如何加强政府采购绩效管理

　　我国于2018年提出全面实施预算绩效管理改革战略，其中政府采购也是“全覆盖”的重要内容，因此，将“绩效”写入政府采购法是此次修法的亮点之一。2020年12月4日，财政部发布《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《政府采购法修订草案》)。在《政府采购法修订草案》中“绩效”出现了14次，分别出现在第三条(1次)、第十二条(3次)、第三十四条(1次)、第三十五条(1次)、第四十一条(1次)、第四十三条(1次)、第六十七条(2次)、第八十三条(1次)、第九十四条(3次)。以下就绩效相关条款提出修改建议。

　　讲求绩效原则

　　此次《政府采购法修订草案》将绩效作为政府采购的原则之一，在原有四原则的基础上，增加了从根本上强调政府采购绩效，是非常值得肯定的。

　　《政府采购法修订草案》第三条规定，“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则和讲求绩效原则”。

　　这里，“讲求绩效原则”过于口语，与其他几个原则词性也不一致，建议换成“全过程绩效管理原则”。

　　落实全过程绩效管理要求

　　《政府采购法修订草案》在第十二条和第三十四条中都有关于落实全过程绩效管理的相关表述。具体为：

　　第十二条 预算部门和单位应当落实全过程绩效管理要求，根据部门预算绩效目标合理确定采购需求、采购计划和采购合同，提升财政支出绩效水平。

　　第三十四条 采购人应当在采购活动开展前，根据法律、行政法规和国家有关规定、采购预算、采购政策以及市场调查情况等，厉行节约，科学合理确定采购需求，全面落实绩效管理要求。

　　修改建议：第十二条提到“落实全过程绩效管理要求”，第三十条提到 “全面落实绩效管理要求”。这里的“要求”是否是特指2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，如果是，在政府采购法中回应这样的文件是否合适?而且，因为前面的原则中已经强调了绩效，这两条中的“落实全过程绩效管理要求”和“全面落实绩效管理要求”其实是可以删掉的，不用赘述。尤其是第十二条仍属于总则的内容，更没有必要去再次强调，况且这一条中已经有两个“绩效”表述。例如，第三十四条其实本身就是提升绩效的做法，也没有必要在最后再强调。

　　这两个法条，删掉这两个字段，不影响意思表达。

　　绩效目标

　　《政府采购法修订草案》第十二条，预算部门和单位应当落实全过程绩效管理要求，根据部门预算绩效目标合理确定采购需求、采购计划和采购合同，提升财政支出绩效水平。

　　第四十一条，采购人应当对采购需求和采购计划进行审查，健全评估论证和集体决策制度，确保采购需求和采购计划合法、规范、科学，体现预算绩效目标。

　　第四十三条，采购人应当根据政府采购项目需求特点、绩效目标和市场供需等情况，依照本法规定的适用情形，确定采购方式。

　　第九十四条，政府采购合同根据合同的标的和绩效目标，可以采取以下合同定价方式……

　　修改建议：这三条中，分别提到“部门预算绩效目标”“预算绩效目标”和“绩效目标”，其具体内涵是什么?2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提到，要强化绩效目标管理，包括“部门和单位整体绩效目标”“政策绩效目标”和“项目绩效目标”。《政府采购法修订草案》这三条描述中，可能指其中的一个意义上的绩效目标，也可能包括多层含义，比如第十二条针对的是预算部门和单位，“部门预算绩效目标”可能指“部门和单位整体绩效目标”;第四十一条对应采购人，“预算绩效目标”可能既包括“部门和单位整体绩效目标”，也包括“政策绩效目标”，同时也包括“项目绩效目标”;第四十三条针对政府采购项目，可能指“项目绩效目标”;第九十四条针对政府采购合同，可能主要指“项目绩效目标”。

　　基于以上不同理解，建议在以上四个法条中改为笼统的“绩效目标”即可。

　　政府采购活动

　　全过程绩效管理是政府采购绩效管理的应有之义，但全过程具体指哪些过程?体现在《政府采购法修订草案》对“政府采购采购活动”的界定中。《政府采购法修订草案》有21处提及“政府采购活动”，16处提及“采购活动”，大部分的“政府采购活动”或者“采购活动”是泛指，没有说明具体包括哪些环节，但在第三十一条和第三十六中是有对“采购活动”包含环节的界定的。其中，

　　第三十一条，采购人应当在预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同订立和履行等采购活动中，严格执行政府采购政策。

　　第三十六条第二款，采购人应当按照先明确需求后竞争报价的原则，在采购活动开始前确定采购需求。

　　可以看出，对“采购活动”的界定在这两个条款中出现了矛盾。很明显，第三十一条“采购活动”的范围要宽，延伸到前端的预算编制、需求确定，而第三十六“采购活动”则将“确定采购需求”放到“采购活动”之外，从意思上看，这里的“采购活动”是从“方式选择”开始的。

　　考虑到大家一般将采购活动界定为从采购方式实施开始，建议，第三十一条改为“采购人应当在预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同订立和履行中严格执行政府采购政策”，即，去掉“等采购活动”。

　　或者，如果按照全流程、全链条原则，将采购活动的范围界定为预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同订立和履行全过程，可将第三十六条第二款改为，“采购人应当按照先明确需求后竞争报价的原则，在采购方式实施前确定采购需求”，即，将“采购活动开始”改为“采购方式实施”。