多维度推进招标投标市场高质量发展

近日，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文），这是继《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》和《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》后出台的招投标领域最全面、最权威的创新改革指导性文件。21号文对当前招投标领域中最为核心、最为复杂、最为突出的问题提供了整体性解决思路和指导方案。21号文包含九个部分，涉及总体要求、完善招标投标制度体系、落实招标人主体责任、完善评标定标机制、推进数字化智能化转型升级等二十条内容，值得理论界和实务界专家关注。

出台21号文的目标、背景及原则

以改革制度设计为目标

推进招投标市场的健康发展，既是加快建设全国统一大市场的先行先试，也是不断优化营商环境的必然要求。从目标设定来看，21号文的出台旨在聚焦招标投标竞争择优作用，改革创新招标投标制度设计，纵深推进数字化转型升级，加快实现全流程全链条监管。从市场本体来看，要坚持全国一盘棋、坚决打破条块分割、行业壁垒，推动形成高效规范、公平竞争、充分开放的招标投标市场，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，为建设高标准市场体系，构建高水平社会主义市场经济体系提供坚强支撑。

21号文出台的背景

为什么要出台21号文？笔者认为与以下两个方面的背景有关。

一是全国统一大市场建设的必然要求。全国统一大市场的基本特点是制度规则统一、商品和服务高水平统一、市场监管公平统一等。全国统一大市场的建设，离不两个方面的“转变”。第一，政府职能的转变。政府应当转向制定法律规则，加强公平竞争审查，减少垄断和不正当竞争行为的出现，通过综合运用多种类型的监管工具，构建现代监管型国家。第二，资源配置过程的转变。从某种程度上说，建设全国统一大市场是推进现代化经济治理体系的建设和改革过程。建立全国统一大市场，就是充分运用市场机制，促进和提高全国范围内的资源配置效率，通过消除市场壁垒，更好发挥市场主体在竞争和资源分配中的主体性作用，让各类市场主体能够在更大范围内自主决策、公平竞争，提升市场交易效率。

二是优化营商环境的必然要求。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，要加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，进一步降低市场交易成本、促进科技创新和产业升级、培育参与国际竞争合作新优势。根据相关要求，国家发展改革委等八部委联合印发《招标投标领域公平竞争审查规则》，细化招标投标领域公平竞争的审查标准、审查机制和监督管理等内容。通过相关政策文件并结合21号文内容不难看出，构建健康竞争、活力有序的招标投标市场本身就是优化营商环境的题中之义。因此，深化落实21号文精神就是要保障招标投标市场在统一、开放的环境中蓬勃发展，为各类市场主体营造更广阔的发展空间和更优良的竞争环境。

21号文的四条发展原则

21号文合计提出四条发展原则，分别对主导原则、整体思路、政策设计和价值导向做出具体指导。在主导原则方面，要坚持问题导向、标本兼治，着力破除制度规则滞后、主体责任不落实、交易壁垒难破除、市场秩序不规范等顽瘴痼疾。在整体思路方面，要坚持系统观念、协同联通。具体来说，要求在政策制定中整体性推进，深化制度、技术、数据融合，提升跨地区跨行业协作水平，构建共建共治共享格局，有效凝聚招标投标市场建设合力。在政策设计方面，要采用统分结合、分级分类的思路完善招标投标制度、规则和标准，同时注重短期政策和中长期政策举措的统筹与结合。在价值导向方面，要推进招标投标制度规则创新、运行模式创新、交易机制创新、监管体制创新、提升交易效率、降低交易成本。

构建统一规范的制度体系

统一规范的制度体系是构建全国统一大市场，推进招标投标市场健康完善发展的基础性条件。因此，构建完善的制度体系、优化不同制度规范之间的相互配合衔接，能够为招标投标市场的发展构建基础与支撑。

优化制度设计

21号文从两个方面优化了招标投标的制度设计，以构建完善的招标投标制度体系，为招标投标市场的发展构建基础与支撑。

一是优化制度规则设计。21号文要求加快推动招标投标法、政府采购法及其相关实施条例修订工作，着力破除制约高标准市场体系建设的制度障碍，加快完善分类统一的招标投标交易基本规则，探索编制招标投标市场公平竞争指数，并建立统一分级分类的信用评价指标体系。值得关注的是，21号文的出台有助于推进招标投标法和政府采购法等相关制度体系的更新完善。同时，建立统一分级分类的信用评价指标体系的内容也体现出国家在推进信用评价，完善相关基础性条件和制度体系方面的关注和努力。

二是强化法规政策协同衔接。21号文要求，要落实招标投标领域公平竞争审查规则，健全招标投标交易壁垒投诉、处理、回应机制，及时清理违反公平竞争的规定和做法。这一政策内容体现出未来招标投标市场中，市场主体对推进公平竞争审查的推进作用。换言之，通过建立完善的投诉回应机制，市场主体能够及时反馈显性或隐性的限制性条款和不正当竞争条件。同时，21号文还对各级政府提出要求，各级政府及其部门制定设计招标投标的法规政策时，要严格落实公开征求意见、合法性审核、公平竞争审查等要求，不得干涉招标人、投标人自主权，禁止在区域、行业、所有制形式等方面违法设置限制条件。

完善监督体制

在构建完善的招标投标制度体系上，21号文还从三个方面完善了招标投标市场的监督体制。

一是强化招标人主体地位。21号文强调尊重和保障招标人的法定权利，任何单位和个人不得干涉招标人选择招标代理机构、编制招标文件、委派代表参加评标等自主性权利。同时，21号文要求，落实招标人组织招标、处理异议、督促履约等方面的责任，将国有企业组织招标和参与投标纳入经营投资责任追究制度并从严管理。此外，21号文还对招标投标过程中的文本要求进行规范，强调要分类修订勘察、设计、监理等招标文件示范文本，加强招标需求管理和招标方案策划，规范招标计划发布，鼓励招标文件提前公示等。

二是压实行政监督部门责任。21号文要求，要进一步理顺招标投标行政监督体制，探索建立综合监管与行业监管相结合的协同机制。理清责任链条，分领域编制行政监督责任清单，明确主管部门和监管范围、程序、方式，消除监管盲区。对于监管边界模糊、职责存在争议的事项，由地方人民政府按照领域归口、精简高效原则明确主管部门和监管责任。

三是强化多层次立体化监管。完善有力的监管机制是招标投标市场健康发展的有力保障。21号文强调，要构建多层次立体化监管体系，尤其要提升工程建设一体化监管能力，强化招标投标交易市场与履约现场联动，完善事前事中事后全链条全领域监管。此外，21号文还强调，要在监管过程中注重协同。例如，要完善招标投标行政监督部门向纪检监察机关、司法机关等移送线索的标准和程序，建立移送线索办理情况反馈机制，形成管理闭环。这一机制的建立无疑能够有效加强招标投标市场中不同监管部门的协调联动，提升监管效能。

完善具体机制

21号文对招标投标四个环节进行了优化，加强了不同制度规范之间的相互配合衔接，为招标投标市场的发展构建基础与支撑。

一是健全招标代理机构服务机制。招标代理机构是招标投标市场中的重要组成部分，招标代理机构的服务能力和服务水平直接关系到市场主体的满意度。因此，21号文指出，要制定招标代理服务标准和行为规范，加快推进招标采购专业人员能力评价工作，治理招标代理领域乱收费，打击价外加价等价格违法行为。

二是改进评标方法及其机制。良好的评标机制是招标投标市场发挥市场竞争机制的基础性条件。近年来，恶意低价竞标等行为经常干扰评标机制的正常运作。因此，21号文强调要规范经评审的最低投标价法使用范围，完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序。同时，要合理确定评标时间和评标委员会成员人数，推行隐藏投标人信息的暗标评审，积极推行客观量化评审，提升评标质量效率。

三是优化中标人确定程序。在招标投标过程中，中标确定程序是评标人、招标人、定标委员会等多元主体相互互动的复杂过程，亟须相关制度规范加以明确和清晰。21号文强调，要厘清专家评标和招标人定标的职责定位，建立健全招标人对评标报告的审核程序，探索招标人从评标委员会推荐的中标候选人范围内自主研究确定中标人，实现定标全过程记录与可追溯管理。

四是加强评标专家全周期管理。评标专家是招标投标过程中的重要参与主体，招标投标市场中的廉政风险往往与评标专家息息相关。因此，21号文也对评标专家的管理提出了新的要求和标准。例如，要依法保障评标专家独立开展评标，不受任何单位或个人的干预。同时，要建立健全评标专家全过程全链条管理制度体系，完善日常考核，动态调整等机制，实现评标专家对评标结果终身负责。

从技术、市场及效能等方面优化营商环境

21号文从推进招标投标行业数字化智能化转型升级、营造规范有序的招标投标市场环境、提升招标投标政策效能三个方面优化营商环境，为招标投标市场健康完善发展注入新的动力。

推进数字化智能化转型升级

数智技术的飞速进步无疑为招标投标行业带来了新的发展机遇，21号文从三个方面推进招标投标行业进行数字化智能化转型升级。

一是加快推广数智技术应用。21号文指出，要推动招标投标与大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术融合发展。制定实施全国统一的电子招标投标技术标准和数据规范，依法必须进行招标的项目推广全流程电子化交易。同时，数智技术应用还应当着力推进互联互通。21号文指出，要加快推进全国招标投标交易主体信息互联互通，实现经营主体登记、资格、业绩、信用等信息互认共享。要加快实现招标投标领域数字证书全国互认，支持电子营业执照推广应用，全面推广以电子保函等方式缴纳投标保证金、履约保证金等。

二是优化电子招标投标平台体系。电子招标投标平台是招标投标市场数字化发展的物理载体，是推进数智化转型的基本前提。21号文指出，要统筹规划电子招标投标平台建设，提高集约化水平。设区的市级以上人民政府要按照政府主导、互联互通、开放共享原则优化电子招标投标公共服务平台。支持社会力量按照市场化、专业化和标准化原则建设运营招标投标电子交易系统。同时，21号文强调，任何单位和个人不得为经营主体指定特定的电子交易系统、交易工具，保障市场主体的平等参与和共享。

三是加快推进智慧监管。21号文指出，要创新招标投标数字化监管方式，推动现场监管向全流程数字化监管转变，尤其是要畅通招标投标行政监督部门、纪检监察机关、司法机关、审计机关监督监管通道，建立开放协同的监管网络。这一内容无疑为后续推进招标投标市场的协同监管提供了基本思路和指导方向。在监管工具当中，21号文强调，要运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，进一步提升监管效能。

营造规范有序市场环境

为营造规范有序的招标投标市场环境，21号文提出了两项举措。

一是严厉打击招标投标违法活动。21号文规定，要建立健全招标投标行政执法标准规范，完善行政处罚裁量权基准；要推动修订相关刑事法律，依法严肃惩治招标投标犯罪活动，适时开展跨部门联合执法，严厉打击转包、违法分包行为；要完善招标投标投诉处理机制，遏制恶意投诉行为。

二是持续清理妨碍全国统一大市场建设和公平竞争的规定做法。21号文强调，要开展招标投标法规政策文件专项清理，对法规、规章、规范性文件及其他政策文件和示范文本进行全面排查，对存在所有制歧视、行业壁垒、地方保护等不合理限制按照规定权限和程序予以修订、废止。同时，要清理规范招标投标领域行政审批、许可、备案、注册、登记、报名等事项，不得以公共服务、交易服务等名义变相实施行政审批。

提升招标投标政策效能

为提升招标投标政策效能，21号文提出了三项举措。

一是健全支持创新的激励机制。21号文指出，要完善首台（套）重大技术装备招标投标机制，首台（套）重大技术装备参与招标投标视同满足市场占有率、使用业绩等要求，对已投保的首台（套）重大技术装备一般不再收取质量保证金。同时，21号文鼓励国有企业通过招标投标首购、订购创新产品和服务。

二是优化绿色招标采购推广应用机制。21号文要求，编制绿色招标采购示范文本，引导招标人合理设置绿色招标采购标准，对原材料、生产制造工艺等明确环保、节能、低碳要求。同时，21号文鼓励招标人综合考虑生产、包装、物流、销售、服务、回收和再利用等环节确定评标标准，建立绿色供应链管理体系。

三是完善支持中小企业参与的政策体系。21号文指出，要优化工程建设招标投标领域支持中小企业发展政策举措，通过预留份额、完善评标标准、提高首付款比例等方式，加大对中小企业参与招标投标的支持力度。鼓励大型企业与中小企业组成联合体参与投标，促进企业间优势互补、资源融合。探索将支持中小企业参与招标投标情况列为国有企业履行社会责任考核内容。

强化组织实施保障

21号文从加强组织领导和营造良好氛围两个方面，为构建全国统一大市场和优化营商环境强化了组织实施保障。

加强组织领导

21号文加强组织领导的要求主要体现在两个方面。

一是党的领导和部门协同。党的领导是中国特色社会主义事业的最本质特征，在招标投标市场的健康发展过程中，坚持和加强党的领导是应有之义。21号文指出，要坚持和加强党的全面领导和党中央集中统一领导，把党的领导贯彻到推动招标投标市场规范健康发展各领域全过程。在党的领导下，各级政府要加强协同。21号文指出，国家发展和改革委员会要加强统筹协调、细化实化各项任务，清单化推进落实。工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、国务院国有资产监督管理委员会等要根据职责，健全工作推进机制，扎实推动各项任务落实落细。

二是地方实施和常态监督。地方政府是落实政策要求的中坚力量。21号文指出，各省级人民政府要明确时间表、路线图，整合力量、扭住关键、狠抓落实，确保各项任务落地见效。同时，还要建立健全常态化责任追究机制，对监管不力、执法缺位的情况依规依纪依法严肃追责问责。重大事项及时向党中央、国务院请示报告。

营造良好氛围

21号文从两个方面为招标投标行业营造了良好氛围。

一是鼓励创新。在推动招标投标领域深刻变革的进程中，首要的是激发全社会的创新活力，尊重并发挥人民群众和市场主体的首创精神。在改革招标投标管理体制、完善评标定标机制、推行全流程电子化招标投标、推进数字化智慧监管等方面鼓励大胆创新。21号文指出，应当积极鼓励地方政府与基层单位根据自身实际情况，勇于探索与尝试，开展革新实践。加速推进招标投标监管的数字化与智能化转型，运用大数据、云计算等先进技术手段，实现对市场行为的精准监控与智慧管理，及时发现并纠正市场偏差，保护合法竞争，营造良好的市场生态。通过全方位、多层次的创新举措，为招标投标领域的长远健康发展注入强大动力，也为经济社会的整体进步提供坚实支撑。

二是强化宣传。加强宣传解读和舆论监督，营造有利于招标投标市场规范健康发展的社会环境。为了全面促进招标投标市场的规范化与健康发展，加强宣传解读工作至关重要。这不仅意味着要通过多渠道、多形式广泛传播相关法律法规、政策导向以及最佳实践案例，提升公众尤其是行业参与者对于招标投标规则的认知与理解，确保各方明确自身的权利与义务，还应当注重深度解读新出台的政策措施，阐明其背景、目的与实际操作细节，帮助市场主体准确把握改革方向，积极响应政策号召。同时，强化舆论监督功能，构建开放透明的信息交流平台，鼓励媒体和社会公众积极参与到招标投标活动的监督中来。通过设立举报热线、开设网络反馈专栏等方式，收集社会各界的意见与建议，及时曝光和纠正市场中的不正当竞争行为、违法违规操作及潜在的腐败问题，形成强有力的外部约束机制。

基金项目：本文系国家自然科学基金面上项目“统一平台运行下公共资源交易腐败治理机制：模型检验与实现路径”（项目编号：72274199）、国家社会科学基金重点项目“坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体化推进研究：本土理论、成效评价与策略提升”（项目编号：23AZD079）研究成果。