公共资源交易领域信用体系建设探究

　　公共资源交易领域信用体系建设是我国社会信用体系建设的重要组成部分，完善的信用体系可以有效惩治失信行为、优化营商环境、促进信用交易、降低交易成本。2019年国务院印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)提出深入推进“放管服”改革，进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础作用，对公共资源交易领域信用体系建设有着明确的导向性。近年来，有关部门强化信用监管，加快信用建设，通过及时发现和查处违法违规行为，推动公共资源交易全过程公开透明管理，让公共资源在阳光下交易。本文以公共资源交易领域信用体系建设为切入点，分析信用体系建设的相关问题，提出探索信用体系建设主要路径的建议。

　　建设现状

　　在公共资源信用信体系建设方面，各地政府都做了一些有益的探索，制定了大量涉及公共资源交易的规范性文件，包括诚信评价管理办法、不良行为管理办法等，以进一步规范公共资源交易活动。具体表现形式可分为三种，一是考核型，江苏、安徽、广东惠州等地针对投标企业、招标代理、评委等市场主体出台考核办法，对企业和人员进行打分，最终形成信用评分或评级;二是名单型，云南、河北等地出台失信主体“黑名单”制度，监管部门根据各自行政许可、行政处罚、日常监管等情况，定期将严重违法失信主体信息形成“黑名单”并上网曝光;三是指数型，江苏、重庆、广州等地建立了 “阳光指数”“信用指数”等信用评价指标，通过设置科学的指标计算公式，得出企业综合信用指数，反映市场主体诚信情况。上述各类信用评价结果通过公共资源交易平台运用到各类交易活动中，对失信主体进行约束和限制，甚至限制其一定范围和期限的市场准入资格，达到实施惩戒的目的。

　　笔者通过调研发现，公共资源交易平台已成为市场主体了解和掌握信用信息的良好载体，是信用体系建设中的重要环节。如何进一步发挥平台枢纽作用，强化与监管部门联动，形成有效的信用联合奖惩机制，成为当前信用体系建设的重要方向。

　　问题分析

　　失信成本过低阻碍公平竞争秩序有序发展

　　目前，公共资源交易活动中存在多种形式的失信行为。从招标方看，存在内定商品或服务的行为，使得招标采购变成走过场;从投标方看，存在冒用其他企业资质，提供虚假证书、虚假业绩，私刻公章等弄虚作假行为;从招标代理机构角度看，存在违背原则，迁就招标方的一些不合法、不合理要求的行为;从评委角度看，存在受到招标人态度影响，出现一定倾向性评分的行为。上述种种失信行为难以根治的一个重要原因就是失信成本太低，由于制度不健全、奖惩未闭环、监管不履责，很多违法失信行为没有付出沉重代价，而对守信者缺乏褒扬和奖励的制度性安排，这对市场公平竞争秩序是极大的破坏。

　　“三不”难题阻碍信用信息互联互通

　　目前，各地在信用信息互联互通方面取得了一些成绩，但部分地区、行业政府部门在推进信用信息共享共用时仍存在“不敢、不愿、不能”的问题。一是制度缺位，不敢共享。缺乏顶层制度的设计，信用信息归集、公开、共享及其管理的责任主体不够明确，导致部分政府部门共享数据存在后顾之忧。二是认识不足，不愿共享。部分政府部门对信用信息专享的权属观念较为严重，出于对信息共享的“未知性”以及部门利益的考虑，不愿主动进行信用信息共享。三是标准滞后，不能共享。目前尚未形成自上而下的统一信用信息共享标准体系，国家、省市各层级均无统一规范的数据共享标准，对数据格式、质量、可持续性等也无明确要求，信用信息共享堵点多、难度大。

　　告知承诺制机制缺位阻碍信用监管创新

　　2020年，国务院发布《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号)，江苏省也发布了《关于全面推行证明事项告知承诺制的实施方案的通知》(苏政办发〔2020〕84号)等文件，全面推行行政审批事项、证明事项告知承诺制，但尚无针对公共资源交易领域推动事前告知承诺制的规范性指导文件。以南京市公共资源交易中心为例，目前仅在建设工程交易系统“e路阳光”录入投标信息时，施工企业和监理企业需要上传《诚信承诺书》，对填报资料的真实性、完整性等进行承诺，但未形成闭合管理，发生问题时该承诺书并不能作为处罚、惩戒有效依据，在信用监管和制度建设缺失背景下签署的《诚信承诺书》形同虚设。

　　信用体系建设缺乏数字创新技术的引领

　　目前，公共资源交易领域信用体系建设不但缺乏统一的指导性制度文件，同时也缺乏数字科技创新引领。以信用体系建设中基础性工作数据共享和数据应用为例，各地在信用体系建设中基本还是利用传统的分散式存储信用数据的方式，信用管理方面的功能研发及使用大多集中在本地，在数据共享性、数据安全性、数据隐私性、数据公平性、数据可追溯性等方面存在相当多的难题。如果缺乏创新数字技术的引领，这些基础性工作的瓶颈会严重影响信用体系建设的高速推进。

　　优化路径

　　制定目录清单，利用规范管理加强信用联合惩戒

　　根据《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)文件有关要求，相关部门应明确界定统一的公共资源交易领域信用信息范围并实行目录管理。按照行使层级、信息类别、应用范围等要求制定全国统一的公共资源交易信用信息目录清单，并及时向社会公布。同时，出台全国统一的跨行业、跨地区、跨领域的公共资源交易信用管理办法和细则，建设完善的信用管理体系和信用评价体系，进一步明确信用监管主体、信用考核主体与考核对象、考核办法，完善公共资源交易活动中信用信息采集、信用度认定、信用记录档案、信用奖惩制度，构建科学的信用评价体系，建设统一的信用管理系统，解决各地、各行业分散监管、职责不清、规范不一的问题。

　　南京市公共资源交易中心通过归类整理，集中对工程、水利、交通、铁路等专业各类文件中关于违规行为、失信行为的相关信用条款进行分析，发现各类违法违规、失信行为条款共有261条。其中，“以不合理的条件限制或排斥投标人及潜在投标人”条款在《工程建设项目施工招标投标办法》《不良行为目录》《南京市工程建设项目招标投标负面清单》等文件中出现13次，“存在串通投标和弄虚作假行为”条款在各类文件中出现15次。经过归类整理、去除重复后，仅69条即可涵盖各类交易中存在的违规行为，监管部门可以以此形成统一的违规行为清单，实现公共资源交易领域的跨行业清单共用，可参考表1。未来，在国家层面上可通过统一信用目录清单的建立，整合归类各区域、各行业、各领域失信行为，形成统一规范的目录清单，更好地推动公共资源交易领域信用体系建设，加强信用联合惩戒。

　　健全共享机制，促进信用信息互联互通

　　《江苏省公共信用信息管理办法(试行)》对公共信用信息的记录、归集、共享、使用及其管理的职责进行了明确，由于公共资源交易领域信用信息管理办法尚未出台，为促进信用信息互联互通，建议从以下几方面健全共享机制。一是完善信息共享制度。国家、省市应尽快出台细则，对公共资源交易领域信用信息资源的所有权、管理权、使用权以及信息共享单位的责任主体等通过法律的方式予以明确;二是健全信用数据标准体系。建立全国统一的信用信息系统建设标准规范及统一的接口规范，以“全国建筑市场监管公共服务平台(四库一平台)”为枢纽，实现部门之间数据共享常态化;三是规范信用信息共享开放的流程。完善信用信息归集、处理、存储和应用的业务流程，逐步实现数据共享交换的智能化;四是建立考核与问责机制。将信用信息共享工作纳入各地各部门考核问责范围，明确各地各部门信用信息共享职责，有效推动信用信息跨行业、跨地区、跨部门共享交换。

　　南京市公共资源交易中心一直以来持续重视信用信息互联互通的建设，目前已经与省市政务服务共享平台实现了部分信用信息互联互通，并且在信息互联互通的基础上打造“零提供”应用，为市场主体提供方便快捷的服务。“零提供”的设想，是通过归集各级政府官方渠道已公开的信息，全面覆盖交易各行业、专业领域的信用信息，破除信用信息孤岛。在确保来源可靠的基础上，中心对相关信用数据进行公开展示，便于同监管单位开展联合惩戒，对严重违规单位依法暂停其一段时间的投标活动。

　　用好信用承诺，营造诚实守信市场环境

　　根据《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》(国办函〔2019〕41号)文件要求，应“精简管理事项和环节，取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项以及能够采用告知承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节”，出台适用于公共资源交易领域的信用承诺制度，在公共资源交易活动的各个环节，全面推广告知承诺制，让信用承诺有“张”有“弛”。所谓“驰”，就是由市场主体做出承诺后，免去相应材料提交和审核环节，实现简政放权。“张”也就是收，加强事中事后监管，对以虚假承诺等不正当手段谋取中标的企业，从重处罚，不让信用承诺成为“花架式”。

　　目前，公共资源交易领域有经验可循的是山东地区，其已经采用告知承诺制取消招标环节的文件审核。在山东经验的基础上，南京市公共资源交易中心在交易活动项目登记、投标报名、招标文件审查、资格审查等关键的四个环节中，正积极探索采用告知承诺制，由市场主体作出承诺后免去相应材料提交和审核环节，加强事中事后监管，对以虚假承诺等不正当手段谋取中标的企业，依法给予处罚，并撤消其资质、资格许可，营造良性发展的市场环境。

　　引入区块链技术，高速推进信用体系建设

　　区块链技术本质是分布形式的数据库，所有节点以及区块相互之间共同构建信任机制。区块链技术集成使用了非对称加密算法、分布式账单、去中心化机制、链上智能合约机制和链式存储结构等创新理念。其特点体现在去中心化、不可篡改性、可追溯性、开放性、独立性等方面，区块链这些特点和技术优势正是解决信用体系建设中数据共享性、数据安全性、数据隐私性、数据公平性、数据可追溯性等五大问题的有效手段。

　　利用区块链技术可以使信用体系构建分级分时段逐步高效推进，构建流程可以分为六步。

　　第一步，所用信用数据利用区块链加密技术加密上链，确保共享数据的安全可靠。

　　第二步，共享区域第一批可共识的严重失信行为数据，并进行联合处罚的探索。

　　第三步，区域各地利用区块链智能合约技术计算各企业信用分，初期求同存异允许各地规则存在差异。

　　第四步，智能合约计算出各地企业信用分并利用区块链技术实现共享，对异常行为企业及时全域预警。

　　第五步，深入沟通协调，逐步建立区域内基本完善的、可共识的信用规则和标准。

　　第六步，利用区块链技术推动更多信用数据共享，构建应用丰富的公共资源交易信用体系，实现联合惩戒。

　　结语

　　信用缺失现象已成为亟待解决的公共资源交易领域难题，法治化、信息化、公开化、智能化是推动建设信用体系的最佳途径。信用体系建设与完善是一项长期而复杂的系统工程，需要各级政府部门、监管部门、社会主体共同重视和参与，只有形成更加科学、动态、有效的公共资源交易信用体系，才能构建诚实守信的公共资源交易市场环境，高质量推动“放管服”改革。