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招标投标、政府采购领域作为容易滋生腐败的重点领域，一直广受纪委监委和社会关注。十九届中央纪委五次全会工作报告提出要“探索推行行贿人‘黑名单’制度，严肃查处多次行贿、巨额行贿行为”，引发热议。
不过，腐败往往具有较强隐蔽性，行贿与受贿的私相授予，只有少数人掌握内幕，要既抓受贿又打行贿，离不开内部人的举报。今年1月中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》，是一部指明我国未来几年法治建设方向的基础性文件，其中提到要“完善行政执法投诉举报和处理机制”，充分体现了国家对举报工作制度化的重视。当前，在政府采购执法领域，既存在如何规范高效处理举报的问题，又存在恰当运用举报线索的问题。妥善解决这些问题，有力打击和遏制腐败，应当在政府采购领域尽早构建“吹哨人”制度。
“吹哨人”制度的发展与当前政策导向
2019年9月12日，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确提出建立“吹哨人”制度。这是国务院层面首次对建立“吹哨人”制度作出部署。该意见指出，建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护，畅通群众监督渠道，整合优化政府投诉举报平台功能，力争做到“一号响应”。
“吹哨人”一词源于英国，警察在发现罪案时吹哨，以引起同事和民众的注意。现代吹哨人制度起源于19世纪美国食品药品安全领域，以1989年美国国会制定的《吹哨人保护法案》为标志。相较于一般的公民举报，“吹哨人”制度更加强调知情的内部人举报。国际社会普遍认为，“吹哨人”能够大幅降低政府监管成本，对存在重大问题的企业和组织起到威慑作用。
在美国，“吹哨人”提供准确的违法信息并协助执法，可以享受到10%—30%甚至更高的罚金、赔偿等执法成果。2020年，美国证券交易委员(SEC)就曾向一名举报人支付1.14亿美元(约7.62亿元人民币)的奖励，以感谢其对证券法执行作出的重要贡献。
其实，中国在很多法律法规中也会规定对举报人予以奖励，但是规则相对笼统，而且奖励额或奖励比例很低。比如2014年证监会出台的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》，规定奖励比例只有1%，最高不超过30万元。
上述问题近来已得到重视，并在制度层面有一定的解决措施。2019年印发的《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》(国办发〔2019〕39号)提及，要对重点领域进行重点监管，加快研究建立违法严惩制度、惩罚性赔偿和巨额罚款制度、内部举报人奖励制度等，提高重点监管效能，让严重违法者付出高昂成本。2020年3月1日修订施行的《证券法》首次将举报奖励制度提升到法律层面。2020年1月14日，修订后的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》新增“内部知情人员提供了重大违法案件线索，经调查属实的，最高奖励额度不超过60万元”的规定;今年4月2日，证监会也据此奖励了5起案件的举报人。
设立政采“吹哨人”制度的现实需求与可行性
从政府采购实践看，很多采购项目内部的腐败，单纯依靠质疑投诉浮出水面很少，往往是靠“吹哨人”的精准举报而显现出来的。2019年，一篇“穷困县的四千万是怎么花的”举报帖刷屏网络，各大媒体纷纷报道，相关省领导也批示调查，该县区领导因此落马。举报人直指某贫困县采购水幕电影，中标价格约为1860万元的项目被层层转包，用于电影拍摄的费用缩水至135万元。复盘该项目，其政府采购前期程序表面看来比较正常。无论是发布公告、明确需求，还是采购评审、签订合同，从公开的材料看均未发现大的瑕疵。只是在具体履约过程中，采购人表示不太满意，至今没有按计划完成项目实施。也正是在履约环节，最终接手的导演被拖欠工资，才导致惊天举报的发生。而这次举报，让项目履约管理更加透明化。采购人掌握了之前难以掌握的信息，引入了社会监督，可以视为政府采购领域“吹哨人”的一次成功实践。
不过我们也发现，由于没有专门的“吹哨人”制度，这次举报不仅需要该区纪委、审计、财政、发改、公安等多个部门成立联合调查组进行长时间的调查，而且政府部门要专门应对网络舆情，付出的行政成本较高。举报人通过网络举报，相关内容通过媒体不断传播发酵，在精准度上也打了一些“折扣”。这些问题都有赖于规范的“吹哨人”制度予以解决。
“吹哨人”制度设计的核心问题
一是确保引入充足的专业力量。长期以来，政府采购的法律救济手段分为三大类：一是《政府采购法》规定的质疑、投诉;二是举报;三是行政复议、诉讼等。其中，关于政府采购举报应当如何受理，几乎一直是法律真空。目前可以引用的法律依据，只有《政府采购法》第七十条“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。”
实践中，政府采购的举报全部由财政部门负责处理。由于财政部门的大量精力用于采购政策研究与监管，举报的材料质量又良莠不齐、真假掺杂，深入采购腐败内幕调查往往需要过硬的侦查力量，这导致财政部门处理举报面临力量不足与手段单一的问题。目前，我国正在推进政府采购行政裁决改革，建议统筹考虑设计独立的裁决机构进行政府采购举报处理，作为“吹哨人”制度受理的重要力量。如上文所述，由于《政府采购法》规定有关部门机关有及时处理控告和检举的职权，由裁决机构受理举报符合法律要求。同时，可参照证券监管机构办理证券犯罪案件的经验，明确办理政府采购违法犯罪问题移交相关部门的程序，保障相关部门处理政府采购举报流程常态化，也最大限度压缩涉事主体掩饰违法行为、逃脱查处的准备时间。
二是坚决完善对吹哨人的保护与激励机制。避免“吹哨人”身份信息泄露，保证其人身安全。日本已于2006年出台《公益通报者保护法》，确保企业不得对“吹哨人”进行解雇、降职降薪等。由于我国目前正在进行个人信息保护的立法，政府采购领域可以参考《个人信息保护法(草案)》的相关要求，进一步细化举报人身份信息保密措施，加大对吹哨人的奖励力度。
三是处理举报应分清主次，有所侧重。政府采购市场是牵扯真金白银的商业战场，一场招投标活动下来，一般只有一家能够中标，一家欢喜几家愁是常态。处理政府采购举报符合“二八定律”，即占政府采购20%的问题要耗费财政部门80%的精力去处理。供应商只需要提交材料，成本几乎为零，监管机构却要向代理机构、采购人、中标供应商等多方核实，履行严格规范的程序。涉及监察机关移交的举报案件，还要给监察机关正式行文回复。从实践来看，针对供应商的举报存在滥用和恶意使用的倾向。随着政府采购规模的不断扩大，这种倾向会愈加明显，挤占监管机关更多的精力，也严重损害其他当事人的合法权益。
党的十八届三中全会决定指出，政府的职责和作用包括保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。建立政府采购“吹哨人”制度，有必要通过完善的信用管理，在充分维护政府采购当事人合法权益的基础上，让有限的行政资源发挥更大作用，提升行政效率，坚决打击遏制虚假举报等不良现象。
“吹哨人”制度的具体政策建议
建立政府采购“吹哨人”制度，建议先以行政规章的形式予以出台，配套相关规范性文件适时细化完善，具体可以涵盖以下几个方面的内容。
一是明确受理方式。建议由独立的行政裁决机构受理政府采购举报，采取网上受理、接收信函、电话等多种方式便于“吹哨人”进行举报。实名举报优先办理并回复。
二是加大奖惩力度。采取规定最低奖励限额和按照中标金额一定比例支付奖金的形式，用于奖励对政府采购违法犯罪行为提供重要线索或实质性推动案件办理的人员。对于虚假举报等，一经查实，可参照各地的公共信用信息管理办法，判定为“向行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织提供虚假材料的信息”行为，将其纳入失信信息予以公示;视影响案件调查程度，纳入信用不良记录名单。对于虚假举报是否为公职人员及供应商，依照人员身份和情节程度等，依法采取政务处分、行政处罚或移送司法机关处理。防止重赏之下举报被滥用，遏制无效与虚假举报。
三是严格处理模式。推行双人主办案模式，在确保受理举报人员专业性的基础上，随机选择两名以上主办举报人员，处理相应举报案件。对举报者信息和举报材料实行定密管理、加密存储，将举报信息限定在最小工作范围内知晓。一旦发生泄露举报信息等情况，回溯排查并按照《保守国家秘密法》等法律法规处理相关人员。参照司法机关档案管理模式，做好举报材料立档、存档等工作。根据举报案情，建立向纪委监委、公安机关、检察机关等移交案件机制，共享惩戒信息运用。
四是运用高科技手段。借鉴纪委监委已在使用的大数据清查串标围标系统，立足政府采购信息化平台，采取大数据排查等方式主动排查举报问题。合理运用人脸识别系统，清查开评标现场相关人员信息。
五是避免以举报牟利问题。从交警部门的经验看，在推行交通违法事件有奖举报过程中，出现了一些专门以拍摄交通违法录像照片等谋求奖励，甚至故意造成他人交通违法情事以牟利的情况。建立“吹哨人”制度，应加强调查，在查明举报案情的同时了解举报人的动机，合理运用认罪轻罚、“污点证人”等机制，避免违法的举报人仍能得到奖励。
