框架协议采购与公开招标有何异同

　　为了规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目的绩效，财政部颁布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》(财政部令第110号，以下简称“财政部110号令”)，并于2022年3月1日起实施。总体来看，财政部110号令较好回应了各方采购当事人关注的问题，充分体现了制度初衷：提高政府采购项目的绩效，增强采购的竞争性。一些小额零星采购，技术、服务等标准明确、统一需要多次重复采购的货物和服务，终于有了全新的采购方式，且有了明确的规定，解决了采购人及代理机构在实务操作层面的多年难题。

　　财政部110号令自2022年3月1日起正式实施，但是目前，各省财政部门并没有出台相关的详细解读及框架协议采购的具体流程标准，可参考的资料并不多。对于框架协议采购执行中的很多细节，财政部110号令仅作出原则性规定，描述得不够具体，如何操作执行，采购人及代理机构充满了困惑，期待主管部门后续对框架协议采购的具体实施流程、监管环节等一系列问题作出明确。比如，采购方案如何拟定，需要包含哪些内容;主管预算单位在项目整个实施过程中如何监管;选择电子平台是否有具体要求等。本文结合政府采购法律法规、部门规章及内蒙古地方规范性文件中的相关规定以及实践经验，对比分析框架协议采购与公开招标的异同，与业界同仁共同探讨。具体对照表及流程图见表1、图1。

图1  框架协议采购流程

　　框架协议采购供应商的竞争重点在第一阶段

　　框架协议采购分为两阶段。通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同。可见，财政部110号令将框架协议采购的竞争重点放在第一阶段。其将封闭式框架协议定为框架协议采购的主要形式，开放式框架协议仅为框架协议采购的特殊情形(第一阶段没有竞争)。

　　财政部110号令明确要求，封闭式框架协议第一阶段实行公开竞争，充分保障潜在供应商的广泛参与。征集文件中包括采购需求以及最高限制单价，每个供应商对货物项目的每个采购标包只能用一个产品进行响应(不得是专供政府采购的产品)，明确量价关系折扣，同时要求供应商对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价，规定入围淘汰率，采用价格优先法和质量优先法两种评审方法(价格优先法为一般、质量优先法为特殊)，严格限制了质量优先法的适用范围、评审因素设置范围及量化要求等，这一系列条款都强化了价格和质量的竞争关系，在很大程度上提高了竞争的公开度、透明度。

　　框架协议采购可向非入围供应商采购，进一步促进竞争

　　财政部110号令第三十七条规定：“采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的，可以将合同授予非入围供应商入围供应商”。

　　按照我们惯常的逻辑，既然组织了框架协议采购，并产生了入围供应商，理应将合同授予入围供应商，但财政部110号令第三十七条却作出了特殊规定。向符合征集文件要求的非入围供应商进行采购，无疑对入围供应商产生了心理压力，能够进一步促进竞争，实现物有所值。

　　财政部110号令的规定是否与87号令相冲突

　　财政部110号令第十八条规定：“货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商”。也就是说，货物项目框架协议采购第一阶段的供应商资格条件应该是“生产厂家”或者“获得了生产厂家的唯一授权”。但是第九条规定：“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定。”对此，很多人可能会有疑惑：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号，以下简称“财政部87号令”)第十七条规定禁止将“生产厂家授权、承诺、证明、背书等”作为资格要求。两者之间是否相矛盾?笔者认为并不矛盾，两规定同为政府采购部门规章，适用于不同的采购方式。且财政部110号令明确规定“封闭式框架协议的公开征集程序，按照政府采购公开招标的规定执行，本办法另有规定的，从其规定。”也就是说，在封闭式框架协议的公开征集程序实施环节，只要财政部110号令没有特别规定，均应按财政部87号令的有关规定操作。

　　此外，财政部110号令规定“货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商”，这在防止同一品牌不同被授权人参与投标的同时，还能够引入不同生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商参与到竞争中，实现有效竞争，优化政府采购营商环境。