创新解决招标投标领域发展难题

2024年5月，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文），这是招标投标领域非常重要的指导文件。21号文不仅对招标人、代理机构、投标人、监管机构、评标专家等提出了新要求，还对招标各个环节的监管与实务操作提出了优化举措。文件覆盖群体与程序环节范围广，体现的创新意识强，问题指向明确，规制力度空前。由于《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）修订已经进入全国人大常委会今年的年度立法工作计划之中，属于“初次审议的法律案”。因此，从下发不久的21号文中，不仅可以明确今后一个时期招标投标工作的重点，更可以一窥《招标投标法》的修订导向。故此，21号文应有的行业关注度不言而喻。

21号文使诸多难题有了解决之道

问题导向是21号文的鲜明特征。对于一些制约招标投标市场发展的体制机制性问题，21号文给出了明确的解决方式，可操作性较强。

一是招标投标监管“九龙治水”问题将得到系统性解决。按照《招标投标法》的规定，行业监管部门对各自领域的招标投标履行监管职责。然而，在具体实践中，出现了不少监管职责争议，一些招标投标项目难以精准归口监管部门。为此，21号文提出“统分结合、分级分类”的指导思想，要求探索建立综合监管与行业监管相结合的协同机制，通过编制各分领域的行政监督责任清单，压实监管部门责任。同时明确，监管边界模糊、职责存在争议的事项，由地方人民政府明确主管部门和监管责任。

为确保此机制能够落地，21号文要求“招标公告应当载明招标投标行政监督部门”，因此，招标人会在正式招标前就为项目确定相关监管机构，如此一来，投标人在招标过程中的知情权也得到显著提升，避免了投标人因无法确定监管机构而形成无效投诉，同时，节约投标人投诉成本与监管部门处置成本。

二是充分考虑行业性质不同带来的招标特性需求。21号文提出，要加快完善“分类统一”的招标投标交易“基本规则”和“实施细则”，同时按照“不同领域和专业”制定数字化招标采购技术标准。换言之，在具体招标规则上，21号文持开放态度，在遵守《招标投标法》通用条款前提下，鼓励各行业细分领域完善符合自身需求的招标规则与实施细则，以达到“优化招标投标交易程序，促进要素自主有序流动”的目的。

例如，关于评标方法，各地各行业均有不同实践。海南省房屋建筑和市政工程目前可以适用的评标办法有三种，即经评审的最低投标价法、简易评估法、综合评估法。《招标投标法》第四十一条虽然没有明文规定评标办法，但本质上还是用条文确立了综合评估法、经评审的最低投标价法这两种评标办法的法定地位。

《招标投标法》的修订征求意见稿又新增了一项法定评标方法的兜底条款，即“法律、行政法规、部门规章规定的其他评标方法”。结合21号文的前述政策导向，未来，如果新增的该项条文能够写入《招标投标法》正式法律文本，那么，只要部门规章层级的法律文件规定了相应的评标方法，相关领域就可以正式使用。这使得某些评标办法可以在相关领域被更便捷合规地使用。

三是向各式各样限制招标人自主权的行为说“不”。针对招标投标实践中存在的诸多限制招标人自主权的行为，21号文予以明确禁止。从保障招标人自主权的历史沿革看，2022年7月，国家发展改革委等部门印发的《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号），已就强化招标人主体责任作出相应规定。21号文在此基础上继续予以规范，对招标人自主权的保障更加全面，要求切实保障招标人在选择招标代理机构、编制招标文件、在统一的公共资源交易平台体系内选择电子交易系统和交易场所、组建评标委员会、委派代表参加评标、确定中标人、签订合同等方面依法享有的自主权。同时，招标人可以自主选择定标方式并在招标文件中公布，招标人发现评标报告有错误的，可以要求评标委员会复核纠正。

相较于限制招标人自主选择招标代理机构这个老问题，为招标人指定电子交易系统和交易场所，限制招标人定标权或招标人主动放弃定标权，是近年来频发的新问题，21号文此次一并对其进行规范。

尤其是招标人定标权问题，法律规定很明确。《招标投标法》第四十条第二款规定，招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，也可以授权评标委员会直接确定中标人。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十三条规定，评标委员会应当在评标后向招标人提交中标候选人名单，中标候选人不超过三个，并标明排序；第五十五条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。

尽管前述法律与行政法规有明文规定，但实践中仍存在各类限制招标人定标权或招标人不愿使用定标权的现象，21号文再次予以重申，可以说是对压实招标人主体责任的又一次正本清源。

四是大力推进公平竞争审查制度。21号文要求，落实招标投标领域公平竞争审查规则，健全招标投标交易壁垒投诉、处理、回应机制，及时清理违反公平竞争的规定和做法。21号文还特别指出，各级政府及其部门制定涉及招标投标的法规政策，要严格落实公开征求意见、合法性审核、公平竞争审查等要求。这其实与相关法律法规是有呼应的。

今年4月，国家发展改革委等八部委印发了《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部委令第16号）；6月，国务院发布了《公平竞争审查条例》（国务院令第783号），该条例将从8月1日开始施行。这意味着公平竞争审查制度顶层设计已经成形。21号文将征求意见、合法性审核、公平竞争审查作为从源头，禁止招标投标规范性文件出现歧视性、违规限制性规定的“三板斧”，适逢其时。

五是对招标代理机构执业乱象重拳出击。自从招标代理行业资质取消后，全国代理机构数量飞速增长，但也出现了一些不规范执业现象。招标人与监管部门对此始终没有有效的手段予以遏制。为此，21号文设计了几项关键规定，又因其为国务院办公厅发文，必将对招标代理行业健康发展产生重要影响。

在强化招标代理行业自律方面，21号文要求制定招标代理服务标准和行为规范。在依法代理方面，21号文要求完善招标人根据委托合同管理约束招标代理活动的机制。在代理人员管理方面，21号文要求加快推进招标采购专业人员能力评价工作，研究完善招标采购相关人才培养机制，提升招标采购专业服务水平。在治理招标代理行业违规执业方面，21号文要求治理招标代理领域乱收费，打击“价外加价”等违法行为，对严重违法的招标代理机构及其直接责任人员依法予以处理并实行行业禁入。

21号文这几项要求直击行业痛点，具有很强的现实意义与可操作性。

六是规范评标方法适用。质次者凭借最低价中标，曾是社会大众对招标投标制度诟病最多之处，但这其实是评标方法被不当使用后造成的公众误解。21号文着重规范了综合评估法与经评审的最低投标价法的适用场景，要求经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对技术、性能没有特殊要求的招标项目；在勘察设计等项目中，使用综合评估法要突出技术因素、相应增加权重。21号文还要求，完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，依法否决严重影响履约的低价投标。虽然21号文在此方面的规定仅指出了政策大方向，但从政策整体性考虑，后续必将有相关部委发布细化规定，落实21号文的相关要求。

21号文诸多新提法需要深入领会

21号文中出现了诸多新提法、新表述、新措施，昭示着监管的最新方向，值得广大招标采购行业从业者深入理解体会。

一是引入监管新理念。健全以信用为基础的新型监管以及构建全国统一大市场，是目前监管的新理念，在有效总结当前局部地区相关试点工作基础上，21号文将这种理念通过部署具体工作措施引入招标投标市场监管中。

具体来说，在信用监管方面，21号文要求建立招标投标领域统一分级分类的信用评价指标体系，规范招标投标信用评价应用。在全国招标投标市场中全面推行信用评价指标体系，用于辅助信用评价工作，尚属首次。

在构建全国招标投标统一大市场方面，21号文要求探索编制招标投标市场公平竞争指数，这对招标投标领域来说是新生事物。

公平竞争指数体系是建设全国统一大市场与推进公平竞争政策实施的重要举措，2023年已由国家市场监督管理总局在广东、浙江部署试点工作。从试点情况看，公平竞争指数体系可以覆盖市场、政府、社会三个层面，通过相关指标数据的收集，对某地区的公平竞争情况进行量化评价，反映地区公平竞争制度实施、竞争环境和竞争状态的基本情况。公平竞争指数可以用于各级党委政府督查考核、营商环境优化、法治政府建设等，进一步丰富监管手段。21号文将其引入招标投标领域，虽然用词谨慎，只用了“探索编制”的表述，但无疑对这套工具的应用效果抱有期望。招标投标公平竞争指数的使用也将是相关部门接下来一段时间的工作重点。

二是推进招标采购机制创新。相较于政府采购制度的实施，近年来企业对招标制度的实施争议更大，焦点主要在招标，尤其是公开招标灵活性不足问题。为了从招标采购机制上彻底解决这个问题，21号文又在机制创新上向前迈了一大步。

例如，在招标采购方式优化上，要求全面对接国际高标准经贸规则；在招标采购管理机制上，首次提出符合企业生产经营和供应链管理需要的要求。21号文还着重指出，要加强招标采购与非招标采购的衔接，支持科技创新、应急抢险、以工代赈、村庄建设、造林种草等领域项目采用灵活方式发包。换言之，以上列举领域可能并不完全适用于使用公开招标方式进行采购，企业完全可以视情况放心大胆使用非招标方式采购，来满足自身的合法需求。

三是评审程序有新举措。21号文提出，合理确定评标时间和评标委员会成员人数，推行隐藏投标人信息的暗标评审等，这些都需要招标代理机构在下一步的项目操作中及时落实。在进一步强化招标人定标权方面，21号文提出探索招标人从评标委员会推荐的中标候选人范围内自主研究确定中标人的方式。《招标投标法》修订征求意见稿中规定，评标委员会推荐不超过三个中标候选人，且一般不排序，招标人可按照招标文件规定的定标方法，结合对中标候选人合同履行能力和风险进行复核的情况，自主定标。21号文与《招标投标法》修订征求意见稿中的该项条款相呼应，也提示征求意见稿此项表述有很大可能会写入正式法律文本。

当然，为了保证招标人科学客观定标，21号文还要求实行定标全过程记录和可追溯管理，这也是一个新要求。

四是对评标专家管理更加立体。21号文对评标专家管理的总体基调是更加严格，要求实行评标专家对评标结果终身负责，这强化了专家的责任担当。21号文不仅通过压实专家库组建单位责任，要求其建立健全从专家遴选到考核监督的全过程全链条管理制度体系，强调专家全周期管理，还强调要完善专家公正履职承诺、保密管理等制度规范，建立评标专家日常考核评价、动态调整轮换等机制。此外，优化专家库专业分类、专家资源跨地区跨行业共享、依法保障评标专家独立开展评标等也再次被强调。

五是创新监管手段。此次21号文新引入的监管手段有让人耳目一新的感觉。

一种是充分运用智慧监管，如要求加大招标文件随机抽查力度，运用数字化手段强化同类项目资格、商务条件分析比对，对异常招标文件进行重点核查等。这在以往是不曾有过的，这也是电子化招标采购推广后才可以应用的监管手段。

另一种是创新监管机制。21号文提出完善招标投标行政监督部门向有关部门移送违纪违法线索的标准和程序，构建招标投标监管部门、公安机关、检察机关、纪检监察机关更加严密配合的监督管理与办案闭环。具体来说，损害国家利益或者社会公共利益行为的线索向检察机关移送，由其负责提起公益诉讼；串通投标情节严重行为的线索向公安机关移送，由其负责侦查；公职人员以权谋私和受贿的线索向纪检监察机关移送，由其负责办案。移送线索办理情况还需要建立反馈机制，综合协同监管网络将进一步被织密。

擘画招标采购行业发展方向

21号文既立足当下，同时也提出了不少需要中长期完成的任务，从中可以看出顶层设计对招标采购行业发展的指引方向。

一是未来要提高招标采购行业智能化水平。21号文大体上是从强化行业电子化基础设施建设、加速推动智能技术应用与加快推进智慧监管三个方向进行部署。

例如，要求加快推进全国招标投标交易主体信息互联互通，实现经营主体登记、资格、业绩、信用等信息互认共享；加快实现招标投标领域数字证书全国互认，支持电子营业执照推广应用；推动固定资产投资项目代码与招标投标交易编码关联应用；全面推广以电子保函（保险）等方式缴纳投标保证金、履约保证金、工程质量保证金等。21号文列举的这些任务，有的基层已有实践，但需要进一步加大推广力度，如数字证书的互认等，有的则是新方向，如固定资产投资项目代码与招标投标交易编码关联应用。但毫无例外的是，这些功能实现的技术难度已然不大，亟须在政策上予以引导，在实施机制上予以推广，这也是21号文要求“加快”这些任务推进的背景。

二是国有企业招标采购的管理将更加严格。对于国有企业的招标采购，21号文专门提出了要求，归纳起来主要是三项任务。

第一，21号文明确要求将国有企业组织招标和参与投标纳入经营投资责任追究制度“从严”管理，这对国有企业招投标政策来说是一个不小的变化。按照21号文的政策精神，未来国有企业如果在投标过程中有串通投标等行为，造成企业损失的，虽然不在现行国有企业经营投资责任追究制度明文所列追究范围之内，但仍然可以按照责任追究制度关于追究范围的兜底条款进行处理。

第二，21号文鼓励国有企业通过招标投标首购、订购创新产品和服务。这是将创新采购的责任由机关事业单位和社会团体向国有企业延伸。由于国有企业还有盈利的重要经营指标要完成，所以现阶段21号文仅仅是“鼓励”国有企业进行创新采购，而非强制。

第三，21号文提出“探索”将支持中小企业参与招标投标情况列为国有企业履行社会责任考核内容。这意味着支持中小企业的政策目标未来也将逐步扩展到国有企业采购。未来，如果我国加入《政府采购协定》（Government Procurement Agreement，以下简称GPA），符合GPA规定的国有企业也将成为政府采购实体，受修订后的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）条款约束，21号文将现行政府采购支持中小企业的政策目标逐步扩展到国有企业，可以视为我国加入GPA前的政策过渡。

三是打击招标投标违法犯罪行为将日趋严厉。21号文首次提出推动修订相关刑事法律，依法严肃惩治招标投标犯罪活动，预计刑法立法领域很快就会有相关动作。21号文还提出完善招标投标行政处罚裁量权基准，依法加大排斥限制潜在投标人、规避招标、串通投标、行贿谋取中标等违法犯罪行为的惩处力度，严厉打击转包、违法分包行为，组织工程建设领域跨部门联合执法，遏制恶意投诉行为等，以此将过罚相当理念充分落实到招标投标领域。

四是推动招标投标领域与政府采购领域进一步融合形成制度优势。在优化制度规则设计方面，21号文要求加快推动《招标投标法》《政府采购法》及相关实施条例的修订，这明显是将两法修订一体推进的政策视角。在文件清理方面，21号文要求开展招标投标法规政策文件专项清理，范围涵盖规范性文件、政策文件、示范文本，废止存在所有制歧视、行业壁垒、地方保护等不合理限制的条款。清理行政审批等事项，防止以公共服务、交易服务等名义变相实施行政审批。在推进绿色招标采购方面，21号文要求编制绿色招标采购示范文本，明确原材料、生产制造工艺等绿色要求，从建立绿色供应链管理体系的角度出发，鼓励招标人综合考虑生产、包装、物流、销售、服务、回收和再利用等环节来确定具体评标标准。在支持中小企业政策方面，21号文要求工程建设招标投标领域通过预留份额、完善评标标准、提高首付款比例等方式，加大对中小企业的支持，鼓励大型企业与中小企业组成联合体参与投标。在招标评审细节上，21号文要求积极试行投标人资格、业绩、信用等客观量化评审，提升评标质量效率。

以上大部分措施已在政府采购领域执行并取得良好效果，此次21号文将其“移植”到招标投标领域。除此以外，21号文还对现有的首台（套）采购政策进行强调，明确首台（套）重大技术装备参与招标投标视同满足市场占有率、使用业绩等要求，对已投保的首台（套）重大技术装备一般不再收取质量保证金等。

总而言之，21号文提出的制度设计、任务部署、监管要求等，既解决了当前的问题，又标定了招标投标市场未来的发展方向，对行业健康发展意义重大。