构建高效统一规范的应急物资采购制度

　　2020年初突发的新冠肺炎疫情席卷全国，一时间口罩、消毒液、护目镜、防护服等防疫抗疫物资急剧短缺遭到疯抢，与此同时，呼吸机、监护仪等医疗设备也出现较大缺口，百姓、民营企业及民营医疗机构尚可快速自主抢购，但政府部门、事业单位及国有企业该如何采购?

　　财政部于疫情爆发之初紧急发布《关于疫情防控采购便利化的通知》，明确疫情防控相关货物、工程和服务采购可不执行政府采购法规定的方式和程序，为紧急采购开辟了“绿色通道”。然而，紧急采购中依然产生了诸多问题。有的采购人因为应急采购，限制供应商竞争，引发供应商质疑投诉，耽误采购时间;有的采购人则担心因特事特办、打破规矩，日后存在审计风险，无法大胆开展应急采购活动。由此看出，在紧急状态下，高效、统一和规范的刚性制度才更有效率，且更具有执行性。

　　一、明确应急物资采购范围

　　《政府采购法》关于应急采购范围的有关规定为“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购。”这个描述比较宽泛，采购人在实践过程中可能无法准确判断。《民法典》对不可抗力的规定更为清晰明确，即“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”。在明确应急物资采购范围时，招标采购业界同仁可以借鉴。

　　只要发生不可抗力，就一定需要应急采购吗?其实不尽然。比如森林火灾或洪灾，由于发生的频率较高，且救灾物资多具有独特性并相对适宜长期储存，我国相关部门会提早进行物资储备，无需发生时再进行应急采购。因此，应急物资采购范围的设定需要同时考虑以下几个因素，一是不可抗力;二是事件的发生频率;三是物资本身的特点。重点应落在需要紧急采购上，方式则应采用客观明列方式为宜。

　　二、明确启动程序与终止时点

　　启动程序包括三个方面，一是启动权限;二是启动条件;三是具体程序。关于启动权限，以本次新冠疫情为例，疫情发生在全国范围内，因此本次应急采购是以财政部发布《关于疫情防控采购便利化的通知》的方式启动的，那么是否每次应急采购都应由财政部启动?如果在局部省市发生紧急情况，需要进行应急采购的，省级财政部门是否有权启动应急采购?对此应予以明确规定。关于启动条件，紧急情况包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等多种情况，紧急和突发的等级也不尽相同，对于不同地区所造成的影响程度也不同，应按照类别、等级和地区分别设定启动条件。关于具体程序，可规定两种情形，一是由需要进行应急采购的主管部门报财政部门;由财政部门核实后同意启动应急采购;二是财政部门根据发生的紧急情况认为需要进行应急采购，及时启动应急采购。

　　应急采购的核心是为了应急，为避免采购人利用应急采购限制供应商参与竞争、规避政府采购的程序及监管，对于应急采购的终止时点也应予以规定。目前我国疫情总体形势已经平稳，各类防疫物资的产能也已恢复并上涨，储备物资充足，市场供给条件已全面改善，在此情况下，对于疫情防控物资采购给予的便利方式应当终止，按照一般物资采购进行监管。

　　三、建立高效便捷的采购操作流程

　　应急并不等于无序，应急采购要做到急而不乱，这就要求必须结合应急情况的特点，创新采购流程，制定便捷高效、易于操作且兼具竞争性的采购程序，避免采购价格远高于合理范围以及支付条件对于采购人存在较大风险的情况发生。

　　在采购流程的简化上，应以实现战略目标为首要任务，以关注采购关键环节为重心和主线，缩短采购过程中的一切非必要时间。采购关键环节包括采购需求的确定、供应商及货物的征集和评选、最终决策、合同签订。

　　首先是简化采购文件的编制，但应突出需求，对于货物的采购，只要将采购的货物名称、基本规格、交货时间、预算等核心指标体现出来即可;对于服务和工程，只要把服务和工程应达到的要求或目标、服务或工程周期、预算等核心内容描述清楚即可。其次是缩短公告期限、缩短从采购文件发出到提交报价的时间，不硬性规定最低时间期限，赋予采购人根据实际情况灵活确定的权力。再次，简化评审小组的组建程序，无需随机抽取外聘专家，由采购人、使用者及相关专业人员组成的应急采购小组进行评议和最终决策。最后，关于合同的签订，可以根据应急采购标的的分类，制订应急采购专项合同范本，当应急采购完成后，可以依据此范本直接签署电子合同，节省审批环节流转的时间。

　　四、建立统一的应急采购电子平台

　　紧急状态下，采购人对于市场供应链的不了解、供需的不匹配加大了应急采购的难度，利用现代化信息网络技术，建立统一的应急采购电子平台能够很好地解决这一难题。

　　通过应急采购电子平台的建立，既可以实现应急物资的信息可视化管理和智能化管理，同时还可以实现应急采购的流程电子化以及线上交易，能够显著提高应急采购效率。

　　根据本次疫情应急采购的经验教训，我国应在国家层面建立统一的应急采购电子平台，结合应急保障需求，设置应急采购物资品目库和供应商库，以公开招标的方式确定一批定点采购和协议供货入围供应商，定期更新，优胜劣汰，形成稳定可靠的应急供应商体系。

　　应急采购电子平台功能设置方面，应至少满足以下四种功能。一是在线查看供应商库存物资状态，实时掌握全国应急物资的库存情况;二是查看供应商上游物料储备能力、生产能力和技术能力，将供应商的生产、服务和技术能力纳入管理，这样在发生应急采购时，了解哪些供应商能够迅速生产、转产或研制;三是智能预警、智能寻源、智能调配等智能化功能。如，可设置应急物资储备临界触发功能，当某一应急物资库存减少至临界时，发出智能预警，提醒管理部门及供应商补齐供给;智能寻源功能，即自动匹配应急需求和供应资源;智能调配，即根据物资存储地点和供应商生产地点，智能选取相距最短的供应商和物资;四是流程电子化，包括发布采购需求、供应商提交报价、项目的评审和决策、合同的签订均以线上方式完成。

　　五、建立规范的监督管理机制

　　应急采购的资金来源基本仍以财政资金为主。应急采购固然十万火急，但仍应关注资金使用效率，确保采购标的的质量满足要求。因此，要建立规范的应急采购监管机制。可从以下三方面着手。一是对采购人的监管，应建立采购人内部监管机制，对参与应急采购的小组成员进行严格评价;二是对应急采购平台中的供应商及物资进行定期抽查和评价;三是对采购流程的监管评价，利用电子平台进行线上全过程的监督管理，电子化平台上的每项操作均作留痕处理。

　　六、建立严格的事后问责机制

　　由于应急采购时间紧、任务急，采购过程中较难发现问题并及时纠正，故应建立严格的事后问责机制，规定在应急采购结束某一时间内，对其采购过程、采购结果进行公开。如发现应急采购中存在违法违规违纪行为，应严格问责，严肃惩处相关责任人。

　　应急物资采购制度是政府采购法律体系的重要组成部分，建立高效、统一、规范的应急物资采购制度，有助于全面提升国家应对和处理紧急突发事件的能力，同时也是国家治理能力现代化的重要体现。