优化采购需求管理 落实绿色采购政策

　　党的第十九届六中全会中审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计”，提出“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，提高全党全国推动绿色发展的自觉性和主动性。绿色发展是实现高质量发展的必由之路，具体到政府采购领域，“绿色政府采购”是我国政府采购未来发展的关键目标之一。采购需求是政府采购全过程的前端环节，且具有较强的政策引导功能。通过优化采购需求管理措施，在采购前端注入“绿色”理念，有助于实现政府采购政策功能的前置，促进绿色采购政策有效落实。本文分析了目前我国落实绿色采购的主要途径、现实问题，梳理总结了通过采购需求管理落实政府绿色采购的国际经验，并尝试提出相应的对策建议。

　　我国目前绿色采购政策的主要途径

　　相关法律法规政策文件规定

　　据不完全统计，2002年以来，国务院层面发布的与政府采购政策相关的文件(含国发文、国办发文和国办函)共97个，其中有34个文件提到用政府采购支持绿色环保或节能事业发展。可见，通过完善法律体系落实政府绿色采购政策逐渐受到重视。

　　从中央层面看，在2004年，国务院办公厅发布《关于开展资源节约活动的通知》(国办发〔2004〕30号)强调“深化政府采购制度改革”，政府机构应充分发挥带头作用，节约资源、降低费用支出。2006年《关于环境标志产品政府采购实施的意见》(财库〔2006〕90 号)中提到，“采购人用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品”。具体到工程类采购，2020年《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》(财库〔2020〕31号)提出到2022年，基本形成绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准的目标;2021年《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中提及，实施政府绿色采购政策，建立绿色采购引导机制，加大绿色产品采购力度，支持绿色技术创新和绿色建材、绿色建筑发展。绿色采购覆盖范围逐渐扩大，2021年国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》(国发〔2021〕4号)中指出需“加大政府绿色采购力度，扩大绿色产品采购范围，逐步将绿色采购制度扩展至国有企业”;2021年《国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》(国发〔2021〕33号)中提到，“扩大政府绿色采购覆盖范围”“率先采购使用节能和新能源汽车”。

　　从地方层面看，2012年浙江省发布的《浙江省人民政府关于加快节能与新能源汽车产业发展的实施意见》(浙政发〔2012〕90号)中提出要发挥政府采购的导向作用，逐步扩大公共机构采购节能与新能源汽车的规模;2018年《北京市财政局 北京市生态环境局关于进一步加强绿色政府采购有关事项的通知》(京财采购〔2018〕2593号)鼓励采购人将北京市环保政策要求、行业污染排放标准等，作为对供应商的条件嵌入采购需求;2020年江苏省发布的《省政府关于推进绿色产业发展的意见》(苏政发〔2020〕28号)中提及加大绿色产品首次推广使用力度，扩大政府绿色采购范围，鼓励企业自主开展绿色采购。

　　强制采购或优先采购

　　从全国范围看，2020年我国政府绿色采购约1380.1亿元，约占政府采购总规模的3.73%(如图1所示)。2019年4月《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》(财库〔2019〕9号)出台，要求对政府采购节能产品、环境标志产品实施品目清单管理，不再发布“节能产品政府采购清单”和“环境标志产品政府采购清单”。所以，目前我国主要通过将节能或环保产品列入品目清单，而后采取强制采购或者优先采购方式实现绿色采购政策。

　　当前多地已经制定具体措施加快绿色政府采购政策的落实。比如，天津市政府采购中心将协议采购与绿色采购挂钩，严格设置协议采购产品准入条件，明确规定进行协议采购的产品，必须属于国家环保认证产品，认证标准包括“3C认证”“能效标识”“节能认正”“节水认证”等，凡是强制性认证都必须执行。再如，2019年海南省出台《海南省绿色产品政府采购实施意见(试行)》(琼财采规〔2019〕3号)提出，建立绿色产品库，库内产品实行节能和环境标志“双强制”采购。规定自2019年10月1日起，全省各级预算单位在网上商城购买的计算机、办公设备等部分产品，在强制采购节能产品(含二级能效指标)的基础上，实行环境标志产品强制采购。同时要求，党政机关公务用车强制采购国产清洁能源汽车;货物类采购推行绿色产品强制采购或优先采购;服务类采购以绿色印刷服务为试点，优先采购获得环境标志认证的印刷服务;工程类项目加大水性涂料、粉末涂料等绿色产品的采购规模。

　　落实绿色采购政策中存在的问题

　　对政府绿色采购相关政策进行梳理，笔者发现，通过优化采购需求管理的方式落实绿色采购的相关法律法规政策文件和具体措施较少，主要通过品目清单制度进行强制采购或优先采购。但这种做法存在一些问题，如绿色采购规模较小、采购需求描述不明确、未发挥政策前期引导以及尚未形成绿色采购与创新采购的合力。

　　绿色采购规模较小

　　我国现行政府绿色采购政策涉及的采购规模较小。从采购主体来看，我国政府绿色采购的采购人范围较窄。《政府采购法》第十五条规定，“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”相较之下，德国应采尽采的力度则更大，政府采购主体包括政府部门等公共机构外，还包括军队和国有企业。从采购对象来看，我国节能产品和环境标志产品政府采购品目清单，主要针对计算机设备、生活用电器、视频监控设备、水嘴等维持单位日常运营所需的终端消费品，不涉及生产设备，范围较小。从采购方式看，我国政府绿色采购途径较为单一，主要依靠强制或优先采购，其他支持方式较少。

　　采购需求描述不准确

　　确定绿色采购项目需求前，对采购对象的全面情况调查至关重要。在我国政府绿色采购活动实践过程中，由于采购人对节能环保产品的品目类型、产品名称、评分标准熟悉程度不足，或未对所应采购产品的节能环保性能、技术水平和市场成熟程度等进行充分的市场调研和比较分析，导致采购需求中出现描述不明确不完整的问题，对后续采购环节产生不利影响。如，2021年10月26日发布的《某市滑冰馆采购竞赛用室内高清LED显示屏采购A废标公告》提到，由于本项目谈判文件存在缺陷，谈判组一致同意本项目整体废标;2022年3月2日发布的《某市妇幼保健院计算机网络设备采购二次招标废标公告》提到，由于对采购产品评分内容重复，评分标准细项与总项分数不一致，导致专家无法评判，故此废标。

　　未发挥政策前期引导作用

　　通过对目前绿色采购政策和2019年出台的节能产品和环境标志产品政府采购品目清单进行梳理，笔者发现，我国目前节能、环保产品的采购处于对已存在的产品进行采购的阶段，即权威机构对打印设备、投影仪、涂料等产品的节能环保标准进行认证，若该产品通过既定标准，则可进入品目清单覆盖范围。而早在2005年，美国政府颁布的《联邦采购条例》中便明确，“采购”是指联邦政府以合同的形式，用拨款资金购买或租赁产品或服务(包括工程)，无论采购对象是已经存在的，还是必须创造、开发、展示和评估的。可见，美国从法律层面将绿色采购对象的范围扩展至未生产的，甚至是未被创造出来的产品和服务。我国在法律法规方面对落实政府绿色采购前期引导作用存在不足，需进一步制定相关政策，充分发挥政策牵引作用。

　　难以形成绿色采购与创新采购的合力

　　当前，我国政府绿色采购和创新采购政策相对独立。在绿色采购方面，我国出台了《节约能源法》《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》等法律及政策;在创新采购方面，制定了《自主创新产品政府采购预算管理办法》《促进科技成果转化法》等法律及文件。但是，关于促进绿色采购和创新采购协同发展的相关政策却凤毛麟角，而绿色采购与创新采购有时是很难分开的，比如采购一台新型打印机，它可能既是一个绿色产品，同时也是一个创新产品，此时就实现了绿色产品与创新产品的采购融合。目前，我国鲜少有政策规定和具体措施促进二者合力发展。

　　日本绿色采购经验

　　日本政府绿色采购发展模式较为成熟。21世纪初，日本政府颁布了《绿色采购法》，以法律的形式确立了绿色采购制度，确定了多方采购主体在绿色采购环节中的职责，其中多次提到通过采购需求管理落实政府绿色采购，对我国相关制度建设具有重要意义。

　　第一，《绿色采购法》规定，政府应通过采购需求管理引导企业生产制造绿色产品，落实绿色采购政策。根据《绿色采购法》第六条，日本的绿色采购主体分为中央政府和社会团体(独立行政法人)、地方政府和地方社会团体(地方独立行政法人)、企业及个人三个层次，不同采购主体具有不同的职责。该法第三条和第七条提到，在中央层面，要求政府机构制定并推行绿色采购需求标准，在获得内阁批准后，环境省长应及时进行公布;其第四条和第七条提出，在地方层面，要求各级地方政府和地方社会团体在综合考量年度预算、规划项目等具体情况后，因地制宜地编制绿色采购需求计划，优先采购绿色产品，同时尽可能创造更多机会激励企业生产绿色产品，并鼓励消费者进行绿色消费;该法第五条提出，在企业及个人层面，要求企业和公民响应政府政策号召，在购买、租赁商品或接受服务时，应尽量选择绿色产品和服务。图2即为日本《绿色采购法》中规定的各采购主体的职责示意图。

　　第二，《绿色采购法》规定，政府应通过采购需求管理倒逼企业进行产业和技术升级，落实政府绿色采购。根据《绿色采购法》第七条和第十一条，各级政府和社会团体需要立足本法案具体规定，对预算额度安排和采购项目规划等进行综合考虑，制定符合自身落实绿色采购政策的实施计划。该法第八条提到，自该法案实施日起，日本政府每年2月都要对去年的绿色采购基本方针进行更新，并对上年的绿色采购政策落实情况进行总结，提交至环境省长。基本方针的制定由环境省主导，下设审查委员会和专家委员会，也会征求地方部门的意见。基本方针的具体作用是为不同类型的绿色产品设置参数指标，并提供详细的绿色采购标准。如对空调采购标准中，将空调分为家用和工业用，并对不同种类空调的包装物、能耗标准、化学物质排放量等进行细致规定。在编制采购需求基本方针时，通过对各类品目的产品设置全面精确的准入条件，能够倒逼企业逐步淘汰高耗能、低技术的落后产品，对产品进行绿色升级，在生产过程中落实绿色采购政策。

　　通过需求管理落实绿色采购政策的对策建议

　　扩大绿色采购规模

　　从法律法规层面，在我国现有《政府采购法》中增加政府绿色采购需求管理条款，或制定《绿色采购需求管理办法》，进一步规范我国绿色政府采购主体、采购对象、采购方式的含义和范围。具体来说，扩大绿色采购主体规模，逐步扩展至国有企业、基金组织等;确定采购需求时，降低绿色采购对象界限，丰富绿色产品库，不仅局限于品目清单所囊括的产品，还应适度扩展至绿色产品生产环节所需的原材料、生产设备等;编制采购需求时，拓展绿色采购途径，除强制采购和优先采购外，还可增加首购订购等采购方式，优化绿色政府采购程序，不断扩大绿色采购规模。

　　细化绿色采购需求

　　采购需求管理的必要环节是采购需求的编制，绿色采购项目需求编制是否科学合理直接关系到后续采购活动能否顺利进行。2021年7月开始施行的《政府采购需求管理办法》(以下简称《需求办法》)中明确提出，“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查”“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确”。在确定绿色采购项目需求前，先进行全面细致的需求调查，并在需求论证中加入环境专家的意见，能够帮助采购人对政府绿色采购项目所需产品提出更具针对性的需求标准，编制出更为简洁清晰的需求文件，明确采购利益相关者权利和义务，并根据需求引导供应商提高绿色产品的性能和质量;反过来，采购人的需求也能得到更好的满足，实现采购多方共赢，促进绿色采购政策的落实。

　　加强政策前期导向作用

　　采购需求管理是政府采购管理的源头，加强需求政策前期导向作用是落实政府绿色采购的关键。首先，在确定采购需求时，对政府绿色采购对象进行更为广泛的定义，不仅限于已有产品，更涵盖部分概念型产品，为激发供应商提高产品创新动力起到牵引作用。其次，在编制采购需求时，可以规定与绿色产品供应稳定的企业签订研发合同，为供应商提供绿色研究经费和相对稳定的市场，促进科研和生产紧密结合，激励供应商在生产中更多地加入“绿色”元素。最后，在制定采购实施计划时，对环境友好型产品供应商适当提高预付款比例、减免履约保证金及缩短付款尾款扣押期限，还可以减免此类供应商的标书费用和招标代理服务费用，鼓励更多潜在供应商参与绿色采购项目，从而更大程度发挥采购需求管理对政府绿色采购的政策引导作用。

　　通过绿色采购引导科技创新

　　充分发挥政府采购需求管理协同功能，促进绿色采购政策与创新采购政策协同发展。《需求办法》中提及政府采购具有落实支持创新、绿色发展等政策功能，这些具体的政策并非相互孤立的，而应融会贯通，形成合力，达到“一加一大于二”的效果。例如，在采购需求编制时，预留一定份额的科技创新、节能环保产品预算;在制定采购实施计划时，放宽创新、节能、环保产品的准入条件，并优先采购、首购或订购具有创新性的绿色产品。