从43号令看我国新时代招标投标政策的演进逻辑

【摘要】新时代我国招标投标改革持续推进，但公共资源交易中心长期存在职责定位模糊、现场管理标准不一等问题，缺乏全国统一制度规范，制约了行业治理提质增效。文章以2012—2026年中央层面及国家发展改革委等部门发布的35份招标投标政策文件为样本，综合采用主题归类、语义关联和条款溯源方法，分析政策的制度演进逻辑。文章指出，政策总体经历了“制度确权—平台整合—统一大市场”3个阶段，治理重心由电子化基础建设逐步转向市场整合、主体责任和现场治理。43号令首次以部门规章系统界定交易中心服务保障、全过程记录、异常行为提醒、违法线索报告等4项职责，既是招标投标领域制度改革长期累积的必然结果，也是招标投标治理由平台运行转向现场治理的制度落脚点。

【关键词】招标投标；公共资源交易中心；现场管理；政策演进；数智治理

公共资源交易中心（简称交易中心）是招标投标活动开展的主要载体，长期以来，其制度身份主要通过公共资源交易平台整合、电子交易系统建设和地方性管理规定间接呈现。实践中，交易中心既要提供场所、系统、数据等运行服务，又被期待及时发现异常行为并作出提醒、协助监督部门调查取证。目前，全国缺乏统一的现场管理规范，不同地区对交易中心职责的理解并不一致。有的将其定位为纯粹的技术服务机构，对明显异常行为仅作机械记录；有的则赋予其接近行政监督的职能，造成运行服务权、现场管理权和行政监督权边界混同。

2026年7月，《公共资源交易中心招标投标现场管理暂行办法》（国家发展改革委等七部门令第43号，简称43号令）出台。43号令首次将“交易现场”明确扩展至业务大厅、开标区、评标区等物理区域和电子交易系统，并详细规定了交易中心的职责、程序、技术要求和责任约束，其制度意义已经超出一般性场所管理规范的范畴。

理论基础与研究设计

为识别43号令在新时代招标投标政策体系中的制度定位，笔者从理论框架、样本选择和文本分析方法3个层面构建研究设计，围绕政策目标、政策工具、治理对象和责任结构的变化，考察2012—2026年招标投标政策的持续演进，并对43号令核心条款开展制度溯源与比较。

理论基础

笔者将招标投标政策演进理解为政策目标、政策工具、治理对象和责任结构共同调整的过程，同时，引入“制度落脚点”这一概念。所谓制度落脚点，是指长期分散存在的政策目标和治理手段，在特定规则中完成职责主体、行为程序、技术载体和责任后果的集中配置。电子化交易、远程异地评标、信用信息共享、评标专家管理和人工智能识别等只有落实到具体运行机构、具体业务环节，才能由政策倡导转化为可执行制度，43号令正是在这一意义上承担制度集成功能。

数据来源

笔者选取2012—2026年中共中央、国务院及国务院办公厅、国家发展和改革委员会等部门发布的35份与招标投标活动直接相关的政策文件。样本既包括部门规章、国务院及国务院办公厅文件，也包括具有重要制度影响的规范性文件和专项政策。样本数据截至2026年7月17日，文件清单如表1所示。

研究方法

研究遵循“文本处理—特征提取—主题识别—条款溯源”路线。建立领域专用词库，对远程异地评标、主体责任、异常行为提醒等复合词整体识别；运用词频逆文档频率（Term Frequency-Inverse Document Frequency,TF-IDF）和共现网络提取高频关键词，采用潜在狄利克雷分配（Latent Dirichlet Allocation,LDA）与人工复核识别主题，以困惑度和主题一致性等指标控制模型质量；按照5类工具词典逐句编码，允许复合赋值；最后对43号令中的核心职责、数智技术、系统安全和责任条款开展溯源。

新时代招标投标政策文本的演进特征

基于样本政策的发布时间、关键词语义及主题变化，可以观察到新时代招标投标治理具有明显的阶段性与递进性。这种变化并非政策数量的简单增加，而是治理重心由电子化基础建设逐步转向市场整合、主体责任和现场治理，并在2026年进一步体现出数智技术与证据治理的融合。

政策的阶段划分

从时间分布看，2012年以来招标投标政策并非均匀出台，而是围绕重大改革任务形成相对集中的政策波峰。

1.制度确权与电子化奠基阶段（2012—2016年）。20号令确立了电子数据和电子交易的制度地位，标准招标文件、系统检测认证和国家试点文件解决电子交易“能不能做、按什么标准做”的问题。此阶段政策以命令管制、技术标准和试点推广为主要工具，治理对象集中于文件、系统和平台。

2.平台整合与营商环境优化阶段（2017—2022年）。“互联网+”招标采购、公告公示管理、在线开标、保函替代现金保证金、清理地方规定和降低制度性交易成本成为政策重点。2020年前后，在线开标、远程评标等应用加速普及，并逐步由效率工具固化为常态化交易基础设施。政策目标由“完成电子化”转向“降低成本、提升服务、破除壁垒”。

3.统一大市场与深度治理阶段（2023—2026年）。数字证书跨区域互认、远程异地评标、信用评价、公平竞争审查、招标代理机构管理、评标专家管理和招标人主体责任相继制度化。特别是2026年出台的195号文、43号令和44号令进一步形成数智技术、现场管理、信用治理3条并行制度链。政策发布主体由单一部门逐步转向多部门联合，政策层级也从通知、试点方案逐步上升为国务院办公厅文件和部门规章，说明治理重心正在从倡导性改革转向稳定、统一、可追责的规则体系。

高频词语义迁移

增量文本分析表明，政策高频词大体沿着“系统—市场—主体—现场”的路径迁移。制度奠基阶段的核心词为“电子招标投标、交易平台、标准文件、系统检测、信息公开”；优化阶段转向“营商环境、降低成本、在线开标、保函、公平竞争”；深度治理阶段则集中于“跨区域互认、远程异地评标、主体责任、信用评价、专家管理、围串标识别”。

语义关系也随之重构。早期“电子系统”连接标准、检测和认证，强调合规；中期“平台”连接服务、成本和在线，强调便利；近期“数据、人工智能”同时连接信用、线索、记录和责任，技术转化为风险识别和证据形成的治理基础。43号令将电子交易系统纳入交易现场，使现场成为由空间、系统、数据和人员行为共同构成的复合治理单元。图1展示了招标投标政策演进阶段与关联关系。

政策主题变化趋势

从新时代政策主题的演化趋势来看，制度规范与标准化贯穿全过程，其内涵从标准文件和技术规范扩展到主体履职、现场程序和责任追究；电子化与系统建设经历“先升后稳”的过程，逐渐内化为各类治理活动的底座；营商环境与成本控制在2020年前后显著上升，随后保持稳定；信用监管与协同治理自2023年后快速增强；现场治理与证据链则在2026年出现结构性跃升。如图2所示，43号令并不是取代既有主题，而是把标准、技术、信用和责任汇聚到可观察、可记录、可报告的交易现场。

政策工具结构及其演进逻辑

仅观察政策主题还不足以解释治理方式为何发生变化。为进一步识别政策实施机制，笔者从政策工具视角考察不同阶段的工具组合及其结构变化，并以43号令为例分析命令管制、标准化、技术治理、市场激励、信用与信息等工具如何在现场管理中形成协同。

政策工具类型与增量统计

按照命令管制、标准化、技术治理、市场激励、信用与信息五类工具进行编码，可以发现政策工具组合逐步由单一强制转向复合协同（见表2）。43号令本身就是复合工具的典型；第六条、第十四条、第二十五条和第三十二条运用人工智能、大数据、区块链等技术治理工具；第七条、第十二条、第十六条、第十七条和第十八条设置身份识别、权限控制、统一技术标准、数据校验和系统对接要求，属于标准化工具；第二十六条至第三十八条建立提醒、报告和暂停建议机制，兼具信息工具与命令管制属性；第三十九条至第四十三条规定交易中心及其工作人员的责任后果，将运行服务纳入法治约束。

不同时期政策工具的组合变化

从政策目标、治理对象及政策工具组合的演变看，2012年以来，我国招标投标政策演进的3个阶段并非相互割裂，而是在前一阶段制度积累基础上的递进演化。

第一，制度奠基阶段，以命令管制和标准化工具为主。其任务是确认电子交易合法性、建立统一文件和系统标准、形成基本运行秩序。政策制定者面对的是“制度空白”和“技术不统一”，因此需要通过强制规则快速搭建基础框架。

第二，平台整合与营商环境优化阶段，技术治理和市场激励工具明显增加。在线开标、电子保函、平台互联等措施直接降低市场主体经营成本。此时政策目标由“有规则”转为“规则有效运行”，工具组合从单向约束转向服务供给与行为引导。

第三，统一大市场与深度治理阶段，信用与信息工具、技术治理工具和命令管制工具同步增强。公平竞争审查解决地方政策壁垒，远程异地评标解决专家和场所资源壁垒，主体责任和代理机构管理解决责任虚化。如图3所示，不同时期政策工具的组合特征，并不是某一工具占据绝对优势，而是技术、信息、责任和程序的耦合。

政策目标由流程合规转向验证治理

政策工具变化的深层动因，在于治理目标由“确保程序完成”转向“确保行为可控”。招标投标电子化早期阶段，倾向于关注交易过程是否在线、文件是否符合格式、系统是否通过检测；营商环境阶段关注交易是否便利、成本是否降低、市场是否开放；深度治理阶段则要求判断主体行为是否异常、评标是否独立、数据是否真实、违法线索是否能够被发现并移交。

43号令对上述环节作出制度化安排，说明数智治理已经从“模型能否识别”进入“识别结果如何转化、由谁处理、责任如何承担”的新阶段。

43号令的制度功能与政策承继关系

43号令通过厘清职责边界和治理对象，进一步强化证据链和分层处置方式，将前序政策要求转化为可执行的现场管理制度，主要体现在以下5个方面：

其一，从机构定位模糊到管理职责明晰。43号令最重要的制度贡献，是明确交易中心既不是单纯的场地和系统提供者，也不是行政监督部门的替代者。43号令强调交易中心定位为公共资源交易平台的主要运行服务机构，同时明确，现场管理不替代招标人主体责任，不替代行政监督部门的监督职能，不得从事行政许可、备案、检查和处罚等活动。

上述规定解决了实践中两种偏差：第一种偏差是“纯服务化”，即交易中心对明显异常行为不提醒、不报告，以不具有行政执法权为由退回到被动保障。第二种偏差是“准监管化”，即交易中心以维护现场秩序为名进行实质审查、作出否决判断或直接处理违法行为。43号令建立了清晰的职能分层，即交易中心负责现场信息感知、全过程记录、风险提醒和线索移交；招标人和评标委员会依法作出业务判断；行政监督部门依法调查处理，由此形成“现场管理不越位、运行服务不缺位、行政监督有依据”的责任结构。

其二，从物理场所管理到现场系统治理。将电子交易系统明确纳入交易现场，是43号令区别于传统场所管理制度的关键。电子招标投标已经使大量活动脱离有形物理空间，若现场仅指业务大厅、开标室、评标室等物理场所，交易中心对系统内异常登录、数据篡改等行为将缺乏明确的管理依据。

将电子系统纳入现场后，现场管理对象由“人员是否进入规定区域”扩展为“人员、设备、系统、数据和行为是否处于受控状态”。43号令第七条要求落实身份识别、权限控制、加密和病毒防范，保障信息真实、完整、可追溯；第十七条要求校验交易信息；第二十一条要求记录登录人员、操作时间、网络地址、文件创建标识码和制作机器码；第三十二条要求运用数智技术开展穿透式分析。这些规定共同构成数字现场的治理规则，也为跨区域、跨层级统一建设电子交易系统后交易中心如何取得必要权限提供了制度依据。

其三，从过程留痕到证据固定。全过程记录是43号令的基础职责，也是其他3项职责（服务保障、异常行为提醒、违法线索报告）能够成立的前提。43号令第十九条至第二十五条将书面资料、电子数据和音视频资料统一纳入记录范围，要求以招标项目为单位形成现场记录卷宗，并规定至少保存15年。这一制度安排与专家管理、信用治理和行政执法形成直接连接；异常提醒是否适当，需要回看交易数据和现场行为；违法线索是否成立，需要比对网络地址、机器码和音视频资料；信用信息是否应当归集，需要有合法、准确、完整的行为记录；行政监督部门、纪检监察机关调查取证，也需要稳定的原始证据。43号令因此将交易中心原有的档案保存职能提升为证据基础设施职能，其价值不在于保存更多材料，而在于形成能够支持后续判断、复核和责任追究的数据链条。

其四，从被动见证到分层处置。43号令将现场发现的问题分为异常行为和涉嫌违法线索，并设置不同处置路径，分层处置避免两种风险：把所有异常上升为违法判断，会使交易中心变相取得执法权；只作记录，又无法及时纠偏。43号令依托“提醒—记录—报告—监督处理”机制，分离风险识别和行政定性，使交易中心能够自主行动而不越权。

其五，从分散要求到制度集成。与其他政策逐项比对可以发现，43号令基本没有创造新的治理事项，而是把长期分散在不同文件中的制度要求集中配置到现场管理流程中。例如，电子交易系统政策提供了文件与系统基础；信息公开、公告公示和营商环境政策提供了服务与透明要求；在线开标、数字证书互认和远程异地评标政策拓展了跨区域数字现场；公平竞争审查、专项治理政策提供了违法风险识别标准；评标专家、代理机构和招标人主体责任政策明确了不同主体的行为边界。图4对其余34份文件与43号令的对应关系进行了列示。

由图4可见，43号令的创新主要是制度集成：把分散要求转化为交易中心可执行职责，把技术能力纳入程序约束，把现场数据转化为可调用的证据，并厘清交易中心与招标人、评标委员会、行政监督部门的责任边界。

政策演进的内在逻辑

综合上述制度关联可以看出，新时代我国招标投标政策是在数字技术发展、全国统一大市场建设、招标投标领域突出问题治理等宏观背景的共同作用下，对治理对象、责任体系和管理方式的系统性重构。其内在演进逻辑主要表现为以下几个方面。

第一，从技术替代到制度重构。新时代招标投标数字化最初表现为纸质文件传递、人工开标等环节的技术替代。随着交易活动全面在线化，技术逐渐改变主体关系和治理方式。远程异地评标打破专家资源的地域边界，数字证书互认打破身份认证的技术壁垒，人工智能开始参与文件检测、评审辅助和异常识别。技术介入越深，越需要回答数据权属、系统权限和责任承担问题。43号令通过把电子系统纳入现场、把数智技术纳入职责、把算法发现纳入提醒和报告程序，表明政策已经从“鼓励使用技术”转向“以制度约束技术的应用”。

第二，从单体负责到责任协同。早期政策主要规定招标人、投标人和评标委员会义务，平台和交易中心多被视为中性载体，但违法风险常发生于多主体、跨系统交互之中，单一主体难以掌握完整信息。近年来，规范招标人、代理机构、评标专家、信用管理与现场管理的制度连续出台，形成责任链：招标人负责策划和组织，代理机构负责专业服务，专家负责独立评审，交易中心负责记录、提醒和报告，行政监督部门负责调查执法。

第三，从现场盯防到数据驱动。传统现场管理依赖工作人员观察和经验判断，覆盖范围有限，也容易受主观差异影响。43号令要求记录网络地址、文件标识和操作日志，并鼓励人工智能技术参与招标投标活动，为循证治理提供了制度基础。未来现场管理的核心能力将不再依赖增加人工巡查，而是建立规则化数据采集、异常识别和结果反馈机制。

第四，从地方探索到规则统一。以往交易中心现场管理主要依赖地方制度和实践惯例，各地在见证范围、记录保存和线索移交方面差异较大。43号令以部门规章形式建立全国统一底线，延续了招标投标改革“地方试点—经验积累—国家规范”的渐进路径。

第五，从责任增加到能力保障。43号令显著强化了交易中心的现场管理责任，但各地交易中心在人员配置、系统建设和经费保障等方面存在明显差异。例如，现场记录保存15年的要求，将显著增加存储和系统运维成本；穿透式分析依赖跨平台数据接口和高质量数据支撑；异常识别需要法律、业务和算法复合能力；线索报告还必须准确区分一般操作差错、异常风险和违法行为。如果制度仅增加责任，而未同步配置必要的资源、经费投入，部分地区可能出现有职责而无能力、有要求而无手段的制度空转。因此，43号令的有效实施还需要建立与现场管理责任相匹配的能力保障机制。

结语

我国新时代招标投标政策经历了从制度确权、电子化建设，到营商环境优化、统一大市场建设，再到主体责任、信用治理、人工智能和现场管理协同推进的连续演进。政策工具由命令管制和标准化主导，逐步转为技术、信息、市场激励和责任约束的复合组合；治理对象由文件和平台扩展到主体行为、电子数据、交易现场；治理目标由流程合规和效率提升，深化为公平竞争、风险预防和责任可追溯。

43号令的重大意义，是将前期的政策积累转化为可执行的现场治理制度，通过界定交易中心与其他主体之间的边界，确立服务保障、全过程记录、异常行为提醒、违法线索报告4项职责，并将电子交易系统、人工智能、数据安全和证据保存纳入统一框架，填补了招标投标治理从宏观规则到现场执行之间的制度缺口。

〔作者单位：汤骏，南通市公共资源交易中心（南通市政府采购中心）；葛悦，如东县栟茶镇综合服务中心〕