《中国公共资源交易发展报告2021》节选：公共资源交易法治研究

　　法治建设情况

　　公共资源交易改革始于实践领域的不断探索，也是独具中国特色的交易体系。2002年，浙江省绍兴市设立公共资源交易中心，将招标投标、土地使用权出让、矿业权出让、国有产权交易和政府采购等交易事项纳入统一的交易平台进行交易，该举措不仅改变了传统的分散交易模式，也简化了繁琐的交易流程，这大致可以成为公共资源交易的雏形。在此十余年间，全国各地不断进行邻近地区间的学习与模仿，推进了政策创新。

　　国务院办公厅于2015年发布的《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》、国家发展改革委于2016年出台的《公共资源交易平台管理暂行办法》以及2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，均再次强调“整合分散设立的各类公共资源交易平台，立足公共服务的职能定位，加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和信息共享”。近年来，一系列政策的出台为我国公共资源交易平台整合的快速高效推进奠定了基础。

　　在公共资源交易发展的十余年间，全国各地发布的与之相关的政策法规发挥着重要作用。尽管国家还未出台一部专门规范公共资源交易的法律，但与之相关的政策法规时刻指导着全国各地公共资源交易政策的落实与完善。这些政策法规对促进公共资源交易制度建设的重要性不言而喻。全面梳理这些政策法规，有助于较好理解公共资源交易政策在全国各地的发展轨迹和演变规律，实现政府市场化配置资源的高效高质运作。鉴于此，中国人民大学公共资源交易研究中心以北大法宝数据库为数据收集的主要来源，以“公共资源交易”为标题进行精确检索，检索范围选择中央法规和地方法规规章，检索周期为2000年至2020年，得到的检索结果如表1所示。

　　由表1可以发现，全国公共资源交易的政策文件在2010年前发文较少，在2012年前后发文数量逐步增加，在2015年和2016年逐步达到峰值，之后，发文数量保持相对稳定状态。值得注意的是，在2010年到2012年这一时间段公共资源交易的政策文件呈现逐步增加的状态，系纪检监察系统的推动所致，起因为各级纪委在工程建设领域突出问题专项治理中发现大量涉及工程招投标、土地出让等项目的工作人员存在违法违纪的现象。2012年，中纪委向中共十八大作的工作报告中进一步提出深化重点领域和关键环节的改革，建立和完善统一规范的公共资源交易市场。

　　2015年，国务院办公厅发布了63号文，即《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》，这则通知及随后出台的《公共资源交易平台管理暂行办法》成为公共资源交易领域的顶层设计。正是在一系列政策的推动以及各地方政府自主创新的大背景下，国家发展改革委于2016年在安徽、湖北、广东、贵州、宁夏回族自治区开展试点工作，各地政策创新成效显著，合肥模式、重庆模式等也为其他地区开展公共资源交易改革发挥了模范作用。至2017年，公共资源交易改革的整合工作基本完成，下一步则是在交易目录、交易规范等方面进行制度设计，以更好提升政府市场化配置资源的效率。

　　然而，仅从公共资源交易政策的效力级别汇总不足以反映公共资源交易政策在全国各地的发展趋势，发布主体也是重要的考察对象。鉴于此，中国人民大学公共资源交易研究中心以公共资源交易政策法规的发布主体为观测对象，对全国公共资源交易政策法规的制定主体进行了细致观测，得到的检索结果如图2所示。

图2 省级行政区公共资源交易政策文件汇总

图表来源：中国人民大学公共资源交易研究中心制作

　　通过这些数据可以发现：公共资源交易的政策文件的发布是一个类似“间断-均衡”的过程，即在一段时间内处于平稳的发展趋势，遇到关键节点引发快速的政策变更，从而促进政策变迁。这缘于实践部门的长期探索，2009年前后，中央治理商业贿赂小组发文整治工程建设领域招投标等商业贿赂行为，这一举措直接触发了公共资源交易平台建设如火如荼展开。2015年前后，国务院办公厅、国家发展改革委相继出台政策规范公共资源交易平台的建设，这是一个重要节点。2016年，国家发展改革委组织开展建立公共资源交易平台的试点工作，在安徽、湖北、广东、贵州、宁夏回族自治区开展试点工作，随后全国各地开展公共资源交易平台整合工作。2018年2月，国家发展改革委副主任林念修主持召开公共资源交易平台整合工作部际联席会议第三次会议。林念修指出，我国公共资源交易平台整合工作在2017年取得积极进展，主要体现在全国平台体系建设、制度规则和技术标准体系、公共资源配置效率提升等方面。公共资源交易平台整合工作在2018年要从持续增加制度供给、优化平台体系、持续健全监管体系方面，引导和加强公共资源交易平台整合工作。

　　存在的主要问题

　　目前，公共资源交易的法治研究面临着监管制度碎片化的问题，监管制度的碎片化主要是指在公共资源交易监管中，由于监管依据分散、监管主体分散以及监管的职责权限不清等原因导致监管活动不能良好开展的现象。监管制度的碎片化在公共资源交易监管领域主要体现在三个方面：监管法律法规的碎片化、制度建设滞后于实践以及监管机构设置和规则不统一。

　　1.法律法规的碎片化

　　表3列举了公共资源交易监管的法律法规依据和不同的监管部门。可以看到，对监管部门的规定分散在不同的法律法规文件下，不同的监管部门在具体的执行过程中容易出现政策“打架”等问题。法律法规等文件作为公共资源交易监管执法的重要依据，对于约束公职人员、规范市场主体的交易乱象具有重要的指导意义。虽然目前我国高度重视公共资源交易领域的制度建设问题，但是当前法律法规体系庞杂而滞后于实践，在实践中存在监管困境。

　　表3 公共资源交易监管的法律法规和监管部门

　　图表来源：中国人民大学公共资源交易研究中心自制

中国人民大学公共资源交易研究中心通过查询中国法律法规数据库和北大法宝数据库，以“公共资源交易”为检索词进行精确匹配，共查询到近1000余部文件，行政法规3部，部门规章16部，其余为地方法规规章等。课题组通过调研了解到，当前公共资源交易的监管基本上延续公共资源交易平台整合前的做法，即由行业部门分管各自领域内的事项，各个行业部门实施监管的依据往往是由各个部门自行制定的规章和政策，而各自规章和政策又带有明显的部门色彩，这难免会与现行实践发生冲突，导致公共资源交易监督管理机构的定位不清和监管职责范围模糊的问题。

　　2.制度建设落后于实践发展

　　“不以规矩，不能成方圆”。公共资源交易作为一个新事物同样需要法律、法规和政策等制度保障。随着形势的变迁，还要不断对相关法规政策进行修改完善，才能确保规章制度与时俱进。纵观全国，先进地区公共资源交易模式的确立与实践推动，主要是通过地方立法或构建制度体系进而逐步完善的。如湖北、合肥、重庆等省市，均结合本地区改革从监督管理体制、交易平台管理细则，到各行业公共资源交易规则、交易文件标准文本、技术规范，乃至电子化交易监管、交易规则、技术服务标准，形成了一整套较完整的法制化体系。这为行业管理、交易主体，对交易行为规范提供了制度规范和技术支撑。

　　研究中心在调研宁夏回族自治区公共资源交易改革时发现，截止到2018年底，对公共资源交易统一平台的规划、建设、监督和运行保障，除2012年出台的《宁夏回族自治区公共资源交易管理办法(暂行)》外，没有制定出台新的制度。可以说，不管是从落实国家改革创新发展的要求，还是从国家全面深化改革大约三年实施一次较大政策调整和宁夏实践操作的需求看，制度体系尚未构建以及制度供给不足，是制约宁夏公共资源交易发展滞后的主要根源。全国还有很多地区与调研地出现相似情况，制度建设的滞后一方面影响了当地公共资源交易监管改革的推进，另一方面也形成了监管主体分散、监管权限不清、协调困难的碎片化问题。

　　3.机构和设置规则的不统一

　　公共资源交易既是政府通过市场配置公共资源的具体实现途径，也是政府职能转变和制度创新的表现形式，更是法治政府践行契约精神以及合同式治理的标志。公共资源交易监管是与公共资源交易整合建设相伴相生的，这是由于公共资源交易领域涉及范围广泛、交易金额巨大、参与监管部门众多，因此对整合后的平台进行监管显得尤为重要。一般来看，公共资源交易改革始于中纪委的推动和国家发改委的牵头以及各地党委、政府的跟进。但是对于如何整合以及整合成什么样的思考则更多局限于公共资源交易管理局的职责能力范围以及领导的改革推进意愿等因素。实践中，由于缺少明确的整合创新定位、推进目标和改革措施，导致监管改革不畅。国家层面的改革要求落实，只限于配置资源方式的推动，未触及体制机制的改革实质。在资源配置和交易过程中，行政监督管理部门的强势与平台管理部门管理授权不充分、平台法定地位缺失形成强弱对比失衡，难以形成既相互制约又相互协调的协同创新发展局面，甚至出现了“逆向碎片化”的倾向，如政府集中采购制度排斥公共资源交易机构进入交易现场参与见证，工业用地出让可以不在省级统一平台交易等。由此也造成整体体制不顺的现状，增加了交易平台沦为违法违规交易“漂白池”、不法行为“挡箭牌”的风险隐患。

　　需要发力的方向

　　法治化要求公共资源交易所有活动都要做到“有法可依、依法设定、依法进行、违法必究”。从我国公共资源交易现状来看，中央和地方的法律法规的制定与实施明显滞后于公共资源交易的实践，我国公共资源交易的法治化进程还有很多工作要做。从国家层面看，我国需要制定统一的公共资源交易法律法规体系，而在具体的公共资源交易领域亟需进行法律法规的清理与完善工作。在执法和司法领域还应强化执法监督检查，严厉制裁违法和犯罪行为，以确保公共资源交易的法治秩序。整体性治理理论重视制度化路径在整体性政府构建中的作用，而法律制度则是制度化路径能够实现的重要保障。完善公共资源交易监管的制度整合主要包括两方面内容：探索制定统一的公共资源交易法律和整合监管部门的权责体系。

　　1.探索制定统一的公共资源交易法律文件

　　当前，规范公共资源交易市场建设的法律法规文件效力级别最高为行政法规(3篇)，其次为部门规章(16篇)。现有的两部法律，即《中华人民共和国政府采购法》以及《中华人民共和国招标投标法》的覆盖范围和组织职能设计尚不足以完全约束公共资源交易各类活动。也正如此，立足于公共资源交易实践，探索制定统一的公共资源交易法律文件是十分必要的。完善公共资源交易统一立法，应以统一立法的理论基础、拓展统一立法的原则导向和完善统一立法的规则体系为发力点，实现公共资源交易监管制度的有效整合。此外，应及时进行政府采购、招标投标、国有产权交易等领域的法律法规规章的立改废释工作，协同推动公共资源交易领域立法工作。

　　2.整合监管权责体系

　　根据现有的法律法规规定，现行的招标投标的行政监督与执法职责主要分散在发改、经信、建设、交通、国土、水利、商务、铁道、民航等18个部门。各行业部门在具体的执行过程中，其监管依据往往是各部门制定的规章，这些规章不可避免地带有部门主义色彩。也正如此，公共资源交易监管领域容易出现“九龙治水”的监管现象。考虑到公共资源交易监管的复杂性和综合性，整合监管权责体系需要从横向、纵向、斜向三个方面加以推进。首先是横向整合方面，一方面随着我国公共资源交易平台体系的完善，应当在法律法规文件中明确公共资源交易综合监管机构的职责和功能。另一方面，系统梳理各相关行业监管部门以及综合监管部门的职责规定，做到权责统一。其次是纵向整合方面，整合公共资源交易监管权责体系应当明确不同政府层级的政策侧重点。在中央层面，公共资源交易的监管权责主要发挥宏观的统筹作用。在地方政府层面，整合监管权责体系应着重调动地方政府以及相关职能部门的主动性和积极性。最后是斜向整合方面，斜向整合一般是指信息技术工具的介入。从目前来看，尽快制定数据标准、数据接口规范等的政策文件，重视公共资源交易信息安全建设，建立信息安全防护机制。此外，完善公共资源交易领域制度规则清理长效机制是整合监管权责体系中的重要内容，及时对制度规则进行清理，可以减少制度规则的重叠交叉，避免出现规则“打架”现象。