建立应急采购制度 解决灾后供需失衡

　　应急采购是公共采购的主要组成部分，但不属于政府采购。《政府采购法》第八十五条规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购不适用于本法。目前，我国政府应急采购工作的开展还是以“边实践，边摸索”为主，缺乏统一的应急采购制度，应急采购效益和效率都还存在一些不足。本文参照政府采购的管理构成，对目前我国应急采购制度建立、操作程序、监督管理等方面的问题进行分析，并为政府采购应急管理制度的出台提出对策建议。

　　一、存在问题

　　1.缺乏统一的法律法规支撑。一是我国在国家层面还未出台应急采购的法律法规或部门规章，应急采购基本上是地方政府各自为政，卫健部门、民政部门、红十字会分头采购，缺乏统一的指挥协调。二是地方政府出台的应急采购制度基本上是在遇到特定突发事件时才下发的专门通知，属于“一事一议”的规范性文件，存在效力层级较低、条文规定简单、内容不完善等问题。

　　2.运用不规范。一是采购资金不明确。将应急采购资金定义或默认为财政性资金，未考虑到应急采购资金的特殊性，如社会捐赠性资金的使用。二是适用情形不合规。将某些因政府采购预算和计划编制不到位而临时进行的采购项目，通过政府或上级领导决策，采用应急采购规避程序。

　　3.缺乏统一的应急采购目录。国家未出台统一的应急采购品目，导致政府部门对常用应急物资的货源、价格、供应商数量等供应情况底数不清，也无法建立相应的数据库。

　　4.采购方式不科学。采购方式单一，“一刀切”地使用急询现购方式，导致采购活动未很好地依照市场规律进行，出现供应商哄抬价格、价高质次等问题。

　　5.采购效益不高。一是大部分应急物资属于多种类多频次且小额度采购，无法实现集中化或带量采购，采购规模效益无法得到有效发挥。二是急询现购的采购方式导致供应商之间竞争不充分，即便是议价也处于被动地位。

　　6.采购透明度不够。一是采购信息公开力度不足，因不属于政府采购，也无法在政府采购指定媒体发布。二是救济方式不公开，没有公开的质疑和投诉渠道。采购信息和监管的不公开，在一定程度上会加剧采购行为的廉政风险。

　　7.缺乏采购绩效评价。应急物资采购完毕后即刻投入使用，采购人对项目的标后管理往往不重视，缺乏对采购项目的履约验收情况评价和成交价格分析。

　　二、对策建议

　　突发事件发生之后，采购需求呈现出量大、分散、紧迫的特征，现有的集中采购制度无法及时解决灾后供需失衡引发的问题，必须出台国家层面的应急采购制度，建立统一的应急采购体系，明确规范的采购程序和采购方式。

　　1.建立健全应急采购法律制度。应及时出台国家层面的应急采购管理办法，并在以下几个方面进行重点明确。一是要明确应急采购的定义，从采购资金、采购对象和采购主体三个方面予以规范。二是要明确应急采购的启动条件。应当由国家或地方政府根据《突发事件应对法》对突发事件进行评估后，按照相应的等级触发应急采购，避免应急采购“滥用”。三是明确应急采购目录。建立应急供应保障制度，根据不同类别的突发事件确定采购目录，至少应当涵盖自然灾害、重大卫生防疫事件和军事冲突等类别。四是明确相关主体职责。对采购主体、供应商和监管部门在应急采购中的权利和责任进行详细规定，确保不同级别、不同部门各司其职，避免无序采购。

　　2.科学合理设置采购程序。一是分类设置采购程序，按照突发事件的类别设置不同的采购程序。有些突发事件是全国性的，有些是区域性的，经济发达地区供给充足，突发事件可适当考虑市场竞争，而经济欠发达地区则应当优先考虑时效性。二是分级设置采购程序，按照《突发事件应对法》，突发事件都有相应的应急响应级别，不同级别的采购需求不一样，紧迫性也有所区别，按照不同区域应急响应等级不差异设置相对应的采购程序，能有效避免资源浪费，提升效率。三是分阶段设置采购程序。在突发事件发生之初，应急需求远远大于应急供给，此时应当简化采购程序，缩减不必要的审批环节，确保应急需求得到最大的满足，待应急供给供应商产能大幅提升，供需基本平衡的事中阶段，则采用竞争性更强的采购程序。

　　3.灵活运用各种采购方式。一是对于应急采购目录清单中需求频繁、生产工艺简单、存储方便的应急物资，可以通过框架协议的采购方式，征集供应商建立应急需求数据库，并将供应商名称，可提供的产品或服务名称、产能、价格等关键信息在指定媒体公布，并对数据库实施动态管理，及时更新数据。二是在紧急情况下，对于库内没有的应急需求，可以参照政府采购单一来源采购方式，直接将采购合同授予供应商。

　　4.建立统一的应急采购电子化平台。依托现有的中国政府采购网建立应急电子化采购平台，地方政府可依据实际情况建立分平台。应急电子化采购平台应具备以下职能：一是实现在线采购。依托已建立的应急需求数据库，采购人可以在电子化平台实行电子竞价采购，紧急情况下，采购人甚至可以通过平台直接订货，将市场调研、价格商定、合同签订的时间大幅缩短，一键完成。二是信息发布。采购人可以将本单位的应急采购意向、采购公告、成交公告和合同信息等内容在平台公开发布，监管部门可以将应急采购项目的监督检查情况、惩处信息、质疑投诉渠道等信息予以公布。三是信息数据共享。各地的应急供给数据可通过电子化平台相互查询，共享共用，在实现供需匹配的同时，也便于突发事件后的统筹协调。四是可开展在线模拟采购。平台应具备不同种类突发事件背景下的模拟采购功能，采购人或监管部门可以通过平台定期组织模拟采购，熟悉采购流程，提高实战采购效率。

　　5.强化应急采购项目管理。一是要加强采购人的内控管理，采购人应当建立健全应急项目采购内控机制，提高采购资金的使用效益，保证采购质量。二是强化政策落实。在确保采购时效的前提下，应急采购应当落实好扶持中小企业发展、节约能源和环境保护政策。三是做好应急采购的价格管理。实现政府采购价格与市场价格联动，建立市场价格信息库，在合同中约定市场价下降时供应商相应调低价格。四是强化应急采购后续监督检查。监管部门要加强对应急采购项目的检查力度，包括项目的采购过程完善性、档案管理、履约情况、成交价格合理性和政策落实情况等，对采购过程中发现的问题应当及时向社会公布。

　　6.建立惩处和容错并存机制。一方面，要强化应急采购中的惩处力度，如对哄抬价格、履约不到位等失信行为供应商应纳入“黑名单”，对为谋私利而滥用应急采购规避政策的采购人应根据党纪国法进行严肃处理等;另一方面，要鼓励应急采购中的创新做法，对因在推进应急采购改革或实施创新采购方案过程中出现的失误或错误应当予以减轻处罚。