创新项目的全生命周期政府采购——以美国空中加油机采购案为例

结合美国空中加油机采购的案例，笔者通过对这个大型、复杂、长周期创新项目的政府采购进行深入分析，探讨当前政府采购实务界所关注的合作创新采购方式如何落地，以及如何做好创新项目全生命周期采购的问题。

美国空中加油机采购案的背景及概况

美国空军（采购人）认为，空中加油能力会使战斗机和其他军用飞机在执行长距离任务时能在空中保持更长时间、获得更大的作战半径，是美国空军的核心竞争力之一。在此次采购前，美国空军主要依赖美国波音公司的KC-135 Stratotanker和部分老旧的KC-10 Extender实施空中加油任务。冷战结束后，随着美国在全球军事行动的增多，美国空军对于空中加油的需求变得更加旺盛。现有空中加油机已无法满足军事任务的需要，于是催生了新的采购需求。为此，采购人于2001年启动了KC-X项目的采购工作，采购预算350亿美元。该采购项目经历启动、取消和重启的过程。波音公司、美国诺斯罗普·格鲁曼公司（以下简称诺格公司）、欧洲航空防务航天公司（以下简称欧航公司，现在的空中客车集团）、乌克兰安东诺夫公司及美国航空航天公司等军工、航天巨头都参与过该项目的竞争。

在长达十几年的采购过程中，主要涉及两次竞争，牵涉到不同的竞争者。在第一次竞争中，诺格公司与欧航公司组成了联合体，与波音公司角逐；项目重新采购后，第二次竞争则主要是波音公司和欧航公司的博弈。安东诺夫公司也曾部分参与了第二次竞争，但后因建议书送达延误而被取消了成交资格。

该采购项目的主要里程碑如下：

1.2001年，美国空军启动KC-X项目的采购工作。

2.2008年，美国空军选择了空中客车的A330派生型（KC-45A），但因波音公司的投诉而取消该决定。

3.2009年，美国空军重新开展采购活动。

4.2011年，经过重新评审，波音公司以其767客机派生型KC-46A赢得了合同。

5.2015年，波音公司KC-46A完成首次飞行。

6.2017年，波音公司开始向美国空军交付首批KC-46A，但交付进度多次延误。

7.2019年，KC-46A开始有限度地投入使用。

简而言之，美国空军空中加油机采购项目于2001年启动，采购工作到2008年基本完成，但是2009年遭到投诉而被推翻，从而重新采购。2019年，成交供应商波音公司交付的空中加油机部分投入使用，目前该合同还在履行中。

第一次采购关键环节的详解

需求识别

显而易见的是，新空中加油机性能要优于当时的主流机型KC-135。但具体哪些方面需要提升以及提升多少，如何去采购新的空中加油机，以及谁来提供，成为采购人需要思考的问题。

采购人经过前期大量与供应商的交流沟通，对市场的摸底和调研，定义出新空中加油机应具备的9项关键技术能力：1.空中加油能力；2.至少与KC-135相当的燃油卸载量和航程；3.符合标准的通信、导航、监视/空中交通管理设备；4.空中运输能力；5.接收机空中加油能力；6.充足的战斗保护措施；7.能够将信息网络化运用到战场环境中；8.生存能力措施（如防御系统、电磁脉冲强化、化学/生物防护）；9.为支持海军及盟军飞机配备多点加油系统的准备工作。

采购方式及评审办法

根据该项目的需求特点，采购人确定采购方式为竞争性谈判（类似我国政府采购方式中的竞争性磋商）。技术需求确定以后，采购人需要结合商务因素、价格因素等设计采购文件的核心内容——评审办法。采购人根据以往的采购经验、此次采购的实际需求，以及《联邦采购条例》《国防联邦采购条例补充》《空军联邦采购条例补充》《空军物资指挥部联邦采购条例补充》（以上制度是从整体到局部、从宏观到具体的相互关系）等一系列的采购制度中的相关规定选择了“以能力为基础的最佳价值选择办法”（类似我国政府采购的综合评分法）。该评审办法规定了如下5个一级评审因素：1.任务能力，可以理解为供应商的响应文件；2.提案风险，是采购人对于供应商响应文件的风险评估；3.过去表现，可以理解为供应商业绩以及采购人对这些业绩的评价；4.成本/价格；5.综合机队空中加油评估（技术能力）。

针对每项一级评审因素，采购人进一步细化了具体的评审标准或评级办法，具体如下：

1.任务能力

任务能力，可以理解为供应商提交的响应文件，是对供应商满足采购人要求的能力的评估。任务能力将按照表1中描述的颜色等级进行评级。

表1　任务能力评级办法

2.提案风险

提案风险，是采购人对供应商提交的响应文件的风险评估，其关注供应商提案中的弱点，并评估时间表可能的中断、性能下降和潜在的监督需求增加的可能性，以及合同履行失败的可能性。这里采用的彩色评分量表是一种传统的评估方法。这类方法使用一系列颜色、数字或者短语来表示不同的绩效水平,本质上是一种比较评估法，优点是直观、易理解。提案风险评级办法见表2。

表2　提案风险评级办法

3.过去表现

过去表现，可以理解为供应商业绩以及采购人对这些业绩的评价。评估代表了采购人对供应商当前和过去工作业绩的评估，以此来判断供应商成功执行该项目的可能性。过去表现评级办法见表3。

表3　过去表现评级办法

4.成本/价格

鉴于该项目的规模和复杂程度，其成本/价格的计算十分复杂，采购人将在评审团队中单独设立价格评估小组（Price Evaluation Team，以下简称PET），根据以下标准评估供应商提案中的成本/价格：

（1）现实性：将评估每个供应商提出的成本在实际合同执行时发生变动的可能性，是否能反映出对采购需求的清晰理解，是否与供应商技术提案中具体的技术方案相一致。

（2）合理性：价格必须是采购人认为一个审慎的供应商在考虑市场价格时会支付的价格。通常通过成本和价格分析技术来确定价格的合理性。

（3）风险评估：采购人将进行风险评估工作，以表征采购人对供应商提出的成本/价格与采购人独立计算的最可能成本/价格的比较结果。此次评估还将考虑供应商成本/价格对完成所需工作的现实性。

（4）最可能全生命周期成本（Most Probable Life Cycle Cost，以下简称MPLCC）：MPLCC是采购人独立进行的估算，根据技术、成本和时间表等风险因素进行了调整，包括合同、预算及其他来自采购人方面的成本，涵盖采购项目全生命周期的所有阶段。

5.综合机队空中加油评估

采购人将使用建模和仿真方式来对供应商提案中的KC-X机队的效用和灵活性进行综合评估。通过评估满足空中加油高峰需求所需的飞机数量。采购人在2005年机动能力研究（Mobility Capability Study，MCS）的背景下评估这些因素，将确定供应商提案中KC-X机队相对于美国空军目前KC-135机队的优势。供应商必须满足条款和条件、标准/认证以及技术要求，此外还有识别的因素/子因素等采购文件所有要求。未能满足采购文件要求将可能导致供应商资格被取消。采购文件中包含了详细的系统需求文件，介绍了KC-X机队的技术性能要求。其中包含了空中加油机的最小和期望的性能/能力要求，即前文所述的9个关键技术能力，如表4所示。

表4　综合机队空中加油评估关键技术指标

综上，能够看到评审办法中与我国政府采购的综合评分法的异同。其中，任务能力评估与技术能力评估与我国政府采购比较接近,都是对供应商的响应文件的（客观性）评价。我国政府采购对于供应商的评价，无论是资格评审、技术评审、商务评审还是价格评审，只考虑供应商提交响应文件的现状。不管供应商是客观陈述还是夸大其词，采购人或者评审团队都只能相信供应商的陈述是真实的。

美国联邦政府采购的评审，如该案中的提案风险、过去表现及成本/价格等评审因素，与我国政府采购评审时的区别如下：

在提案风险这一项，该案中使用了比较评估法，由评审团队对供应商的提案进行主观评价，结论是高、中、低。

在过去表现这一项，我国政府采购的业绩评审大多是看供应商过去完成了多少个项目，每个项目的规模和内容是什么。而该案中的过去表现更多的是关注以往的项目完成情况及采购人评价，在多大程度上能为此次采购的采购人建立信心。

在成本/价格这一项，目前我国政府采购的评审更多是依据供应商自身的报价，而该案中要根据采购人的模型与算法，算出按照供应商的方案会发生的总成本。采购人会为每个供应商计算MPLCC，这反映了采购人对所有合同、预算和其他采购成本相关的加油机全生命周期所有阶段的独立估算。MPLCC从系统开发和演示到生产和部署以及运营和支持，这些特定的军事建设成本在计算供应商MPLCC时被明确识别为应由采购人评估。计算MPLCC需要大量的人力、时间和经验。这也是在创新项目的最可能全生命周期采购中与我国政府采购项目主要的差别。

综上，该案第一次竞争中采用的评审办法总体而言主观性非常强。在采购实务中，评审办法的编写成本与评审工作的成本呈现二律背反，其平衡难以把握。主观性强的好处是编写评审办法的成本较低，但会增大后期评审工作的难度。在后文中可以看到美国联邦审计总署（United States Government Accountability Office，GAO）对此的相关评价。

组织评审、评审过程及评审结果

1.提交响应文件（提案）

响应文件，是指供应商收到采购人发出的采购文件后，向采购人发出的要约。提案，是供应商提出的项目的建设方案，是要约的主要内容。采购人收到要约，固然要评审响应文件的全部内容，但其关注的重点是提案。因篇幅限制，以下将不再探讨技术细节，仅就评审过程中涉及的供应商主要技术特点进行简要介绍。

首先是谈判波音的提案。波音公司的生产计划是在其美国华盛顿州埃弗雷特设施构建KC-767基线飞机，然后将飞机运送到美国堪萨斯州的威奇托的商用飞机部门，再飞往其军事部门集成防御系统处安装军用设备和软件。波音公司是此次采购中占有一定先机的一方，因为现役的空军加油机是该公司生产和改装的，所以其提案在大小和燃料卸载能力上与KC-135最为相似。波音公司的优点是飞机体积较小、重量轻，并由此带来了占地面积小、燃油效率高等优势。

诺格公司和欧航公司联合体的生产计划是在欧洲的多个地点建造商用A330飞机，在法国图卢兹组装飞机，然后在德国德累斯顿安装货门，在西班牙马德里完成飞机的军事化改造。对于第二批飞机，则采用美国佛罗里达州墨尔本的设施代替西班牙马德里设施，完成军事化改造。最后一批飞机计划在美国亚拉巴马州莫比尔新建的设施替换墨尔本设施。诺格公司和欧航公司联合体的缺点是飞机体积大，带来了占地面积大、燃油效率低等问题，优点是在燃油卸载能力、重量、托盘位置和乘客方面的空运能力更高，并由此带来了总的飞行架次少、使用成本低等优势。

可见，优势和劣势是相对的，最终结果取决于评审者的价值观和视角。这体现了在政府采购中需要制定公平的评审办法（公平性）、事先公开评审办法（公开性）、严格按照评审办法进行评审（公正性）的重要性。

2.组建评审（谈判）团队

对于大型创新项目而言，深入理解每家供应商及其提案，选择最合适的供应商，并在评审过程中对供应商的提案进行优化，其重要性不言而喻。因此，评审团队的产生远不是“随机抽取几名评审专家”那么简单。

根据美国联邦政府采购相关法律法规的规定，对于大型复杂项目的评审（谈判）工作是由一个专门针对特定项目量身定制的团队来完成。该团队的组成通常由来源选择机构（Source Selection Authority，简称SSA），合同官员（Contracting Officer，简称CO）（如果不同于SSA），来源选择咨询委员会（Source Selection Advisory Council，简称SSAC），技术评估小组（Technical Evaluation Team，简称TET），PET，咨询专家，法律顾问，小企业专家和其他专业的专家组成。必要时，团队成员可能包括来自其他美国政府机构或者非政府组织的人员，以获得专家技术建议。采购人必须在评审活动正式开始之前指定团队的所有成员，并且必须及时提供任何所需的培训，以便为评审和谈判工作做好准备。

在该案中，评审（谈判）团队由一名空军高级官员、一个咨询委员会和14个独立的评估和审查团组成，总人数多达上百人，并在整个采购过程中保持稳定，以保证评审（谈判）工作的连续性和完整性。

3.评审（谈判）过程及结果

在该案中，评审和谈判工作是交替进行的。在发布评审通知启动了评审工作以后，SSA与供应商进行了数百次正式和非正式的谈判。整个评审过程非常复杂，总时间长达数月。特别是其中对于成本/价格项，MPLCC计算过程非常费时费力。评审工作初步完成后，SSA首先准备了一份中期简报。由于存在“如何恰当评估提案中提出的各项要求以及如何被评估”的关切，评估组详细说明了如何评估每个供应商的提案的情况。SSA将中期简报报请采购人高层审批之后，反馈给供应商，并提供了它们各自提案的评级。此后，SSA与供应商又进行了长时间的讨论，形成了一个修改前的最终版，其中呈现了波音公司和诺格公司提案及讨论后的回应的更新评级。尽管最终提案是各供应商意图提交的最后修正版，但在收到这些提案后不久，SSA根据美国2008财政年度国防授权法重新与供应商开展了讨论。作为这些讨论的一部分，美国空军向SSA提供了包含更多信息的评估和一个关于空运效率的“明确图表”。随后，采购人收到了供应商的最终提案修订版。

SSA对供应商的最终提案修订版的评审结果汇总见表5。

表5　第一阶段评审汇总表

从表5可知，两家公司的前7项指标基本上势均力敌，成本/价格的MPLCC也相差无几。主要差异表现在后3项，涉及成本风险的技术指标，波音公司均略逊一筹。

采购人最终得出结论，诺格公司和欧航公司联合体的提案对采购人来说更具优势，因为其在任务能力、过去表现和成本/价格方面表现更佳。此外，诺格公司和欧航公司联合体的KC-30在空中加油能力方面的优越性使其能够在IFARA场景中使用比波音KC-767更少的飞机，这能显著提升效益。考虑到诺格公司和欧航公司联合体的过去表现和较低的成本/价格风险，采购人对诺格公司和欧航公司联合体能够按时交付抱有信心。自然地，采购人决定将合同授予诺格公司和欧航公司联合体。

2008年2月29日，美国空军将KC-X合同授予了诺格公司和欧航公司联合体。首批合同内容为以12.1亿美元购买68架KC-30空中加油机。2008年3月，美国空军向波音公司、诺格公司和欧航公司联合体公布了它们各自的评审得分。

4.投诉及处理

2008年3月11日，不甘落败的波音公司向GAO提起投诉。经过对浩如烟海的采购记录进行详细审查，并召开了一次听证会后，GAO认为采购人在这次采购中犯了一些重大错误。这些错误影响了竞争的结果。主要错误有以下几点：

（1）尽管采购文件确定了采购需求以及关于加油机特性的相对重要性顺序，但采购人在其评审和确定供应商来源时并未应用这些确定的相对权重来评估供应商提案的优点。在评估波音公司的优势时，采购人并未考虑到许多优势是源自被采购文件确定为更重要的需求和特性，而评估诺格公司和欧航公司联合体的优势来自相对次要的特性。此外，采购文件要求供应商满足尽可能多的飞机所需特性和性能，但记录并未显示诺格公司和欧航公司联合体更多地满足了这些特性和功能。

（2）关于关键性能参数之一的燃油卸载量，采购人认为诺格公司和欧航公司联合体优于波音公司，但采购文件明确规定对超出关键性能目标的提案不会给予加分。

（3）记录并未合理地确定诺格公司和欧航公司联合体提出的飞机能够按照现行空军程序为所有现役固定翼、兼容加油机的飞机加油。

（4）采购人没有合理评估诺格公司和欧航公司联合体提出的飞机启动紧急脱离操作的能力。

（5）采购人在与供应商的沟通中进行了误导和不平等的讨论。在采购过程中，采购人通知波音公司其已经满足了一个关键运营效用目标，后来认为波音公司并未完全满足这一特定目标，却没有告知波音公司。与此形成对比的是，诺格公司和欧航公司联合体的提案在只部分满足此要求时得到了持续的讨论。

（6）采购人错误地接受了诺格公司和欧航公司联合体的提案，尽管后者曾提出异议，指出采购文件要求在交付首架飞机后两年内，供应商需要提供飞机维护的操作支持，诺格公司被多次告知但未承诺在要求的两年时间内完成生产飞机的维护。

（7）采购人在评估MPLCC时没有合理评估军事建设成本。采购人在计算波音公司的MPLCC时不合理地增加了非经常性工程成本。采购人认为其预期的需求可能需要建设多种类型的基地，因此制定了一个假设性计划，确定了不同类型基地的建设成本。GAO发现，除了与军事建设成本相关的4个错误外，采购人在投诉期间进行的建设成本评估与记录所显示的其他方式不符，该评估没有考虑供应商的具体提案，也没有证据支持该机构假设性计划的合理性。

由于在采购中出现了上述重大问题，最后GAO推翻了此前采购人作出的决定，要求重新开展采购活动。

5.重新采购的评审办法

2009年9月25日，采购人重新发布了空中加油机的采购文件，并要求感兴趣的供应商在2009年10月26日之前提交响应文件。

采购人将原来的5个一级指标压缩成了3个一级指标，即任务能力（强制性要求）、成本/价格和非强制性的技术要求。具体评级办法见表6。

表6　任务能力评级办法（重新采购）

从表6看出，重新采购将过去表现由第一次采购中的一级指标变成了任务能力的二级指标。

重新采购中，成本/价格采用了新的计算方法：总评估价格（TEP）。SSA将首先验证供应商提出的总建议价格（TPP）是否计算正确，然后从TPP中减去现值计算的调整金额。为此，SSA将进行以下3个方面的评估：

（1）综合机队空中加油评估（IFARA）；

（2）燃料使用率评估（FURA）；

（3）军事建设评估（MILCON）。

最后，判断93项非强制性技术要求是否满足。对于供应商提出的被认为已满足的非强制性要求，采购人将为该要求分配一个分数。如果某个提案在非强制性点数评分中比其他提案高出一分以上，则该提案胜出。

现将两次采购的评审办法和合同类型的区别汇总于表7。

表7　评审办法和合同类型对比

可以看出，一是强制性和非强制性的要求数量的变化，从原来的37项强制性的要求增加到373项，而非强制性技术要求从原来的771项减少到93项。非强制性的要求变成只有供应商响应强制性要求的情况非常接近时才予以考虑，这是一个重大的变化，大大增加了评审（谈判）过程的客观性和透明度。二是合同类型的变化，将原来的以固定总价为主的合同类型进行了修改，更多地采用了成本加激励费合同、成本加固定费合同等，增加了供应商的风险。

6.第二次竞争

看到修订后的采购文件后，参加第一次竞争的诺格公司认为评审办法倾向于波音公司，选择退出竞争。原来与诺格公司组成联合体的欧航公司在前者退出以后，决定单独参加竞争。乌克兰安东诺夫公司与美国航空航天公司组成了联合体参加了竞争，提出包括四引擎的An-124、双引擎的An-122在内的不同机型的提案，但因逾期提交响应文件而被拒收。这引发美国航空航天公司的两次投诉，但最终都被GAO驳回。

7.重新采购的评审过程及评审结果

重新采购的评审流程如表8所示。

表8　评审流程

除了表7中列举的因素外，评审时使用了“总评估价（TEP）关卡”的概念。当供应商之间的TEP差距超过1％时，TEP最低的供应商直接成为成交供应商。只有供应商之间的TEP差距不到1％的时候才考虑非强制性因素。

2011年2月，波音公司以其KC-767提案（即后来的KC-46A）被确定为最终赢家。合同总成交价为35亿美元，将为美国空军提供179架KC-46A空中加油机。欧航公司没有提出投诉。该合同目前还在履行过程中。该项目因在开发阶段产生了多次技术问题而延误，导致成本超支。据估计，到2020年，波音公司在KC-46A项目上的亏损累计超过了50亿美元。

为应对不断变化的形势、满足其对更具生存能力的空中加油机的需求，美国空军调整了其后续阶段的空中加油机采购计划。原本计划在KC-X之后进行KC-Y和KC-Z项目。然而，美国空军决定缩小这些过渡阶段的范围，专注于开发能够在高度争夺环境中运行的下一代空中加油系统（NGAS）。这一战略转变旨在确保空中加油机在应对先进敌人威胁时拥有生存能力。NGAS项目将采用先进的设计概念，可能包括混合翼体配置，以提高在未来战斗场景中的生存能力和作战效能。美国空军已征求行业意见，探索下一代加油机的创新解决方案，预计将在21世纪30年代中期至后期投入使用。

创新项目全生命周期政府采购特点及建议

特点

通过前文对美国空中加油机案采购过程和细节的介绍和分析,对于大型、复杂、创新政府采购项目的全貌有所了解。所谓创新项目，是指那些创造新产品，或者引入新技术、新方法、新概念，改进现有产品服务或者流程的项目。创新项目是为了通过创新来获得竞争优势，改善效率或者解决现有的问题。创新在我国当前经济社会发展中的重要性不言而喻，同时也是政府采购当前最紧迫的一项政策功能。创新项目具有以下特点：

第一，技术挑战性。创新项目往往涉及未经验证或最新的技术，存在更高的技术风险。

第二，高不确定性。由于探索新领域，这类项目的结果和影响往往难以预测。

第三，提高投资需求。创新项目可能需要显著的前期投资，而且回报周期较长。

第四，专业知识依赖。执行创新项目通常需要高度专业化的知识和技能。

第五，市场适应性。创新成果需要市场接受，可能需要时间和额外努力来推广。

创新项目的上述特点，导致创新项目的政府采购与普通项目的政府采购相比，具有较大的挑战性：

第一，需求不明确。定义需求是采购准备的重要步骤，但创新项目的特点是采购需求难以明确。这显然是对采购人最大的挑战。

第二，技术评估难度大。各供应商的方案差异性大，可验证性弱，对于评估团队的能力提出了较高要求。

第三，长期的成本效益难以核算。评估团队需要有特别的能力和算法来进行全生命周期的成本/价格评估。

建议

结合空中加油机采购案的经验教训、创新项目的特点和创新项目政府采购的难点，笔者提出如下建议。

第一，把握好定义采购需求的成本与评估成本的平衡。传统的项目特别是货物和工程，采购人在采购工作初期准确定义采购需求可以起到事半功倍的效果，为后期节约评估成本、完成采购目标打下良好的基础。而对于创新项目，采购人前期进行市场调研有助于理解技术的发展趋势和潜在供应商的能力。应当鼓励供应商早期参与需求讨论，帮助采购人更好地定义需求，同时刺激市场的创新响应。但是，采购人和供应商早期对于采购需求的理解依然是模糊的，随着采购过程的深入，乃至合同履约进程的开展，采购需求才能渐渐清晰起来。正如在加油机案中所看到的，从第一次采购到重新采购到合同履行至今，美国空军对于新型空中加油机的需求的理解一直在加深。采购过程实际上是一个需求收敛的过程。重新采购的需求识别与定义比第一次要更加客观、可量化及严谨。但是，这是经过9年时间的讨论、谈判、评估乃至于质疑投诉之后，采购人才达到的认知水平。因此，要求在采购初期就十分准确地定义采购需求，对于创新项目的采购人来说是代价高昂的，甚至是不可能的。但是，采购需求定义过于模糊，又会导致评审过程自由裁量权的增大、评审成本的增加以及履约过程不确定性的增大，因此需要在定义采购需求的成本与评审成本之间进行平衡。

第二，遵循采购文件规定的评审办法。公开、公平、公正是政府采购永恒的原则。哪怕初期定义的采购需求不十分明确，如采用彩色评分量表等不完全精确的量化方法，但这样的评审办法依然是需要遵循的。例如，不能使用采购文件中没有规定的评审办法，各评审因素的重要性排序不能错位，采购文件中没有列明的性能参数不能进行加分等。空中加油机案的第一次采购之所以被推翻，就是违反了上述规定，同时也破坏了公开、公平、公正的采购原则。如何保证模糊的需求定义与评价办法在评审的时候公平能够得到落实，对于评审团队的专业性、连续性和道德水平，提出了极大的挑战。

第三，信息的重要性以及信息交换成本。采购的过程，是供应商竞争的过程，是采购人选择的过程，同时也是信息交换的过程。同质性标的的竞争，主要交换价格信息；异质性标的的竞争，主要交换价格、质量、服务等方面的信息。而创新项目的竞争，正如案例中所看到的，还需要交换供应商的提案风险、过去表现、成本/价格等方面的复杂信息。影响创新项目成败的，不仅有供应商的履约能力，还有履约意愿。什么叫履约意愿？就是当供应商履约时如果遇到了风险、挫折、难题，会继续用多大的努力来完成好这个项目。如前文所述，波音公司在亏损50亿美元的情况下依然履约，说明美国空军当初选择了一家履约意愿很强的供应商。那么，如何识别、判断供应商是否有很强的履约意愿呢？答案是，路遥知马力，日久见人心。依靠人类自古以来的能力面对面的沟通和观察。有经验的采购人、评审团队不仅仅评审响应文件，还要通过观察供应商的表情、语气来得出关于供应商履约意愿的主观结论。这对于识别风险特别重要。显然，这同样要求评审团队具有连贯性、专业匹配性以及较高的道德水准。可以看出，对于创新项目来说，带有主观性的过去表现的评审办法是优于纯客观的仅评业绩的评审办法的。

第四，风险管理与合同管理。创新项目风险巨大。采购人要求做好风险识别和分析，全面评估项目风险，包括技术风险、供应链风险和成本超支风险。采购人要为每一类风险制定应对策略，包括风险转移、风险缓解或者风险规避策略。要在风险评估的基础上，选择合理的合同计价类型，在采购人和供应商之间进行公平合理的风险分配。在采购合同中涉及共担风险的平衡条款，如里程碑付款、绩效奖励和惩罚机制等，确保对双方都公平，避免出现对任何一方不利的极端合同条款。

第五，监督体系的重要性。在空中加油机采购案中，正式与非正式的谈判、讨论和交流多达数百次。在谈判中如何公平对待各家供应商是一个特别大的难题。答案是多层次、立体化的监督体系，包含内部监督、外部监督乃至于公众监督。供应商认为自己受到不公正待遇后，能够有畅通的、专业的救济渠道，采购过程和采购结果及时向公众披露信息，采购人以及评审团队的专业能力、自律能力以及内控水平，社会公众对于公共资金使用过程中的关注……这些对于构建多层次、立体化的监督体系，从而保障政府采购项目正常运转至关重要。

总结与启示

在创新项目的全生命周期政府采购中，在准备阶段应当与供应商进行大量的交流、谈判，了解技术细节，让供应商参与制定采购策略，还需平衡需求的准确性与灵活性的关系。

对于创新项目，要重视信息的重要性与非文字的信息传递方式、公平的标准和谈判的过程。要特别重视成本/价格的评估的重要性，有必要在创新项目采购中建立履约意愿的概念，并设法对供应商的履约意愿进行评估。要重视创新项目的风险管理，在签约阶段选择合适的合同类型，在履约阶段要做好合同的合规变更、供应商关系管理、支付与财务管理，以及绩效监控与风险管理。采购人及其评审团队的专业能力，包含制定采购战略的能力、谈判能力、评审能力、价格分析能力及合同规划的能力等，对于创新项目极其重要并事关采购成败。要提升采购人员的专业能力，提升内控水平，增强采购的透明度，构建立体化的监督体系。

综上所述，创新项目的全生命周期政府采购，给采购人和政府采购制度所带来的挑战和机遇都是空前的。重视并迎接这一挑战和机遇，是摆在政府采购政策制定者、理论研究者和实务工作者面前的重大课题。

（作者系国际关系学院经济金融学院教授）