监督形式也不尽相同。

因服务项目复杂、牵涉主体众多而未明,所以目前的症结在于专业性监管责任主体的确定问题,笔者认为,政府购买服务绩效评价监管主体应根据服务项目类型确定。例如,核酸检测服务可由对应各级卫健委具体监管、教育类出版插图设计服务可由对应各级教育部门专业监管。监管主体在其位谋其政,监管工作既要符合市场交易的一般性规律,又需满足政府购买服务绩效评价的特别要求。落实监管主体责任后,监管机制问题也就迎刃而解,可由各主体根据上位法及市场交易规则制定。

程序的完善离不开救济恢复机制,绩效评价程序也不例外。项目服务承接主体对于政府及第三方机构的评价结果有提出质疑的权利,服务过程的绩效评价结果确有缺陷的,可重新启动绩效评价流程,针对具体指标重新调查评估。此外,监管主体还应建立服务违法善后快速反应机制,畅通案件移交,防范复杂情况不良影响,警惕因承接主体停止服务造成的二次伤害。

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结语


绩效评价因牵涉服务质量,是政府购买服务项目的重要环节。何种服务都脱离不了社会公众的参与,在绩效评价中要充分尊重公众意愿,积极调动社会力量;绩效评价目的也应作综合考量,不局限于节约财政支出的目的,需利用评价结果精准监控承接主体的行为,为今后类似项目实施提供参考借鉴;购买主体还应深入研究政府购买服务的政策机理,探索绩效评价的具体方式,增强政府公信力和执行力,努力建设人民满意的服务型政府。



责编:彭淑荣
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