践行渭河治理新模式　合力落实改革新理念——陕西省级交易平台助力深化改革

渭河作为黄河的最大支流和陕西省的母亲河，承载着厚重的历史与文化价值，也是陕西省乃至全国的重要水源和生态屏障，其中游和下游贯穿陕西关中地区，是陕西经济社会发展的一条“金腰带”，因而备受社会各界关注。

渭河治理变迁及新时代治理面临的新问题

渭河干流全长800余千米，其中在陕西省境内达500余千米。一直以来，渭河治理都是陕西各级政府和人民关注的大事件。在20世纪八九十年代，沿岸倾泻而下的工业污水与生活污水严重破坏了渭河水质，使其基本丧失了生态功能。2005年，陕西省人民政府决定利用6年时间解决渭河的黑臭问题，采取了关闭淘汰落后产能、建设环保基础设施、建立环保监管体系、治理污染源、污染源执法监管等治理措施。2012年2月，陕西省人民政府办公厅印发《渭河流域水污染防治三年行动方案（2012—2014年）》（陕政办发〔2011〕116号）。2015—2020年，陕西渭河流域关闭污染企业33家，建成并运行城市（含县城）污水处理厂70座，日处理能力达到424.5万吨，基本解决了污染直排问题。此外，陕西省还建立了渭河流域水污染补偿制度，用于渭河流域水污染治理。经过20多年的努力，渭河的生态环境得到了显著改善。2020年，渭河水质首次达到20年来最好水平。2023年，渭河干流、支流水质均为优。如今的渭河清波再现，两岸绿树成荫，风景优美，不仅为流域群众提供了休闲好去处，也是陕西经济社会发展和生态文明建设的一张亮丽名片。

当前，渭河生态文明建设已经进入高质量发展新时期，面临的主要困难和问题也发生了新变化。其中，河道采砂与河道工程治理是现阶段渭河综合治理活动中一项经常性、复杂性工作。一是渭河中下游河道较为宽阔平坦，河槽多摆动，两岸有泾河、洛河等众多支流汇入，水流缓慢，泥沙大量淤积，形成了地上河，且河道变迁频繁，容易出现洪涝灾害，对两岸群众生活和经济发展影响重大。二是渭河砂石是优质的建筑材料，在建筑行业中应用广泛，价格也持续上涨。近年来，非法采砂、无序采砂、安全采砂问题频出，给渭河管理、安全防汛和生态文明建设等带来了新问题新隐患。三是渭河河道采砂与工程治理受河水汛情影响较大，通常有利作业时间为10月至次年5月，客观上存在时间紧、任务重、工程质量建设标准高等工作难题。四是长期形成的河道采砂与工程治理分割的管理模式，容易造成河水污染、周边生态环境遭破坏、无序过度采砂等治理难题，市场主体不愿意投资购买专业设施设备、开采效率和效益低、工程治理标准不统一、工程治理财政资金保障难落实等问题突出。

落实改革精神，创新河道采砂与工程治理新理念

为解决渭河河道采砂与工程治理存在的突出问题，按照国家关于黄河流域生态保护和高质量发展要求，依据水利部批复的《黄河流域重要河段河道采砂管理规划（2020—2025年）》以及《陕西省渭河保护条例》等政策法规精神，陕西省水利厅于2024年8月印发《陕西省渭河河道采砂管理办法》（15-28〔2024〕3号，以下简称《办法》）。《办法》明确，要严格控制河道采砂活动，按照统一管理与分级管理相结合，遵循总量控制、科学规划、有序开采、严格监管、确保安全的原则，将采砂管理成效纳入河长制考核体系；对渭河干流、重要支流、其他支流采砂规划进行了责任区分，明确了采砂实施方案的要素内容，对采砂时间、运输线路、安全施工、采砂范围、河道清淤疏浚等要素内容提出具体要求。其创新点主要体现在4个方面：一是将河道采砂工作置于渭河流域生态保护和高质量发展的总要求之列，改变了以往单纯追求采砂高售价的配置理念。二是健全了河道采砂与河道部分工程治理责任（包括清除采砂场临时设施，清除河道内临时堆砂、弃渣弃料，平整采砂场地、修复滩面生态，对损毁的堤顶、越堤道路和堤防植被进行修复等），实施统一管理，建立了统一的标准与工作要求。三是将河道采砂与河道部分工程治理工作相结合，着眼于实现渭河生态文明高质量发展目标，明确了边采砂边治理的工作要求。四是明确了通过公共资源交易平台市场化配置采砂权主体的工作要求，对砂石处置的收入应当纳入当地财政管理，主要用于河道治理保护、生态修复、河道采砂监管等，实现以河养河。

策划交易方案，合力推进和落实改革新要求

在时间紧任务重、不确定性要素多、渭河管理尚不规范、不同河道采砂与治理条件各异、渭河高标准治理要求不统一等情况下，把河道采砂权分配给谁，把河道部分工程治理交给谁来完成；用什么方法配置资源，如何实现以河养河、节约财政资金、提高渭河治理效率和效益、调动专业化市场主体参与渭河治理的积极性、可行性、可复制性，既是一项治理创新难题，也是一项市场配置资源难点。单纯的采砂权转让、河道治理工程分别属于产权交易和工程建设招标投标活动范畴，均有相关的交易规则。而将采砂权转让与河道部分治理工程整合为一个项目开展交易活动，当前还缺少有效的交易制度和规则支持。

一项交易活动看似一场简单、规范的招标投标活动，但其中包括了深化改革的思想理念、管理创新举措、治理能力提升和大量的调研准备、市场可行性论证、基础技术资料分析、可行性交易方案研究论证等工作。公共资源交易平台会同招标人、招标代理机构等，结合该项目交易需求，在交易方案中全面考量了采砂权转让与河道部分工程治理这两个不同领域的资源配置特点及政策要求。其创新点和主要内容包括：一是统筹管理分散的采砂管理权和河道治理责任，制定统一标准，实现责权利的有机结合。二是统一河道采砂主体与治理主体，建立谁采砂谁治理的管理模式。把采砂权转让与河道部分治理工程作为一个项目，综合运用招标投标方式，充分体现改革思想。三是针对采砂量、治理环境、市场价格等不确定因素，通过调研等活动，相对确定市场认可的数量、条件、单价等变量要素，把政府财政收益、河道治理能力、治理方案和标准等作为要素变量，充分开展市场竞争，体现全面治理创新理念要求。四是通过招标投标方式，对政府财政收益、采砂方案与技术措施、运输方案、安全生产方案、环境保护方案、突发事件预案措施、信息化建设方案、业绩与能力、服务保障水平等要素，合理确定评分权重，运用综合评估法择优选定中标人，提升河道治理能力和水平。五是在渭河全流域推行这一创新模式，能够培育、壮大采砂与河流治理市场，扶持一大批专业化、大中型采砂与河道治理企业，提高河道治理标准化、规范化水平和工作效率。

结合《办法》提出的新理念、新要求，把改革精神落实到具体交易活动中，既要彰显改革创新要求，又要遵循公开公平公正交易原则，让交易条件通俗易懂、便于操作执行是一项复杂的工作，客观上需要不同领域、不同行业工作者密切配合、通力合作，合力推进深化改革工作新理念、新要求落地见效。

陕西省渭河生态区保护中心（以下简称中心）作为招标人，于2024年8月率先发起了陕西省渭河干流宝鸡市陈仓区、高新区、扶风县2024年度采砂权交易活动，决定以招标投标方式完成上述标段采砂权市场化配置活动。作为渭河生态保护工作的重要执行和技术支撑部门，中心熟悉《办法》改革精神和要求，全程参与了交易方案编写、技术资料论证、政策答疑等工作。通过交易活动全面、准确地展示了《办法》要求，生动体现了改革新理念，交易新要素、新标准，以实际行动为全省河流采砂权市场化配置做了样板工程，具有非常重要的创新意义和工作指导意义。

陕西江河工程项目管理有限责任公司作为招标代理机构，承担了编制招标文件、制定评分办法、现场答疑解惑等具体工作。在全省首例河道采砂权配置工作中，由于其新理念要求具有创新性，在全国范围内都很难找到相似的案例和交易文本可供参考。面对编制招标文件、确定评价要素、分配评分权重、量化评分细则以及解答质疑提问等一系列复杂工作，招标代理机构采取了以下措施：首先，参考水利工程服务类招标文件示范文本，结合此次采砂权配置的特殊要求，进行修改完善，构建了招标文件内容体系。其次，积极与主管部门、招标人研讨《办法》改革要义，把安全生产方案（包括保障水利工程设施的安全，跨河、穿河以及临河建筑物安全，维护河势稳定安全，保护水生态环境安全，保障采砂作业人员和设备安全，处置采砂活动突发事件预案等）设为评分第一权重要素，将专业化、标准化、规模化、具有先进采砂方案及工艺作为评分第二权重要素，将对环境保护和信息化监管措施等作为评分第三权重要素，并综合考虑了采、运、销多个环节对河道生态保护和高质量发展的影响。最后，招标代理机构借鉴《陕西省矿业权出让收益征收实施办法》（陕财办综〔2023〕52号）、《陕西省首批（30个矿种）矿业权出让收益市场基准价及部分矿种收益基准率》（陕自然资发〔2019〕11号）以及其他省份相关办法，在咨询陕西省自然资源厅及水利行政主管部门后确定了采砂收益计算办法。通过细化评分标准，全面、准确体现了《办法》改革要义和新理念要求，并多次与交易平台进行沟通交流。

陕西省公共资源交易中心作为本次河道采砂权配置的交易平台，面临着前所未有的新理念、新情况、新问题。在缺少顶层交易制度支撑，新改革配套政策具体实施方法尚不明确的情形下，是继续沿用老模式、遵循交易规则要求拒绝受理项目交易活动，还是尊重市场配置资源规律，支持全面深化改革创新举措，成为摆在交易平台面前亟待解决的现实问题。通过开展学习和交流活动，交易平台吃透了深化改革目的，了解了新理念配置资源的要求与工作思路，在坚持公开、公平、公正交易原则的前提下，积极推动了本次河道采砂权交易活动顺利实施。

交易成效和市场影响

《陕西省渭河干流宝鸡市陈仓区、高新区、扶风县2024年度采砂权招标公告》于2024年8月30日在陕西省公共资源交易中心网站挂牌。经过20个工作日的信息公示，该招标项目吸引了全国各地市场主体的广泛关注，各主体积极参与投标。2024年9月30日，中标结果公示发布，整个招标过程市场主体反馈良好，未收到任何投诉与质疑。紧随其后，陕西省渭河生态区保护中心又开始了陕西省兴平市、西安市渭河干流2024年度采砂权转让招标活动，涉及的5个标段全部受到了市场主体的积极响应，累计向政府财政交纳2070万元河砂收益金，相关采砂、河道治理工作迅速展开。后续，武功县、杨凌示范区等多个项目标的将陆续挂牌交易。这种可复制、可推广的交易模式，获得了陕西省水利厅等行业主管部门的赞赏。这一模式不仅有力推动了渭河全面治理改革创新理念和制度的贯彻落实，还促使河道采砂与治理工作得以高效、有序地开展。市场主体对这种公开透明、条件公允、公平竞争的交易模式给予了高度认可。中标人对交易结果以及自身需要履行的责任义务十分明确，无须担心主管单位领导的变动会对采砂权经营产生不利影响，从而能够全心投入拓展市场，提前规划、设计河道治理工作方案与措施，在开展采砂的同时做好河道治理相关工作。中标人还积极投资购买大型专业设备，使得采砂效率和效益均有明显提升。社会公众和媒体等也对这种创新模式给予了高度关注。通过公共资源交易平台阳光交易，选出了优秀的企业开展河道采砂与治理，保护了河道及两岸生态环境，实现了河道综合治理目标，有效杜绝了权力腐败和非法开采、无序开采等问题发生。

创新实践引发的启示与思考

当前，全国各地正在学习贯彻党的二十届三中全会精神，积极落实全会提出的进一步全面深化改革任务，各项改革工作已有序提上议事日程。围绕建设中国式现代化的目标要求，为破除束缚高质量发展的各类困难和问题，客观上需要有创新理念和举措，适时优化以往的政策和制度。改革与市场配置资源活动密切相关，在交易政策、交易规则尚未完善的情况下，交易平台作为市场配置资源的有形载体和执行机构，在经济领域全面深化改革进程中发挥着重要作用。交易平台可以从以下几个方面支持全面深化改革工作：一是要加强学习研究。针对改革创新举措和要求，重视加强与各行业各领域合作机构的沟通交流。在遵循交易政策、交易规则的前提下，积极学习理解各行业深化改革新要求、治理工作新理念，熟悉和掌握新的交易模式和组织服务要领。二是要勇于担当作为。坚持标准化、规范化服务固然很重要，但对于改革创新这类新理念、新事物，往往缺乏具体的交易政策和标准，客观上需要交易平台勇于创新和担当，避免因循守旧，杜绝因为交易制度不完善、有缺失而不敢承接有创新要求的交易活动。三是要完善市场配置规律。在交易实践中，要在尊重市场配置资源规律、熟悉市场配置资源方法、学习市场配置资源理念的基础上，通过市场化交易，紧紧围绕改革创新目标要求，严格遵循公共服务职能定位，秉持公开透明、公平公正的交易理念和原则，不断完善市场交易机制和方法，提升组织交易活动的专业化服务能力和水平。四是要发挥交易平台作用。在发挥市场配置资源决定性作用和全面深化改革工作方面，交易平台有着重要的作用和相对完善的平台功能，要善于运用市场化思维解决社会治理、深化改革工作中存在的困难和问题，为全面深化改革营造更好的发展环境，创建高效便捷、低成本的交易场所，提供更好的服务保障，助力各项改革成果落地见效。

（作者单位：陕西省公共资源交易中心）