国标《电子采购交易规范非招标方式》要点解读

2024年3月15日，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会发布实施国家标准《电子采购交易规范 非招标方式》（GB/T 43711-2024，以下简称非招标方式国家标准）。这是我国首部适用国有企业采用非招标方式进行采购交易的国家标准。非招标方式国家标准的发布，是我国招标采购发展的一个里程碑，对于规范国有企业采购具有极为重要意义。

制定非招标方式国家标准的意义

自2000年《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）实施以来，招标投标交易方式成为我国工程建设发包和政府采购的主要方式。招标投标交易方式因其交易过程公开、公平、透明、规范的特点，受到国家机关、事业单位和国有企业的广泛认可，很多单位都把招标采购交易方式作为规范采购行为、杜绝采购中腐败交易和规避审计风险的重要手段，招标采购交易方式的应用范围越来越广。

招标是采购方式的一种，适用于以下特定情形：一是采购人能够准确描述采购需求，包括采购标的的技术指标和商务条件；二是采购标的存在比较充分的市场竞争；三是采购标的具有一定的规模。只有符合以上三个条件的项目才可以采用招标方式进行采购。否则，招标会因需求不清晰；投标人无法准确投标；或者因竞争不充分和规模太小，投标人参与竞争的意愿不足而导致招标失败。

国有企业采购的内容中生产经营物资采购和服务采购占绝大多数。生产经营物资采购和服务采购项目都不是依法必须招标的项目。国有企业采购的生产经营物资采购和服务中，很多采购内容都不适合采用招标方式，需要采用非招标方式进行采购。长期以来，我国除了《招标投标法》规范招标方式以外，企业进行非招标方式采购没有法律法规和统一的标准进行规范。企业采购中，不同企业采用各不相同的非招标采购方式，造成非招标采购的混乱，也是企业采购巡视审计中问题比较集中的地方。为此，很多国有企业呼吁国家制定非招标方式采购的法律制度或者标准。

为了响应企业的要求，中国招标投标协会于2018年制定发布了团体标准《非招标方式采购代理服务规范》（ZBTB/T 01-2018）。中国物流与采购联合会于2019年制定发布了团体标准《国有企业采购的操作规范》（T/CTLP 0016-2019）。这两个行业协会制定的团体标准，为国有企业规范非招标方式采购提供了有效的路径和参考依据。

近年来，国家在进一步规范招标投标活动的同时，对于国有企业的非招标方式采购行为越来越关注。在《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》和《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）中都包含了对非招标方式采购的规范要求。对于非依法必招的项目，采购人应依法选择谈判、询比、竞价或者直接采购等非招标采购方式。国务院国有资产监督管理委员会于2024年初草拟了《关于加强中央企业非招标采购管理的指导意见》（征求意见稿），进一步明确了非招标采购方式的管控要点，切实规范中央企业的非招标采购行为。

非招标方式国家标准系统总结了国际上公共采购交易的通行规则和方法，明确了非招标的四种采购交易方式及基本的程序性要求，使非招标方式采购交易可竞争、可公开、可监督、可规范，为国有企业建立非招标方式采购管理体系奠定了基础。非招标方式国家标准将成为国有企业实施非招标方式采购、审计监督部门对国有企业实施非招标方式采购进行监督的统一标尺。

非招标方式国家标准的内容

非招标方式国家标准的内容包括前言、引言、正文和附录四部分。正文内容包括范围、规范性引用文件、术语和定义、交易主体要求、电子采购交易网络、采购组织形式与交易方式、采购交易程序、采购监督管理、评价与改进。附录内容包括交易网络技术规范、交易数据集基本规则、采购交易流程和框架协议采购实施要求。

非招标方式国家标准的核心是电子采购交易，要求采购人依托电子采购交易网络，以数据电文形式完成采购需求立项、供应商选择程序、成交要素确定、合同订立、合同履行等全过程交易活动。

采购方式

非招标方式国家标准中的采购方式

非招标方式国家标准起草组对联合国贸易委员会《公共采购示范法》、世界银行《贷款项目借款人采购规则》等国际组织采购方式，和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的各种采购方式，以及国有企业普遍采用的各种非招标采购方式进行了深入的研究，在此基础上确定了询比采购、谈判采购、竞价采购和直接采购四种采购方式。这四种非招标采购方式分别适用不同的应用场景，可以满足企业采购的各种需求。

询比采购（Requests for Proposals without Negotiations），是指采购人邀请3家以上特定或不特定的供应商一次性递交响应文件，择优确定匹配需求的成交供应商的竞争采购交易方式；谈判采购（Requests for Proposals with Negotiations），是指采购人邀请2家以上特定或不特定的供应商沟通协商，择优确定匹配需求的成交供应商的竞争采购交易方式；竞价采购（Electronic Reverse Auction），是指采购人邀请3家以上特定或不特定的合格供应商参与多轮次公开竞争报价，并根据价格要素匹配成交供应商的竞争采购交易方式；直接采购（Direct Contracting），是指采购人与单一来源或特定的供应商进行协商并签订合同的非竞争性采购交易方式。

与联合国贸易委员会《公共采购示范法》比较

《公共采购示范法》共包括10种采购方式，详见表1。

表1　《公共采购示范法》采购方式、适用情形、程序要点

第一，询比采购。询比采购是将《公共采购示范法》的询价和不通过谈判征求建议书两种采购方式进行合并，适用于采购人能够准确提出采购需求的采购项目。

第二，谈判采购。谈判采购与《公共采购示范法》的通过对话征求建议书相同，适用于采购人不能准确提出采购需求的采购项目，以及采购人与供应商共担研发风险的研发采购项目。

第三，竞价采购。竞价采购与《公共采购示范法》的电子逆向拍卖相同，适用于规格标准统一的采购项目和出让交易项目。

第四，直接采购。直接采购是将《公共采购示范法》单一来源采购和竞争性谈判采购进行合并，将紧急采购的情形纳入直接采购的适用范围情形。

与世界银行《贷款项目借款人采购规则》比较

世界银行《贷款项目借款人采购规则》规定的采购方式有四种，分别是征求建议书（Request for Proposal）、征求投标（Request for Bids）、征求报价（Request for Quotations）和直接选择（Direcot Selection）。

第一，询比采购。询比采购即世界银行《贷款项目借款人采购规则》的征求建议书，加上综合评估法评审（Rated Criteria）。

第二，谈判采购。谈判采购即世界银行《贷款项目借款人采购规则》的征求建议书，加上谈判（Negotiation）和最后报价（Best And Final Offer，BAFO）程序，采用综合评估法评审。

第三，竞价采购。竞价采购即世界银行《贷款项目借款人采购规则》的电子逆向拍卖（Elect-ronic Reverse Auction）采购组织形式。

第四，直接采购。直接采购即世界银行《贷款项目借款人采购规则》的直接选择（Direct Selection）采购方式。

与《政府采购法》比较

询比采购方式与《政府采购法》的询价采购相近，但是增加了综合评估法评审；谈判采购方式包括竞争谈判和合作谈判，竞争谈判与政府采购法的竞争性谈判和竞争性磋商采购方式相同，合作谈判与政府采购法的合作创新采购方式相同；直接采购与政府采购法的单一来源采购基本相同。

采购组织形式

非招标方式国家标准包括五种采购组织形式，分别是战略采购、集中采购、框架协议采购、电子商城采购和分散采购。采购人可根据采购组织形式的内涵特征，结合企业采购管理具体特点，分类细化或组合采购组织形式。

战略采购，是指采购人基于生产经营、战略发展需要和市场供应趋势，对维护供应链安全稳定所必需匹配的原材料、组部件、装备、技术或服务等，采用长期采供协议或合资、合作等方式建立相对稳定的战略采购供应关系。

集中采购，是指采购人集中各采购需求人一定时期内所需的工程、货物或服务，按照分类分级集中采购目录清单，授权或委托采购实施人统一实施采购。

框架协议采购，是指采购人归集一定时期内具有相同属性特征但无法一次确定采购项目时间、地点、数量的采购需求要素，采用竞争方式并分阶段选择入围供应商和确定成交供应商，签订和实施采购合同或订单。

电子商城采购，是指采购人归集各采购需求人一定时期内计划采购商品，依托电子商城汇聚供应商品，通过规范有效的竞争采购交易方式和组织形式，比较、遴选、协商确定采购供应商品范围及其相应技术规格、质量标准、商品价格等交易要素，约定供应服务期内商品价格调整与风险分担办法等交易规则，并在采购人归集的平台货架展示。采购需求人按照实际需求，分别从采购人归集的平台上直接选择采购所需商品。

组织非招标方式采购的总体要求

非招标方式国家标准要求采购人组织非招标采购应符合以下要求。

第一，采购人应按照公开信息、公平竞争、合规交易和诚实信用的要求，提升采购专业化、集约化水平，促进采购活动提质增效、科技创新和绿色、低碳、高质量发展。

第二，采购人应依据国家法律、标准规范，结合供应链采购需求，制定电子采购组织实施管理制度与技术标准。按照决策、管理、实施、监督相互分离的基本要求，建立采购组织实施和管理体系，明确采购组织管理机构职责，落实采购项目分层责任，细化电子采购交易程序和工作规范。

第三，采购人应根据各类采购项目需求特点，结合市场供求结构，制定分类分级集中采购目录清单。

第四，采购人应配备足够数量的采购专业人员。采购专业人员应具备与采购相关的法律、技术、经济、管理专业知识并掌握电子采购交易操作技能。

第五，采购人应依托电子采购交易网络，使用专业交易工具组织实施采购交易活动。

第六，采购人应将采购公告、预成交公示、成交公告、合同订立和履行结果等信息在电子采购交易平台和国家或省级公告公示发布媒介（国家或省级电子招标投标公共服务平台）发布。同时，应按相关规定交互至相应监管平台，接受政府、行业和社会监督，依法保密的信息除外。

第七，采购人应根据采购项目的特点，合理约定采购文件发出、响应文件递交、异议提出与答复、文件澄清、公告公示发布、签约时限、响应文件有效期等时间要求。

第八，采购人应依托电子采购交易网络组建供应商库，建立供应商注册登记和评价制度，对供应商交易资格、业绩、信用、履约行为实施动态开放和精准分类评价管理。宜采用智能化方法实现互联共享市场信用信息并核实评价供应商。采购人宜将供应商的评价结果作为采购项目资格审查和评审的重要因素。

第九，采购人应规范交互共享、安全保密和存储归档采购交易与履约结果的数据信息。

第十，采购人应建立采购项目质效评价机制，对采购项目的质量、效率效益和合规性等进行评价。

非招标采购程序

询比采购、谈判采购、竞价采购和直接采购的采购程序都包括五个步骤。

步骤一，采购发起。采购人应建立采购项目、发布采购公告、组织进行资格审查、编制和发出采购文件、组织供应商踏勘现场、澄清修改采购文件。

步骤二，采购响应。供应商按照要求递交响应文件、采购人接收响应文件、组织开启响应文件（询比采购适用）。

步骤三，采购评审。采购人组建评审小组，由评审小组评审响应文件。谈判采购时评审小组与供应商进行谈判。

步骤四，采购成交。采购人对候选供应商进行履约能力核查、确定成交供应商、发出成交通知书、签订合同。

步骤五，合同实施。采购人按照合同规定履行合同、组织合同验收。

不同采购方式的五个步骤，可以根据不同要求，对各个步骤的工作内容进行适当调整。

作者简介：岳小川，中招智库核心专家，中机国际招标有限公司原总经理，高级工程师。从事招标采购工作30年，著有《政府采购货物和服务招标投标办法解读》，参加《招标投标法》《政府采购法》修订，参加编写《招标采购代理规范》《非招标方式采购代理服务规范》等行业规范和标准及《工程总承包标准招标文件》《勘查招标标准招标文件》《设计招标标准招标文件》《监理招标标准招标文件》《设备招标标准招标文件》《材料招标标准招标文件》《非招标方式采购文件示范文本》等国家标准招标文件。本文系其在第四届招标采购与产业链供应链管理前沿论坛上的演讲内容摘编。