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《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)自2021年7月1日起施行。《办法》明确，采购人对采购需求管理负有主体责任，并从确定采购需求、安排采购实施计划、建立风险控制体系三个方面，设定了具体详细的操作程序，同时呼应了财政部《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号)中提到的方向性工作要求，提高了采购需求管理的可操作性。笔者结合政府采购实际工作，分别从采购人、采购代理机构、财政部门的角度探讨如何落实相关政策。
一、引入需求调查、审查等新概念
站在采购人的角度，编制采购需求一直是政府采购实施环节中的难点、痛点。与其他政府采购法律法规不同，《办法》引入了“需求调查”“对采购需求和采购实施计划进行审查”等新概念。这些新概念是基于采购人编制采购需求、组织实施采购、合同签订管理等环节的操作程序和风险控制等内容而作出的明确标准，同时对采购人内部管理的专业性和规范性提出了挑战。《办法》明确采购需求的概念、要求、内容、需求调查的开展方式等，规定了审查的步骤和审查的主要内容，还规定了财政部门对采购人需求管理行为的监督检查和违规处理等内容。采购人应当强化主体责任，尤其是对委托采购代理机构组织实施的采购项目，应当转变代理机构对采购结果负主要责任的观念，只有采购人和代理机构(尤其是采购人)共同提前做好采购需求及采购实施计划编制等工作，才能达到理想的采购效果。
二、明确采购人需求编制的主体责任
(一)采购人提供的需求将更加完整规范。《办法》将量化指标与评审相对应，其第九条规定，技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次，第二十一条结合第九条内容，明确了可量化的需求指标在评审中的具体要求，同时明确，对于客观但不可量化的指标和不能完全确定客观指标，需由供应商提供相关方案。《办法》还明确了探究设置实质性要求和评分项的解决方案。追溯上述条款的渊源，其是对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第五十五条规定的“评审因素应当量化和细化”的延展和补充，目的是解决采购人在实际操作中可能遇到的无法量化评审因素的难题。
(二)采购人将自主编制采购实施计划。《办法》明确，采购实施计划应包括开展采购活动的时间安排、供应商资格条件和合同文本主要条款等，同时要求采购人充分考虑采购活动所需时间和可能影响采购活动进行的因素，合理安排采购活动实施时间。对于委托代理机构的项目，编制采购实施计划的要求，将促使采购人统筹考虑项目全流程各环节的时间安排，包括法定等标期及采购文件编制的合理时限，一定程度上减轻了代理机构的实际操作压力。同时，采购实施计划还包括合同文本主要条款等，与现行政府采购相关法律法规规定的采购文件应包括拟签订的合同文本对应，对采购人与中标(成交)供应商来说，有利于双方的合同签订和履约。
三、将资格条件设置和项目分类情形结合
依法选择合适的采购方式、评审方法和定价方式，合理设置供应商资格条件，是采购项目成功的必备条件。
(一)根据需求特点提出供应商资格条件。《办法》第十八条第一款明确规定，资格条件要与采购标的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。该条款将履行合同必需的条件作为供应商资格条件，采购人将设置合理的采购目标，以避免因供应商专业性不强等原因造成的采购失败现象和导致财政资金浪费。除此之外，第十八条第二款明确，业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。该条款是在保证采购项目成功的前提下，综合考虑促进中小企业采购和科技创新产品采购等政策，与《政府采购法》强调的政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标一致。
(二)依法选择采购方式、评审方法和定价方式。《办法》第十九条根据采购需求的特点划分了三种采购项目情形，即采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目;采购需求客观、明确，且技术较复杂或者专业性较强的采购项目;不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，每种情形采取举例方法。根据不同情形，《办法》进一步明确了对应的采购方式、评审方法和定价方式。与原有采购方式适用情形不同，这一条款实际操作性更强，在一定程度上避免了采购方式选择不当等问题。同时，《办法》第二十条规定，除法律法规规定可以在有限范围内竞争或者只能从唯一供应商处采购的情形外，一般采用公开方式邀请供应商参与政府采购活动。由此可知，对于非公开招标项目，在现行政府采购法律体系规定的推荐供应商、公开征集供应商和从供应商库中随机抽取三种确定供应商的方式中，鼓励采用公开征集供应商的方式。这一补充条款也符合采购需求审查的有关要求，即技术要求和评审因素设置不得具有指向性和倾向性。
四、首次提出采购需求监督检查要求
财政部门作为政府采购监督管理部门，按照现行政府采购法律体系，在实际操作中，对采购项目委托之前的相关管理工作存在缺失。《办法》较为详细地规定了采购项目前期监管的具体措施。
(一)抓实抓紧政府采购源头管理。《办法》第五章详细规定了对采购人采购需求管理的监督检查和法律责任，该章节共四条，其中三条将需求管理的监督检查与投诉和举报处理结合，即在投诉和举报处理过程中，发现采购人在建立需求管理内控制度、开展需求调查和审查、编制采购实施计划、选择采购方式等方面未按照《办法》执行的，责令其整改或依法处理。笔者认为，这是《办法》监管力度的一大强化，首次将采购人编制采购需求等主体责任纳入监督检查的范畴，体现了强化采购人主体责任的决心。
(二)促进政府采购专业化。《办法》第三十五条明确，财政部门对采购人需求管理开展不定期检查;第三十六条至第三十八条指出，如发现违反制度规定的，视情节严重程度，由财政部门采取约谈、书面关注、将有关线索移交纪检监察、审计部门处理或按照国家有关规定处理。上述条款明确了财政部门对采购需求管理监督检查工作开展的范围、处理方式等。各级财政部门在有法必依的前提下，应当继续加强政府采购专业化、规范化水平，推动政府采购高质量发展。
