招标采购廉洁组织建设中监管主体能动性的价值

【摘要】招标采购廉洁组织建设是公共资源交易领域治理现代化的重要环节，而监管主体能动性的释放水平，直接关系制度优势向实际治理效能转化的成效。文章立足招标采购领域监管的三重风险，系统阐释了监管主体能动性在主动识别廉洁风险、填补制度缝隙、应对风险变化等方面的独特价值。当前，监管主体能动性的发挥受制于深层次组织困境，致使监管实践陷入“不能为、不敢为、不愿为”的局面。基于此，文章认为，应从信息流通、权责重构与廉洁自律3个维度入手，系统性激活监管主体的主动性、适应性与创造性，为公共资源交易领域廉洁组织治理体系的完善提供实践参考。

【关键词】招标采购；廉洁组织建设；监管主体能动性；廉洁治理；公共资源交易

招标采购是市场主体从事资源交易的重要方式，招标采购领域的廉洁程度直接关系市场秩序公平性与政府公信力的建设。一个成熟、廉洁的招标采购组织，应当是制度规则完备、运行程序透明、监督机制有效、廉洁文化内生的有机整体。近年来，随着一体推进“三不腐”持续深化，招标采购领域的制度规范日趋完善，但在实践中，招标采购领域的腐败现象逐渐隐蔽、复杂，发现问题与解决问题的难度不断加大。行业监管部门是招标采购活动中的重要主体，而在公共资源交易数字化平台日益普及的背景下，招标采购活动仍常常陷入“有平台、难监管”的窘境，监管主体在实现主动、前瞻性监管方面力有未逮，普遍存在事后响应、被动查处的路径依赖，违法违规行为和贪污腐败问题因而难以根除。

制度的生命力在于执行，执行的质量则取决于监管主体的行为表现。制度框架日趋完备却未能根除腐败，一个重要原因恰恰在于监管主体的能动性未被充分激发。所谓监管主体能动性，是指监管主体主动识别风险、制定策略、调配资源并有效执行监管决策的意向与能力。招标采购廉洁组织的建设，不仅需要刚性规则的约束，更需要监管主体从被动执行规则转向主动识别风险、塑造规则和推动治理，通过能动性的充分释放，将廉洁要求转化为贯穿招标采购全过程的治理能力。

监管主体能动性驱动廉洁组织建设的价值意蕴

监管活动往往面对高度不确定性与信息不对称等潜在风险，并非处于确定环境下的机械履职。招标采购领域权力集中、资金密集、资源富集，对招标采购活动的监管复杂程度与日俱增。在此背景下，深入剖析招标采购监管面临的多重风险，进而揭示监管主体能动性的独特价值，对于阐明廉洁组织建设的内在逻辑具有重要的学术与实践意义。

招标采购监管面临的多重风险

信息不对称是招标采购监管面临的首要风险。招标采购活动中的信息传递，实质上是以招标人（采购人）、投标人（供应商）、招标代理机构和监管主体为节点的信息传递网络，任何一方信息披露缺失或失当，都容易导致信息传递受阻，造成信息不对称，并诱发相应的违规行为。廉洁组织的有效运转以程序透明与监督有力为前提。然而，招标采购领域政策法规和采购目录更新较快，招标人（采购人）、代理机构、投标人（供应商）与监管主体之间的信息占有存在显著差异，监管主体往往只能通过有限的申报材料和公开信息对违法违规行为作出判断。这种信息劣势，使得监管主体难以在事前准确识别围标串标、虚假应标等隐蔽的违法违规行为。更为严峻的是，信息不对称在数字化时代演化出新的形态：目前招标采购领域缺乏全国统一的信用数据库，企业的基本信息未能实现畅通无阻的全链条查询和追溯，数据孤岛现象普遍存在。当信息被刻意模糊化、碎片化处理时，监管主体纵有履职之心，亦难免陷入“看不透、管不住”的困境。信息不对称不仅使违规行为难以被及时发现，更使监管的事后追责成本大幅提高。

制度是招标采购领域监管活动的依据，但制度设计本身亦可能存在固有缺陷。廉洁组织建设依赖于规则的严密与周延，但制度供给往往难以完全匹配实践发展。招标采购领域面临着制度滞后与制度漏洞的双重难题，两者并行也使招标采购监管面临着内生风险。一方面，制度总是滞后于实践的发展。随着招标采购方式不断创新、市场主体行为策略持续演变，既有制度框架往往难以覆盖所有可能出现的情形。招标采购领域长期存在招标人（采购人）设置差别歧视条款、代理机构乱收费，以及投标人（供应商）提供虚假材料、围标串标等现象，这些违法违规行为之所以屡禁不止并不断演变，重要原因既有制度对新型违规手段缺乏针对性的约束条款。另一方面，制度缝隙本身具有结构性特征。任何成文规则都无法穷尽现实中的可能性，制度设计中的模糊地带、交叉地带和空白地带，恰恰成为权力寻租和腐败滋生的温床。制度缝隙的存在，使一些看似合规矩、实则反常理的招标采购行为有机可乘。

招标采购监管面临的第三重风险，在于风险本身的动态演化。随着招标采购实践的深入发展，违法违规行为的技术含量不断提高，隐蔽程度持续攀升，围标串标的手段亦不断翻新。与此同时，监管环境本身也在快速变化。招标采购全流程电子化的全面推行，改变了招标采购活动的运行载体与交易形态，但仅依靠人工监管模式难以适应这一要求，监管主体动态的监测和风险预警能力仍需持续提高。并且，风险演化与监管能力提升之间存在时间差，风险形态的更新速度通常快于监管制度的响应速度，这种动态演化的特征，也使建立长效监管机制成为时代要求。

监管主体能动性的价值

面对上述三重风险，监管主体能动性的释放成为廉洁组织建设得以推进的重要支点。监管主体能动性的价值，体现在其能从认知、适应与前瞻3个层面对前述风险作出系统回应，从而为廉洁组织从制度文本走向治理实践提供必要的行动支撑。

其一，监管主体能动性的价值体现在其赋予监管者主动识别廉洁风险、突破信息劣势的能力。在信息不对称的局面下，监管者往往处于信息劣势地位，难以全面掌握招标采购活动的真实状况，这为围标串标、利益输送等隐性腐败行为提供了滋生空间。发挥监管主体的能动性，可以通过重构信息的获取渠道与维度以扭转被动局面。依托常态化廉洁风险排查机制，监管者能将信息收集范围拓展至招标采购全流程，并将风险排查节点由事后处置前移至事前预防，从而在腐败行为萌芽阶段即进行有效干预，压缩权力寻租的生存空间。与此同时，主动识别廉洁风险要求监管主体具备穿透表象的实质审查能力。招标采购领域的腐败行为通常暗藏于完备的合规程序之下，这促使监管者必须超越形式审查的局限，将审查重心转向招标采购结果的合理性、竞争的充分性以及价格与市场行情的匹配度，依据招标采购活动中的异常结果逆向追溯可疑的利益关联与权力滥用过程。这使得监管者在信息不对称的结构性约束下重新获得主动权，进而提升整体监管效能，为廉洁组织建设筑牢第一道防线。

其二，监管主体能动性的价值，体现在其赋予监管主体主动适应规则、填补制度缝隙的能力。招标采购活动涵盖采购方式选择、资格预审标准设定、评标方法确定、价格分值权重配置等诸多环节，既有制度难以对所有具体情形作出周密规定，由此形成权力寻租的潜在空间。而监管主体的能动性，又使监管主体能够在规则执行中主动适应，通过在制度框架内准确把握规则精神并加以创造性运用，把原则性的招标采购法律法规转化为精准的监管实践，从而填补制度缝隙。当具体制度条款存在模糊地带时，能动性强的监管主体能够回归“保证公开公平”这一制度初衷，以实质合规而非形式合规作为判断标准；当资格条件在表面上符合法定要求，却在实质上构成对特定投标人（供应商）的不当倾斜，或评标标准虽满足量化指标，却影响了充分竞争时，能动性强的监管主体能够穿透程序表象审视实质公正，不仅审查流程是否合规，更追问采购需求是否合理、竞争是否充分、价格是否公允。从而，制度缝隙被监管主体的能动适应所填补，招标采购环节中权力寻租的空间便随之压缩，廉洁组织建设的制度基础也由此得到巩固。

其三，监管主体能动性的价值，体现在其赋予监管主体主动跟踪学习、应对风险变化的能力。招标采购领域的风险点并非静止不变，围标串标的手段不断翻新，不断演变为更隐蔽的形态；同时，电子招标采购的全面推行、远程异地评标的普及、框架协议采购等新型采购方式的涌现，持续影响着招标采购活动的运行逻辑。面对这种动态演化的风险图景，监管主体唯有保持持续的学习能力，方能在变化中掌握主动。主动跟踪学习的核心在于监管主体持续保持对招标采购行业动态与技术变迁的敏锐感知。能动性强的监管主体能够密切关注招标采购领域的新模式、新业态以及违规手段的更新迭代，及时了解哪些环节正在成为新的廉洁风险高发地带、哪些技术漏洞可能被用于规避监管、哪些新型采购方式存在监管盲区。这种持续的信息更新，使监管主体的认知与风险演变的现实保持同步，进而为廉洁组织的长效建设提供持续、前瞻性的保障。

制约监管主体能动性发挥的组织困境

监管主体是监管工作的实际执行者。廉洁组织建设的内生动力，取决于监管主体能否持续释放能动性，以推动监管效能提升与组织规范运行。然而，当前招标采购监管体系中，监管主体能动性的发挥面临着深层次的组织困境。从组织运行的实践来看，权责配置模糊、信息转化困难和激励约束失衡，构成了制约监管主体主动作为的3个困境，它们分别从行为预期、决策基础与评价导向3个维度消解监管主体的内在驱动力，使其陷入被动应对的路径依赖之中。

首先，信息转化困难导致监管主体“不能为”，制约其精准施策，廉洁组织建设所要求的精准治理与风险防控能力因而受限。当前招标采购全流程电子化已基本实现全覆盖，交易数据的实时采集与存储条件较以往显著改善，监管主体获取基础信息的难度大幅降低。将分散的数据汇集为有价值的公共数据、构建有效的监管系统，是推动多方协同、形成有效监管体系的重要基础。然而，跨部门、跨系统的数据贯通机制尚不健全，各类业务平台间尚未真正实现互联互通，监管主体在调取和整合信息时仍面临较高成本的制约，数据标准不统一、接口不兼容等问题使得信息流转利用的效率受限。在信息供给的分散状态下，监管主体即便有主动履职的意愿，也难以从分散的数据中快速、精准地识别异常信号。与此同时，招标采购活动是一项高度程序化的系统工程，当监管主体的响应速度不足时，单一环节的数据偏差就无法在完整的交易链条中实现交叉验证，监管主体据此难以形成全面的风险认知。这与廉洁组织建设所追求的精准防控目标之间存在张力。

其次，权责配置模糊导致监管主体“不敢为”，抑制了其主动识别廉政风险的动力，廉洁组织建设所依赖的制度执行力由此弱化。现行招标采购监管体系中，不同层级、不同部门之间的利益诉求不同，监管权限和责任边界不够清晰，这使得监管主体在主动作为时面临越位或失职的风险。对于招标采购过程中涉及各行业部门的监管而言，地方虽普遍设有公共资源交易工作联席会议、“双随机、一公开”等协调安排机制，但牵头部门的统筹权威有限，跨部门协同效力不足，当遇到疑难问题时容易出现部门间互相推诿的情况，在涉及主动核查风险的事宜时也难以定位监管主体。与此同时，地方针对监管主体主动履职、创新核查手段的容错兜底机制仍需进一步完善，监管主体主动介入存在被追责的风险，这也压缩了其主动作为的空间，使得制度执行在风险前端缺乏持续的推力。权责配置模糊，使监管主体在面对潜在风险时倾向于采取保守策略，事后处置路径成为其多数情形下的优先选择，导致部分招标采购项目过程中的廉政风险点在初始阶段未能得到及时阻断，直至演变为违法违规问题后才进入查处程序，招标采购组织所应承载的预防功能受到制约。

最后，激励约束失衡导致监管主体“不愿为”，削弱了其塑造规则的意愿，廉洁组织建设所需要的制度自觉与文化根基难以牢固确立。现阶段对行业监管主体的考核评价体系偏重于程序合规与秩序稳定，考核指标多以底线管控为主，对于监管人员的主动性、创造性履职缺乏清晰的量化标准与配套奖励措施，实践中优秀的监管经验和先进做法也难以得到系统提炼与推广。激励机制缺位削弱了监管主体将个人能动性转化为组织治理效能的动力，促使其注意力更多分配至已然发生的问题上，而更少考虑防患于未然，追求长期的治理成效，廉洁组织建设所需要的制度自觉与文化根基也难以获得持续生长的空间。

以监管主体能动性激活招标采购廉洁组织治理体系

现阶段，健全招标采购廉洁组织治理体系，在于激活静态的制度体系，并将其转化为动态的治理能力，而实现这一转化的关键推力正是监管主体的能动性。面对招标采购领域监管面临的新风险与新挑战，单纯依靠制度完善或技术升级难以触及制约监管主体能动性发挥的组织困境。唯有从组织运行的深层机制入手，系统性地激发监管主体的主动性、适应性与创造性，方能赋予廉洁组织治理体系以新的时代意义，使其真正适配招标采购行业高质量发展的内在要求。

第一，以信息流通为基础，促进信息共享，破解监管主体“不能为”的难题。招标采购廉洁组织的有效运转，依赖于监管主体对交易全流程信息的全面掌握与深度研判。因此，要以新型的信息技术手段打通招标采购全流程组织关系，推动跨部门、跨层级的数据标准统一与系统对接，让处于不同系统的数据资源能够实现关联、共享与自由流动。在此基础上，要依托各地的数字化监管平台，利用数据资源进一步完善风险监测模型的功能，增强对围标串标、异常报价等违规行为的识别能力。使监管主体从被动等待信息转向主动筛查预警，进而基于完整的信息图谱作出判断，为廉洁治理体系的精准运行奠定坚实的数据基础。

第二，以权责重构为抓手，厘清职责边界，消解监管主体“不敢为”的顾虑。监管主体能动性的释放，亦需要清晰的权责配置作为制度保障。现行招标采购监管体系层级众多、部门复杂，要优化组织内部的权责配置结构，让每类组织中的监管主体都明确自身的职责定位。具体而言，招标人（采购人）、投标人（供应商）、代理机构以及监管主体自身内部都要建立清晰的权责正面清单和负面清单，并进一步厘清跨部门的权责划分，避免出现权力真空或职能交叉，使监管主体了解主动作为的安全边际和不作为的责任边界。与此同时，应健全配套的容错机制，细化操作指引，科学界定容错的情形与程序，为监管主体在制度框架内探索核查手段创新、主动排查风险提供明确的免责预期，从而使其能够在合规前提下增强责任意识和服务意识，进而在风险萌芽阶段及时干预，切实强化廉洁治理体系的预防功能。

第三，以廉洁自律为驱动，健全激励机制，改善监管主体“不愿为”的心理。廉洁组织建设不仅需要外在的制度约束，更需要内在的自觉与文化的滋养。激活治理体系的持久动力，在于健全激励机制、培养良性的组织文化。具体而言，要将监管主体的创新性、主动性评价指标纳入招标采购廉洁组织评价体系，更应于组织内部建设针对监管主体的激励表彰体系，使主动作为者获得与其贡献相匹配的职业回报。更为重要的是，要在各类招标采购组织内部营造廉洁自律的良好风尚，建立常态化的经验交流与知识共享机制，让优秀的监管经验和先进做法能够被及时提炼、传播与制度化推广。当主动学习成为组织成员的自觉追求时，廉洁组织的文化建设便将获得持续生长的土壤，监管主体的能动性由此从个体行为升华为组织能力，从而推动招标采购廉洁组织治理体系建设走向长远。

结语

招标采购廉洁组织建设不仅需要制度的完善，还需要监管主体能动性的充分释放。笔者从价值意蕴、组织困境和激活路径3个方面整体审视了招标采购领域的监管主体能动性。监管主体能动性的价值在于以主动识别回应信息不对称、以灵活适应回应制度缝隙、以前瞻学习回应风险演化。招标采购实践中，监管主体也面临着信息转化困难使其“不能为”，权责配置模糊使其“不敢为”，激励约束失衡使其“不愿为”的组织困境。因此，为了使监管主体的能动性激活招标采购领域的廉洁组织治理体系，必须首先激发监管主体干事创业的能动性。要从组织运行的深层机制入手，以信息流通破除认知壁垒，以权责重构消除顾虑，以健全激励改善心理，廉洁治理才能从制度文本走向治理实践。

从宏观视角审视，招标采购廉洁治理是国家治理现代化目标在公共资源交易领域的具体映射。监管主体能动性的充分释放，契合国家治理体系中“有为政府”与“有效市场”协同运作的内在诉求。面向未来，数字技术与制度优势持续融合，监管权威与廉洁自律之间相互促进，招标采购行业将逐渐承载起维护公平正义的制度功能。监管主体能动性的持续激发，既体现了对廉洁治理规律的深入认知，亦折射出国家治理体系所蕴含的生命力。以能动性涵养廉洁力，借治理效能维护公共利益，是招标采购领域亟待回应的现实课题，也是国家治理现代化进程中一项值得持续探索的实践议题。

基金项目：本文系《中国招标》期刊有限公司委托中国人民大学公共管理学院课题“招标采购领域廉洁组织评价指标体系构建与推广应用研究”阶段性研究成果。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）