试析政府采购需求和采购实施计划审查要点

　　按照财政部《关于发布〈政府采购需求管理办法〉的通知》(财库〔2021〕22号)的要求，采购人对采购需求和采购实施计划的审查，分为一般性审查和重点审查。值得注意的是，重点审查中列举的非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查，实际上是针对所有采购项目都适用的刚性审查。并且项目审查的复杂性与项目金额大小并非成线性相关关系，有的中小型项目可能因为性质特殊、技术复杂、供应商有限，采购需求的指标设定难度更大，从而使审查难度加大。

　　审查主体构成

　　《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)第三十二条规定了审查组成员构成：“审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制”。《办法》同时规定了回避机制，即“参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与审查”。

　　审查组成员的构成应当符合本部门、本单位的采购内控管理制度。必要时，可邀请内部法制机构或外部法律顾问参加，协助对采购需求和采购实施计划的合法性进行把关。尽管《办法》第三十二条规定了回避机制，但笔者认为，基于审查专业性以及提高效率的需要，审查组在认为需要时，可以向参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构了解咨询有关技术问题和市场主体竞争情况。

　　采购需求审查要点

　　1.采购标的归类是否准确，具体细项分类是否符合政府采购品目分类目录。

　　2.供应商资格条件和实质性要求是否列示完整准确。

　　(1)是否正确列明供应商范围及其组织形式(法人、其他组织或者自然人)，此处应特别注意合伙制的律师事务所和会计师事务所属于非法人的“其他组织”。

　　(2)是否了解并执行了国家标准、行业标准、地方标准等强制性标准规范。

　　(3)是否列明采购标的所需要的行政许可类市场准入证照，以及行政许可的归属持有人，如食品卫生许可证、涉密档案数字化加工资质证书(各行业对总公司和分支机构的管理规则不尽一致。如食品卫生许可证、涉密档案数字化加工资质证书，需要现场实地生产经营场所，由分公司申办，总公司如只作结算功能，不直接介入生产经营环节因而不能申办，工程建设领域的施工、勘察、设计、监理企业只有总公司能够评定资质)。

　　(4)是否列明国家法定对该行业供应商的强制性资质等级和标准要求，包括工程建设项目所对应要求的施工企业资质等级、电器产品“CCC”安全认证、机动车的排放标准限制。

　　(5)要求提供的财务状况报告的要素是否清晰合理，税收和社保证明的相关种类和期限要求是否清晰合理。

　　(6)对列入《信息安全产品强制性认证目录》的强制性信息安全产品，应当限定采购中国信息安全认证中心认证的信息安全产品。是否遵循《含有密码技术的信息产品政府采购规定》有关要求。

　　(7)是否遵循《办法》规定，“采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项”。

　　(8)是否不恰当地将国家明令取消的资质作为资格条件。质量管理认证证书、环境管理认证证书、职业健康安全体系认证尽管不是国家强制，如与项目存在关联性，也可以作为资格条件。

　　3.合同业绩作为供应商资格条件是否合理。按照《办法》要求，“业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。”

　　4.根据项目特点和市场实际，是否该允许分公司(其他组织的分支机构)投标。

　　5.对需求中供应商不能满足或响应将导致投标(响应)无效的实质性条款(关键性内容)，是否已作醒目标明(通常以“*”标注)和集中列示。

　　6.是否按《办法》规定进行了需求调查;调查是否充分，结果是否可信，有无重大遗漏;公共服务项目是否可以采取征求社会公众意见的方式来进一步明确需求。

　　7.采购需求是否做到“清楚明了、表述规范、含义准确”，是否尽可能客观量化。

　　8.是否涉及进口核准。如是，应作出相关安排。

　　9.是否涉及节能产品和环境标志产品。如是，应作出相关安排。

　　10.是否落实促进中小企业发展(包括支持监狱企业和残疾人福利企业)政策功能。

　　(1)落实支持中小企业政策的项目，是否列明采购标的对应的中小划分标准所属行业，并且提示供应商在《中小企业声明函》中按照列明的行业来申报(同一家企业按照不同行业来进行规模划分，可能产生不同的结果)。应注明如供应商未按照规定行业申报的，其《中小企业声明函》无效。

　　(2)在《中小企业声明函》范本中，如所属行业为工业，应删去“资产总额”指标申报要求。

　　(3)是否列明中小企业在投标保证金、履约保证金、款项支付、代理服务费方面的优惠。

　　采购实施计划审查要点

　　1.是否属于建设工程招标项目。

　　2.是否错误适用《招标投标法》及其实施条例。

　　3.是否属于限额以下自行采购项目。如是，采购方式是否符合经济性原则和比例原则。

　　4.采购代理机构选择是否合规，是否符合专业性要求。代理服务费标准和支付方式是否合理。

　　5.评审专家选择是否合规，专家回避情形设置是否合法合理。

　　6.是否按照规定完成了政府采购意向公开。公开采购意向要素是否齐全;意向公开时间是否达到30日;不公开采购意向的，是否合理说明理由。

　　7.是否符合行政事业单位资产配置标准。

　　8.是否履行了采购最高限价审核程序(如需要)。

　　9.是否应履行资格预审程序。根据现行法律制度，邀请招标、PPP项目采购必须实行资格预审。

　　10.是否把应当在评审阶段审查的因素，前置到采购文件购买阶段，即在获取采购文件时不恰当地设置审查环节，构成“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。

　　11.采购组织形式、采购方式、评审方法和定价方式是否符合规定。集中采购目录内项目是否委托给集中采购代理机构;如达到公开招标数额标准，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，是否获得了财政部门的批准;采购合同包划分是否合理，是否切合市场实际，是否有利于扩大竞争。

　　12.采取推荐供应商方式的，是否合规。

　　13.等标期安排是否合法、合理、公允。是否合理考量了样品制作和技术检测所需时间。

　　14.投标有效期设定是否合理、公允。

　　(1)通常约定90或120天。是否考量了项目实施可能引发的质疑投诉带来的进程拖延及市场行情变动情况。

　　(2)采购人通常应在投标有效期截止之日之前完成合同签订工作，如因特殊情形来不及，在投标有效期截止之前至少30日作出延长投标有效期的意思表示。

　　(3)可在采购文件中约定：特殊情况下招标人、招标代理机构可于投标有效期满之前，书面征求投标人是否同意延长投标有效期，投标人应在规定的期限内以书面形式予以答复。投标人可以拒绝延长投标有效期，投标保证金按规定予以退还。投标人答复不明确或者逾期未答复的，均视为拒绝。对于同意延长投标有效期的投标人，既不要求也不允许其修改投标文件，但要求其相应延长投标保证金有效期，有关退还和不予退还投标保证金的规定在投标有效期延长期内继续有效。

　　15.是否确有必要要求供应商提供样品，是否有必要提供集中实地考察答疑。

　　16.涉及非单一产品或集成产品的货物类采购，所列明核心产品是否合理。政府采购竞争是不同品牌之间的竞争，应在采购文件中规定，多家供应商之间，只要有一个核心产品是同个品牌，就认定为按照一家供应商计算。按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令，以下简称“87号令”)第三十一条规定列明对同品牌的供应商投标家数计算方式以及中标人推荐方式。

　　17.是否合理考虑到采购标的配套性兼容性一致性的要求;涉及原有系统对接时是否提供了系统接口的技术参数指标;是否考虑了产品全生命周期的影响。

　　18.评审因素是否合法合理。

　　(1)是否把资格条件设定成评审因素。

　　(2)是否严格落实评审因素与采购需求“相关性”原则。《办法》规定“参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值”。

　　(3)合同业绩是否不恰当地限制于特定区域、特定行业。

　　(4)是否不恰当地将经营年限、特定金额的合同业绩作为评审因素。

　　(5)是否不恰当地将信用等级、信用名单作为资格条件或评审因素。

　　19.电子化采购文件是否对87号令“视为串通”情形及没收保证金的后果作出具体规定，包括诸如系统客户端所赋予的投标(响应)文件项目内部识别码相同、计算机网卡MAC地址相同、混用数字证书加密或混用电子印章、同一个IP地址上传投标文件，以便为后续处理提供依据。

　　20.合同类型应按照《民法典》典型合同来确定。按照《民法典》，政府采购领域可能涉及的典型合同有：买卖合同，供用电、水、气、热力合同，租赁合同，承揽合同，建设工程合同，运输合同，技术合同，保管合同、仓储合同，委托合同，物业服务合同。

　　21.合同文本是否完善。是否使用国务院有关部门制定的标准文本;条款是否完备，合同权利义务设置是否合理，采购人权利是否得到保障;履约验收方案是否完整明确，符合《办法》第二十四条的相关要求;属于《办法》第十一条范围的采购项目，合同文本是否经过采购人的法律顾问审定。

　　22.合同年限是否合法合理。如房屋租赁不能超过20年;采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。

　　23.对采购过程和合同履行过程中的风险，是否已经有充分的评估，并准备了相关处置预案。