政府采购促进全国统一大市场建设的路径探索

【摘要】建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑，政府采购市场作为兼具市场属性与政策功能属性的特殊公共市场，是破除行政壁垒、畅通要素自由流动的核心枢纽。文章系统阐释了政府采购的多重价值与核心作用，从政府与市场关系视角剖析有效政府采购市场的运行机理，提出从法规制度、技术创新、保障机制3个维度发力，推动政府采购市场一体化，旨在为破除地方保护、构建公平竞争市场环境、加快全国统一大市场建设提供理论参考与实践路径。

【关键词】政府采购；全国统一大市场；有效市场；有为政府；数字化转型

纵深推进全国统一大市场建设，是党的二十届四中全会作出的重大战略抉择，也是我国“十五五”规划纲要的重要内容。政府采购既是连接政府消费与市场供给的直接通道，也是促进商品和要素资源在全国范围内自由流动、高效配置的关键环节。在建设强大国内市场，加快构建新发展格局的大背景下，政府采购对促进全国统一大市场建设的作用愈发凸显，意义更为深远。

从政府采购的价值意蕴中把握政府采购促进全国统一大市场建设的重要意义

现代化经济体系建设是党和国家的中心工作，市场体系是现代化经济体系的重要内容，政府采购市场是市场体系的组成部分。建设全国统一大市场，前提与基础之一是建设全国统一政府采购市场。

政府采购对经济社会的价值导向

政府采购对经济社会的价值导向，主要体现在以下几个方面。

第一，经济价值。政府采购作为政府消费行为的重要组成部分，通过规模效应和政策导向功能，在拉动经济增长、支持中小企业发展以及推动技术创新与产业升级方面发挥不可替代的作用。根据相关研究，国际社会上各国政府采购规模通常占本国国内生产总值（Gross Domestic Product,GDP）的10％～15％，这种庞大的市场需求直接为经济增长提供了动力。同时，政府采购通过设定优先采购领域和倾斜性政策，能够有效引导资源流向战略性新兴产业和关键技术领域，从而促进产业结构优化和技术进步。例如，《中华人民共和国中小企业促进法》明确规定了对中小企业的扶持政策，而《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）则规定，超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30％以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60％。这些措施显著提升了中小企业的市场参与度，为中小企业提供了稳定的发展空间。此外，政府采购还通过需求牵引的方式推动技术创新。以新能源汽车为例，政府早期通过大规模采购新能源汽车，不仅直接刺激了市场需求，还间接推动了电池技术、智能驾驶等关键技术的研发与突破，为产业升级奠定了基础。

第二，社会价值。政府采购在促进社会公平、减少经济不平等以及推动社区发展方面同样展现出深远的社会价值。首先，通过政策倾斜和制度设计，为弱势群体和中小企业提供了平等参与市场的机会。例如，针对少数民族地区和偏远地区的供应商，政府采购设置一定的优惠政策和加分机制，以确保这些群体能够平等参与市场竞争。其次，政府采购通过对中小企业的扶持，有效缩小不同规模企业和群体间的经济差距。例如，“832平台”作为专门面向贫困地区农副产品的政府采购平台，自成立以来累计采购金额已超过110.54亿元，直接带动了当地农民增收和经济发展。最后，政府采购通过支持基础设施建设和公共服务改善，直接推动了社区发展。例如，在教育、医疗、交通等领域的采购项目中，政府通过集中采购优质资源，显著提升公共服务的质量和可及性，提高了社区居民的生活水平。

第三，人文价值。政府采购在支持传统文化产品和服务方面具有独特的人文价值，能够助力文化传承并扩大其市场影响力。在文化领域，优先购买传统文化产品和服务，为非物质文化遗产的保护与传承提供了重要支持。例如，近年来许多地方政府在文化活动中优先采购传统手工艺品、戏曲表演等文化产品，不仅为相关从业者提供了经济保障，还促进了传统文化的活态传承。政府采购通过支持文化创意产业的发展，还推动了传统文化与现代市场的深度融合。例如，在公共文化设施建设中，某些地方政府优先采用融入传统文化元素的设计方案，既提升了公共空间的文化内涵，又为相关文化企业创造了市场机会。政府采购对文化领域的介入，不仅体现了对传统文化的尊重与支持，也为文化传承与创新发展提供了重要助力。

第四，科学伦理价值。政府采购在合作创新、信创、医疗AI（Artificial Intelligence，人工智能）、药品集采等领域充分体现了其科学伦理价值，为技术进步与社会福祉的均衡发展与平等享有提供了重要保障。在合作创新领域，通过“政府下单”模式，引导和支持前沿技术研发与应用，实现了从“0到1”的突破。例如，在信创领域，通过大力支持国产技术的应用，为国家自主创新战略的实施提供了有力支撑；在医疗AI领域，通过强制实施置信度评分和动态幻觉阈值控制等技术标准，确保了医疗AI系统的安全性和可靠性，避免了技术滥用导致的伦理风险；在药品集采领域，通过公平竞争审查机制，有效防止了技术垄断和不合理价格的形成，保障了医疗资源的公平可及性。这些实践表明，政府采购通过科学伦理的约束，确保了技术发展的社会价值和公共属性，为构建更加公平、正义的社会环境奠定了基础。

政府采购对统一大市场的作用

政府采购在促进统一大市场建设中的作用主要体现在制度引领、资源配置、示范引导和政策传导等方面。

首先，通过构建统一的规则体系，政府采购为其他领域市场规则的标准化和统一化提供了制度引领。例如，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（简称《意见》）明确提出，要加快建立全国统一的市场制度规则。政府采购作为市场的重要组成部分，其规则的统一化直接影响其他领域的规则制定与执行。

其次，通过引导商品和要素资源在更大范围内流动，政府采购促进了产业结构优化和技术创新升级，从而提升了资源配置效率。例如，通过全国统一政府采购交易平台的建设，各地政府采购项目可实现信息共享和资源整合，显著降低交易成本，提高资源配置效率。

再次，政府采购市场既是全国大市场的组成部分，也是全国大市场的建设力量，更是全国大市场建设的示范榜样。其为其他行业和领域树立标杆，从而加速全国统一大市场的全面形成。例如，政府采购网上商城平台通过智能化技术的应用，形成了与市场联通的统一商品与服务平台，为其他电商平台提供了可借鉴的经验。

最后，通过需求标准设定、评审规则调整等政策工具，政府采购有效引导各类市场主体朝着统一、开放、竞争、有序的方向发展，从而强化了政策传导作用。总之，政府采购在统一大市场建设中具有多重功能，其作用机理贯穿于制度设计、资源配置、市场示范和政策实施的全过程，为全国统一大市场的全面形成提供了重要保障。

从政府与市场的关系角度把握政府采购促进全国统一大市场建设的作用机理

政府和市场的关系问题，是经济学的世界性难题。有效市场和有为政府共同作用，其核心是：市场有效以政府有为作保障，政府有为以市场有效为依归。

政府与市场彼此演进

政府与市场的关系是经济学研究中的核心议题。政府采购作为政府行为的重要组成部分，既是市场运行的重要参与者，也是推动市场制度完善的重要力量。在现代化经济体系中，政府通过产业规划、投资补贴等手段引导市场演进，为特定行业的发展提供方向性支持和资源保障。例如，在新能源汽车产业发展的初期阶段，政府通过制定长期产业规划、提供研发补贴以及建设充电基础设施等方式，为行业的快速发展奠定了基础。这种政策引导不仅推动了技术进步，促进产业升级，还通过规模效应降低了生产成本，推动了新能源汽车市场的形成与扩展。与此同时，市场的发展也会对政府的行为产生倒逼作用。随着平台经济的迅速崛起，无序竞争、算法歧视等问题逐渐显现，这些问题对传统监管模式提出了严峻挑战。在此背景下，政府不得不加快监管体制改革，提升监管能力以适应新经济形态的需求。例如，针对平台经济中的垄断问题，政府出台了《中华人民共和国反垄断法》等相关法律法规，并加强了对平台企业的公平竞争审查，以维护市场的健康运行。

把握好政府与市场的关系，在工作实践中要规避两个极端情况：一是政府过度干预市场，导致资源配置效率低下；二是市场放任自流，引发资本无序扩张和社会不平等加剧。前者可能导致行政壁垒的形成，限制市场竞争活力；后者则可能使公共福祉受到侵蚀，破坏社会公平正义。因此，政府与市场的关系应建立在界限分明、相互促进的基础上，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要通过有效的政府干预弥补市场失灵，实现经济社会的协调发展。

政府与市场互为补充

政府与市场在经济运行中扮演着不同的角色，二者之间存在着深刻的互补关系。

首先，在激发市场活力与优化资源配置方面，市场凭借价格机制、竞争机制和利润驱动机制，能够自发地将生产要素引向高效率、高回报的领域，从而实现资源的高效配置。然而，市场的自发调节往往难以解决宏观经济结构性问题，此时政府可以通过政策工具（如消费补贴、税收优惠等手段），引导资源向战略性新兴产业和薄弱环节流动，推动“双循环”新发展格局的形成。

其次，在维护市场秩序与保障社会公平方面，政府以公权力和法治手段确保宏观经济的稳定运行，通过公共政策分配社会价值，守护社会公平正义。同时，市场则为再分配和社会保障提供了物质基础，为社会创造了更多平等的机会。

再次，在公共产品供给与外部性矫正方面，政府直接提供或激励提供纯公共产品和准公共产品，将外部成本内部化，从而解决环境污染、基础设施建设等市场难以有效解决的问题。在规则确立后，政府则可以通过公私合作、合同外包、购买服务等市场化工具，提高公共服务供给效率。

最后，在战略引领与风险应对方面，政府以产业政策、科技规划和耐心资本为支撑，引导资源流向新质生产力方向，推动经济高质量发展。市场则依靠价格发现和分散决策机制，为战略性新兴产业提供试错、筛选与迭代的空间，避免单一决策失误造成巨大风险。这种互补关系不仅体现了政府与市场的协同作用，也为政府采购促进全国统一大市场建设提供了理论依据。

政府采购推动大市场建设

如果一个政府采购市场可以借助价格传导机制优化资源配置，决定产品生产数量、促使微观主体创新创业，实现“帕累托最优”（在资源分配中无法在不损害他人的前提下进一步改善任何人的福利的理想状态），则该市场就可以称之为有效政府采购市场。

第一，有效政府采购市场的特点：一是价格灵敏。价格是市场机制的核心信号。价格机制通过供需互动，自动调节生产与消费决策，引导生产要素（资本、技术、数据等）流向最具生产活力的领域。消费者通过价格信号表达需求，生产者随之调整供给，经济体系在分散决策下趋向均衡。二是信息对称。信息是价格形成的基石。信息支撑价格发现与投资者判断，“完全信息”和“对称信息”是有效市场的基础假设。提高采购信息披露透明度、减少信息不对称，可以带来流动性并增强价格的信息含量，推动交易数量增加和质量提升。三是供求平衡。供给与需求共同决定商品和服务的价格与交易量，实现市场短期均衡与长期调整。采购供求机制的有效运行，不仅依赖于价格的自由浮动，而且需要健全的市场体系与合理的政府调控作支撑。四是竞争有序。完善的竞争机制促使生产要素从低效企业流向高效企业，市场资源从低质低效领域流向优质高效领域，激发技术创新与升级动力，同时防止不当竞争，调节供需平衡并最终达到新的均衡。五是成本可控。采购成本符合党中央、国务院实施全面预算绩效管理要求，无论是部门采购成本还是项目采购成本，以及管理成本、人力成本等考核要素及其结果，都要符合会计核算和成本管控要求。

第二，有效政府采购市场的作用机理：有效政府采购市场是推动全国统一大市场建设的重要支撑力量，其核心在于通过制度规则的统一、平台的互联互通、监管的协同与执法的创新，优化资源配置并构建公平竞争机制。

首先，制度规则的统一是政府采购市场有效运行的基础。通过制定全国统一的政府采购法律法规和操作规范，可以消除地方保护和市场分割现象，促进商品和要素资源在更大范围内自由流动。例如，《意见》就为政府采购市场的规范化发展提供了政策指引。

其次，平台的互联互通是实现政府采购市场高效运行的关键。通过建设全国统一的政府采购交易平台，实现接口标准的统一化和数据共享的便捷化，不仅可以提高采购效率，还能降低交易成本。例如，推广远程异地评标和专家资源共享等措施有助于打破地域限制，促进资源跨区域流动。

再次，监管的协同与执法的创新是保障政府采购市场公平竞争的重要手段。通过跨部门联合执法和跨区域监管协作，有效遏制不正当竞争行为，维护市场秩序。同时，AI监管技术的应用则进一步提升了监管的精准性和效率。

最后，资源优化配置与公平竞争机制的建立是政府采购市场推动全国统一大市场建设的重要目标。通过政策导向和制度设计，引导资源向高效率、高回报领域流动，同时通过扶持中小企业发展，促进市场主体的多元化发展。这种机制不仅有助于提升市场整体效率，还为全国统一大市场的全面形成提供了有力支撑。

从制度、技术、保障3个维度把握政府采购促进全国统一大市场建设的路径

政府采购促进全国统一大市场建设的实践路径有多种选择，当前和今后一个时期，重点要从制度、技术与保障3个方面，加大工作力度，加快工作进度。

法规制度路径

法规制度路径，既涉及法律和规章问题，也涉及制度和规则问题，同时也涉及标准和规范问题。

第一，加快修订《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）及配套制度。为适应全国统一大市场建设的战略需求，加快修订《政府采购法》及其配套制度是当务之急，理由是：统一规则框架是确保政府采购市场高效运行的基础。通过制定全国统一的采购规则和标准，能够避免地方政策差异导致的市场分割问题。明确禁止性条款是防止地方保护主义和行政壁垒的重要手段。此外，规范评审标准对于提高政府采购的透明度和公正性具有重要意义。通过建立科学合理的评审指标体系，明确异常低价界定标准、审查程序和法律责任，可以有效减少人为干预，确保评审结果客观公正。强化政策功能则是发挥政府采购宏观调控作用的关键环节。将支持中小企业发展、推动绿色经济等政策目标融入采购制度设计，可以进一步提升政府采购的社会价值和经济效应。

第二，建设统一政府采购信息平台。这是实现政府采购市场一体化的核心举措之一。平台的建设应该以统一接口标准为基础，实现各地区、各部门采购系统的互联互通，打破信息孤岛现象，提升数据共享效率。具体而言，统一接口标准能够确保不同地区的采购系统之间无缝对接，避免技术差异导致的数据传输障碍。同时，通过引入远程评标技术，不仅可以降低评标成本，还能有效防止人为干扰，增强评标过程的公正性。此外，专家资源共享机制的建立将进一步优化资源配置。通过整合全国范围内的评审专家资源，弥补部分地区专家数量不足、专业领域覆盖不全、易遭围猎等问题，打破专家库“物理隔离”难题，从而提高评审质量。全国统一政府采购信息平台还应具备强大的数据分析功能，以支持采购需求的精准预测和供应商行为的动态监控。

第三，统一政府采购评审标准与程序。首先，统一采购文件技术规范是确保采购活动规范化开展的基础。通过制定全国统一的采购文件模板和技术要求，可以避免因文件格式不统一而导致的操作难题，降低交易成本并提高采购效率。其次，重构市场准入标准对于优化营商环境具有重要意义。新的市场准入标准应当更加注重企业的实际履约能力，而非单纯依赖注册资本或地域属性，以此消除隐性壁垒，促进公平竞争。再次，统一评审费用标准也是规范政府采购行为的关键措施。通过制定全国统一的评审费用收取标准，有效遏制部分地区存在的乱收费现象，减轻企业负担，提升政府采购的公信力。最后，建立全国联动投诉举报机制则是加强采购监督的重要保障。要依托信息化平台，实现投诉举报信息的实时共享和快速处理，从而形成对违法违规行为的高压态势。

技术创新路径

技术创新是新时代的发展浪潮，也是抢占业务发展先机、推动采购工作高质量发展的重要前提。

第一，加快AI赋能政府采购。当前，AI技术的广泛应用，正在深刻改变政府采购的业态模式。在智能合规检测方面，AI技术能够通过自然语言处理（Natural La-nguage Processing,NLP）和机器学习算法，自动识别采购文件中的潜在违规条款，大幅降低人工审核的工作量并提高合规审查的准确性。围串标智能识别系统利用图数据库和异常行为分析技术，可以对供应商之间的关联关系及异常交易行为进行深度挖掘，及时发现并预警可能存在的围标串标行为。在智能辅助评标领域，AI技术通过对历史采购数据和评标规则的深度学习，能够生成科学合理的评标建议，帮助评审专家快速锁定关键评审点，从而提升评标效率，推动评标公正性。信用评价智能化则通过构建多维度的信用评估模型，对供应商的履约能力、诚信记录等进行全面分析，为采购决策提供更加精准的参考依据。

第二，加强区块链技术应用。区块链技术以其不可篡改、可追溯和去中心化的特性，为政府采购领域带来了全新的解决方案。在电子合同存证方面，区块链技术能够确保合同内容的安全存储和真实可信，避免合同篡改引发纠纷。智能合约的应用使得合同条款的执行过程更加透明和高效，从而大幅降低履约风险。供应商信用记录的区块链化管理则可以有效解决信息孤岛问题，实现跨部门、跨区域信息共享，提升信用评估的全面性和权威性。在采购流程存证方面，区块链技术能够记录采购活动的每个环节，包括需求发布、投标报价、评标结果等，形成完整且不可篡改的链条。这不仅增强了采购过程的透明度，还为后续监管和审计提供了可靠依据。

第三，加快大数据技术应用。大数据技术在政府采购领域的广泛应用，可为优化资源配置和提升决策效率提供重要支持。在需求分析与预测方面，通过对海量采购数据的深度挖掘，大数据可以精准把握市场动态和用户需求变化趋势，为采购需求、采购计划及预算的制定提供科学依据。例如，基于时间序列分析的需求预测模型，大数据能够准确预估未来一段时间内的采购规模及品类分布，帮助企业提前做好库存管理和生产安排。在供应商画像与评估方面，大数据通过整合供应商的基本信息、历史业绩、信用记录等多维度数据，可以构建全面的供应商画像，为采购人选择合适的合作伙伴提供参考。采购绩效评估方面，大数据通过对采购项目全生命周期数据的综合分析，可以客观评价采购活动的经济效益和社会效益，为后续改进提供方向指引。

第四，信用评价体系一体化。信用评价体系一体化是推动政府采购市场健康发展的重要保障。国家标准的统一是构建一体化信用评价体系的基础。通过制定全国统一的信用评价标准和方法，可以避免地区差异导致评价结果不一致问题，提升信用评价的公信力和权威性。信用惩戒全国联动机制的建立，能够有效打击失信行为，形成对违规企业的强大威慑力。此外，信用修复机制的完善则是激励企业守信经营的重要手段。对于已完成整改并符合修复条件的失信企业，及时解除限制措施，为其重新融入市场创造条件。这些措施的综合实施，不仅能够规范市场秩序，还能够增强市场主体的诚信意识，从而为全国统一大市场建设营造良好环境。

保障机制路径

政府采购促进全国统一大市场建设，需要强有力的保障，涉及统一监管执法、数智技术保障、公平竞争审查等诸多方面。

第一，统一监管执法。首先，跨部门联合执法机制的建立，能够打破部门壁垒，形成监管合力。例如，财政、市场监管、审计等部门加强协作，共同打击围标串标、虚假投标等违法违规行为，从而维护市场秩序。其次，跨区域监管协作也是应对全国统一大市场建设挑战的关键举措。建立跨区域信息共享平台，实现监管数据的实时互通，提升对跨区域违法行为的查处效率。AI监管技术的应用则为提升监管效能提供了新路径。例如，利用智能监控系统和大数据分析技术，对采购活动进行全程动态监测，及时发现并预警异常情况。这种智能化监管模式不仅提高了监管的精准性，还大幅降低了人力成本。

第二，数智技术保障。数智技术保障是推动政府采购数字化转型的重要支撑。AI技术应用安全规范的制定，是确保智能化采购系统稳定运行的前提。建立健全AI算法审查机制和数据访问权限管理制度，可以有效防范算法歧视和数据泄露风险，提升系统的安全性和可靠性。为此，政府采购平台要加强对敏感信息的加密处理，并采用零信任安全架构，防止发生未经授权的数据访问行为。政府和相关部门同时要加大对专业技术人才的培养力度，提升从业人员的专业素养。

第三，强化公平竞争审查。建立负面清单并强化公平竞争审查，推动形成全国统一大市场的综合治理格局。要积极落实二十届中央财经委员会第六次会议的重要指示要求，加强对中标结果的公平性审查。通过制定负面清单，明确限制或禁止性条款，防止地方政府或部门滥用权力设置市场壁垒。通过对政府采购活动的公平竞争审查，确保政策制定和执行过程中不存在排除或限制竞争的行为。例如，在药品集采领域，通过公平竞争审查可以防止技术垄断和不合理价格的形成，保障医疗资源的公平可及，从而在真正意义上实现全国统一大市场的开放性和有序性。

（作者系中央国家机关政府采购中心党委书记）