以廉洁组织建设赋能招标投标统一大市场——从规则统一到结构一体

【摘要】在全国统一大市场建设深入推进的背景下，招标投标市场作为高标准市场体系的重要组成部分，其治理逻辑正逐渐从规则约束转向组织支撑。各类招标投标组织的内部治理结构、权责配置与运行方式存在差异，使规则在具体执行中易出现偏差，既诱发腐败现象，又构成市场分割的隐性源头。将廉洁组织建设作为衔接规则统一与结构一体的制度载体，通过将廉洁要求嵌入组织的权责关系与业务流程，可推动不同区域、不同层级的招标投标组织在治理结构层面逐渐趋同，从而使统一市场规则在稳定的组织环境中发挥作用。文章认为，招标投标统一大市场建设的纵深推进，客观上要求治理重心从外部规则约束向组织内部约束转移，廉洁组织建设在此过程中兼具反腐倡廉与赋能发展的双重意义。

【关键词】全国统一大市场；招标投标；廉洁组织建设；规则统一；结构一体

当前，建设全国统一大市场已成为经济领域重大战略部署与时代命题，改革也已进入攻坚期和深水区。2024年5月，国务院办公厅印发的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）强调，招标投标市场是全国统一大市场和高标准市场体系的重要组成部分，对提高资源配置效率效益、持续优化营商环境具有重要作用。这彰显了招标投标市场在全国统一大市场建设中的重要地位和独特作用。与此同时，招标投标领域权力与市场机制深度交织，涉及金额庞大，利益关系复杂，腐败问题高发，仅依靠传统的规则条文约束，难以从根源上防治腐败、防范化解廉政风险，推动治理体系变革已是必然趋势。

在“三不腐”一体推进的全域治理格局下，随着全国统一大市场建设的纵深推进，招标投标领域的廉洁治理亟须突破“重外部监管、轻内部治理”“重事后追责、轻事前防控”的传统模式，推动治理逻辑从被动的规则约束向主动的组织支撑转型。其中，廉洁组织建设是实现这一治理转型的重要制度载体，助推招标投标领域统一大市场的治理逻辑从规则统一走向结构一体。

廉洁组织建设契合统一大市场的内在要求

纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。其中，统一市场基础制度是招标投标市场建设的基本旨归，本质是构建市场统一规则体系与制度供给，打破区域壁垒，保障市场主体在规则一致、标准统一的环境中公平竞争，实现市场要素自由有序流动。市场分割是市场统一的核心阻碍，而招标投标市场天然具有权力集中、资金密集与利益交织的属性，若各地招标投标规则不透明、不衔接，地方招标投标组织自由裁量权缺乏边界约束，将让市场主体面临巨大的制度性壁垒，大幅抬高交易成本、抑制市场竞争活力，从而形成事实上的市场分割。因此，推进招标投标领域全国统一大市场建设，必须构建稳定长效的组织环境，确保市场规则在落地执行时不走样、不异化。

现阶段，全国已形成相对统一的招标投标制度体系，成为统一大市场建设的重要支撑。但从治理实践来看，尽管国家层面的招标投标制度在文本层面已趋于统一，但在具体运行过程中仍存在较为明显的执行偏差。在不同类型的招标投标组织中，招标人、招标代理机构以及监管部门等相关方的内部治理结构、权责配置与运行方式有所区别，呈现显著的组织差异。这种结构层面的不一致，在一定程度上削弱了外部统一规则的约束效力，使其在实际执行中约束效力容易衰减，甚至出现规则被重新解释的情况。当组织内部缺乏稳定、清晰且能够持续发挥作用的约束机制时，外部规则往往难以有效转化为组织成员的行为遵循，规则执行在很大程度上依赖临时协调与自由裁量。在特定情境下，这种裁量空间还可能被不当利用，进而诱发定向招标、围标串标等行为，成为寻租活动滋生的制度温床，并诱发行业性的腐败问题，阻碍招标投标市场的持续健康发展。规则执行偏差的深层原因不仅是外部制度供给不足，更在于组织内部治理能力与约束机制的相对薄弱，以及对自由裁量权缺乏必要的边界控制。基于此，在全国统一大市场建设背景下，招标投标制度建设不能停留在外部规则的统一层面，而应进一步向组织内部治理结构延伸，通过强化内部运行约束与规范权力行使边界，使外部制度要求能够在组织内部稳定嵌入并得到持续执行，从而为规则统一的实质落地提供结构支撑。

在上述背景下，推进招标投标领域廉洁组织建设，与统一大市场建设的内在要求形成高度契合的互补关系。从治理机理来看，廉洁组织建设的核心在于将“三不腐”一体推进的制度要求嵌入招标投标组织的运行之中，使宏观层面的廉洁治理规范转化为组织内部可执行、可遵循的行为规则。法律与行政规制所形成的刚性约束往往具有相对稳定的制度供给特征，但在覆盖实践活动中的复杂动态情境时，仍存在一定滞后性。廉洁组织建设的关键意义，在于推动外在制度规范进一步向组织内部运行逻辑转化，使制度要求不再停留于外部约束，而是内嵌于日常运行过程之中，从而形成持续发挥作用的内部约束机制。当不同地区、不同层级、不同类型的招标投标组织逐步呈现出结构趋同、运行方式相近的廉洁组织形态时，外部统一规则在执行层面的偏差便能够得到有效收敛。这既能全面提升制度执行的一致性、规范性，契合统一大市场要素自由流动、制度协同联动的核心要求，又能有效破解地方保护、行政干预等隐性市场分割问题，推动市场生态持续优化。

将廉洁要求嵌入招标投标组织的运行结构

在招标投标领域推进廉洁组织建设，其本质是对组织的构成要素进行系统性优化，包括机构设置、权责划分、规章制度和组织文化等。在组织机构设置方面，招标投标市场已逐步实现管办分离，有效实现了行业部门之间的权力制衡，但各相关方内部自由裁量权较大、内控不足，存在诸多腐败风险。因此，只有将廉洁要求嵌入组织内部权责配置和招标投标活动全流程，加强组织内部的自我约束，才能最终实现廉洁内生、结构一体。

构建权责清晰的廉洁责任体系，需要系统地覆盖招标投标链条中所有关键组织。具体而言，主要包括招标人、招标代理机构和行业监管部门3类相关方，必须分别明确其在廉洁建设中的角色构成与权责分配。招标人是需求的提出者，也是廉洁要求的源头。从需求提出、编制，再经立项审批，每一步都由不同专业部门负责。在此过程中需建立利益冲突与回避制度，要求项目负责人在承接业务前主动上报潜在的利害关系。招标人内部监管部门也要主动进行利益审查，在组织内部决策和报批阶段就细致审计、强化监管。代理机构是连接招标投标双方的重要主体，负责规范编制招标文件、组织开标，应细化各岗位操作规范、控制从业人员自由裁量权，杜绝设置倾向性条款、人为干预评标等行为，保障招标投标的公平公正。行业监管部门实行分行业、分环节监管的组织架构，存在岗位权责划分不细、职责边界模糊等现象，易出现部门间互相推诿、监管缺位等问题。要实行监管项目全流程责任制，明确招标投标过程每一步骤中的业务负责人和监管负责人，以及出现问题时的惩戒机制。只有将责任明确压实到具体部门与个人，明确违规操作可能面临的内部惩戒与职业生涯风险，才能增加从业人员的违规成本，有效强化从业人员“不敢腐”的自觉。

在招标投标活动中，廉洁组织建设也要求构建全流程严密的执业制度，形成全周期闭环管理。首先，在需求确定环节，应建立需求公示与集体审议制度，确保需求合理、合规，符合真实需要。其次，在招标文件编制与发布环节，禁止代理机构设置不合理倾向性或排他性的条款，保障投标人的机会公平。在抽取评标专家时，要保证评标专家的随机性与保密性，同时对评标专家也进行严格的执业规范和约束，切断人情干扰，防止出现寻租空间。再次，在项目开标、评标的全过程实行留痕制度，运用大数据、人工智能等先进数字技术实行智慧监管，对异常投标及评标行为作出实时预警。最后，在合同履行过程中，要定期对中标人履约情况开展评估，并在项目验收阶段与最初的采购需求进行比对，将评价结果作为供应商信用记录留存档案。

制度的生命力在于执行，而执行的有效性最终取决于组织成员的价值认同。权责体系与业务流程的约束，最终要回归到组织成员的思想自觉，将廉洁从外在要求内化为组织文化。首先，目标是组织行为的先导，要将清正廉洁设定为组织目标，塑造以廉为荣的价值导向，强化价值引领，形成风清气正的廉洁氛围。其次，要定期开展廉洁教育，组织学习法律法规和行为规范，以正面案例与反面教材引导或警示相关从业者，划清纪律红线。最后，要主动构建开放透明的组织生态，依法做好招标投标信息公开，对违规案例等进行公示，并鼓励公众积极参与监督。只有筑牢每个人心中的警戒线，才能真正实现组织的自我约束，让招标投标组织结构本身具备廉洁特质，从而助推组织的规范运行，有效防治腐败。

廉洁组织建设助推招标投标市场走向结构一体

在全国统一大市场建设的宏观进程中，招标投标市场的成熟不仅取决于市场规则统一，更取决于市场底层组织结构一体化。外部规则的整齐划一并不等同于市场一体化水平的实质性提升，当各类招标投标相关方内部的治理结构与制约机制存在差异时，同样的规则在不同的组织土壤中会产生截然不同的执行效果。因此，以廉洁组织建设助推招标投标市场走向结构一体化，旨在通过重塑组织权责、规范权力运行，促使不同区域、不同层级、不同类型的招标投标相关方在行为逻辑上实现深度同构，形成良性的治理格局，从而为招标投标统一大市场奠定坚实的结构支撑。

结构一体的首要表现是同类招标投标主体在行为特征层面的一致性。在招标投标市场中，招标人、招标代理机构以及行业监管部门共同构成了市场中最重要的组织生态，每一类相关方内部治理结构的差异都会直接影响市场运行的整体秩序。廉洁组织建设要求每一类相关方在内部建立起与其职能相匹配的廉洁治理架构，从而使同类相关方无论身处何地、隶属何种层级，其行为逻辑都遵循相同的内在约束。具体而言，各招标投标相关方将逐步展现出标准、规范且高度自律的组织行为。招标人将着力推进决策程序的规范化与透明化，严格执行集体审议制度，确保采购需求的合理性与必要性，并主动落实招标人主体责任，恪守既定评审标准，杜绝不当干预，确立高度可预期的组织行为模式。招标代理机构将致力于服务流程标准化与执业行为规范化，建立严密的内部执业标准体系，确保业务执行严格对标统一操作规程，并主动引入社会监督机制以提升专业公信力。行业监管部门将恪守法治化与规范化的履职准则，更加科学地界定监管边界，在执法过程中严格遵循法定权限与程序，以平衡市场自主与行政干预的关系，为市场主体营造稳定、公平、透明的制度环境。

主体行为趋同的直接结果是招标投标活动运作流程的全面规范。招标、投标、开标、评标、定标以及后续履约监管的各环节，本质上是各相关方之间的良性互动协作。当参与各方均受到各自组织内部廉洁机制的约束时，流程中的每一步都将按照预设的制度轨道运行。在理想的治理框架下，招标投标应当形成一套严密且标准化的运作体系。通过前置的集体审议与公示制度，从源头确保采购需求的正当性；依托代理机构的规范化执业，在文件编制环节剔除倾向性条款，切实保障潜在供应商的平等参与权。在专家抽取与评审阶段，通过严格落实保密与利益回避制度，使评标结论回归专业理性。最终，在履约验收环节建立起对标合同条款与原始需求的评价标准。这种全流程的标准化运作，不仅能够有效遏制人为因素的过度干预，还能统一不同地区市场主体的流程预期，使其在应对同类项目时能够优化投标准备与竞争策略，活跃招标投标市场。

主体行为的一致性与流程运作的标准化，将使招标投标市场在组织形态上迈出结构一体的关键一步。然而，我国地域辽阔，各地区在经济发展水平、产业结构和行政管理传统上存在客观差异，招标投标市场的发展程度也参差不齐。实践中，这往往表现为各地在招标投标规则执行尺度和监管力度上的参差不齐。廉洁组织建设的深入推进，使得各地招标投标相关方在内部治理结构上逐步走向一致，这种一致性为跨区域的市场协同创造了前提条件。当不同地区的招标人采用规范的决策程序、代理机构遵循高质量的服务标准、监管部门执行适宜的监管尺度时，市场主体在任何地区参与招标投标活动所面对的制度环境和操作惯例将是大体相同的。在统一的廉洁治理框架下，各地可因地制宜，根据自身实际选择具体的发展方向，但最终都致力于建设一个要素自由流动、竞争公平有序、规则执行有效的招标投标市场体系。

结语

从规则统一迈向结构一体是招标投标统一大市场走向成熟的必由之路，招标投标领域的廉洁治理，在全国统一大市场建设深入推进的当下，兼具反腐倡廉与赋能发展的双重价值。廉洁组织建设作为连接宏观制度供给与微观组织行为的纽带，通过消减自由裁量空间、推动各相关方内部治理结构趋于一致，推动各区域、各层级组织在执行市场规则时实现高效协同。

伴随现代数字技术与人工智能的深度融入，招标投标领域的廉洁治理正逐步由外部规则驱动转向组织结构的内生约束，治理效能的提升愈发依赖组织内部运行机制的重塑与协同。面向未来，应立足廉洁组织建设的深化路径，推动制度约束、技术支撑与组织协同在统一框架下有机融合，持续提升行业整体治理水平。为此，需健全全流程、全链条的制度供给，将廉洁要求嵌入招标、投标、开标、评标、定标及履约验收各环节，促使不同地区、不同层级组织在行为模式上趋于一致，压缩制度执行的区域差异与弹性空间。同时，有序推进数字化与智能化监督平台建设，借助人工智能预警、区块链存证等技术手段，增强交易异常行为识别与风险研判能力，实现对招标投标行为的动态监测与全程留痕。此外，应完善跨部门、跨区域的协同治理机制，促进纪检监督、审计监督与行业监管的深度融合，构建信息互通、线索共享、联合惩戒的工作格局。在组织建设层面，需将廉洁文化融入行业生态，通过常态化教育培训与典型案例警示，推广并完善市场主体信用评价体系与失信惩戒机制，强化从业主体的廉洁意识与法治观念，引导企业形成诚信自律的内在约束。

总体而言，招标投标领域廉洁组织建设的推进，本质上要求治理重心由规则统一转向组织结构层面的整合与嵌入，使不同相关方在统一制度框架下形成稳定、可复制的行为逻辑，从而推动招标投标市场形成一体化程度更高、更完善的市场结构。坚持制度规范、组织重塑与技术赋能齐头并进，以廉洁组织建设为统一大市场建设提供稳定的组织环境，必将逐步构建起风清气正、公平竞争的招标投标生态，为我国经济高质量发展与国家治理体系现代化贡献坚实的制度与结构保障。

基金项目：本文系《中国招标》期刊有限公司委托中国人民大学公共管理学院课题“招标采购领域廉洁组织评价指标体系构建与推广应用研究”阶段性研究成果。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）