招标代理机构违规行为频发的成因探究

【摘要】当前，招标代理机构违规行为频发，文章从3个维度进行了深入剖析：行业制度环境层面存在法律定位模糊、市场准入规制缺位、收费机制失范及信用评价体系不健全等问题；企业治理层面普遍存在合规意识薄弱、内控制度虚化、监督职能流于形式等管理短板；从业人员层面则面临专业能力不足、法纪意识淡薄、职业认同感缺失等多重挑战。

【关键词】招标代理机构；违规行为；行业制度环境；企业治理；从业人员

招标代理行业作为连接招标人与投标人的关键市场纽带，是确保招投标活动规范开展、提升资源配置效率的核心力量。然而，近年来行业内违规行为频发，围标串标、程序不合规及廉洁风险突出等问题逐渐显现，不仅扰乱了公平竞争的市场秩序，更损害了招投标活动的公正性与严肃性，对项目质量与国家利益构成潜在威胁。探究其根源，此类问题的产生并非单一因素所致，而是行业制度环境、企业治理与人员素养多维度矛盾交织的结果。基于此，课题组从上述3个维度，系统剖析招标代理机构违规问题多发的深层原因，以期为摆脱行业发展困境、完善监管体系、推动招标代理行业健康有序发展提供参考。

行业制度环境

招标代理行业的健康发展，离不开健全的制度体系与良性市场生态的支撑。然而，当前在法律地位、市场准入、收费机制、行业治理和信用监管等关键环节仍存在明显短板，多重结构性矛盾交织叠加，不仅削弱了行业发展基础，也成为诱发招标代理机构违规行为的重要外部因素。

招标代理机构法律定位模糊与独立性缺失

招标代理机构在规范招投标活动中扮演着重要角色，但其法律定位存在明显模糊性且缺失独立性，具体表现在以下4个方面：

一是缺乏独立法律地位。根据《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》），招标代理机构系招标人的委托代理人，仅在委托范围内办理招标事宜，无实质决策权（如设定技术条款、确定中标人等），核心决策权归招标人所有。但代理机构需对招标程序的合规性承担责任，若未充分审查招标人设定的倾向性条款等违规内容，可能被依法追究相关责任。二是业务依存诱发独立性危机。《招标投标法》第十二条明确规定，“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜”。该条款使得代理机构在业务承揽上完全依赖招标人，形成结构性依赖关系。这种不对等的依赖关系，使代理机构陷入“维持独立性”与“满足客户需求以维系生存”的根本性矛盾，成为招投标领域系统性廉洁风险的主要诱因。三是职能定位存在内在冲突。代理机构在实践中兼具双重角色：一方面，作为招标人的委托代理人，必须严格执行招标人的指令；另一方面，作为法定招标程序的监督者与执行者，必须恪守独立性与公正性原则。这种双重职能的内在冲突在实践中难以调和：既可能导致代理机构利用掌握的规则解释权、流程主导权等“软权力”伺机谋利，也可能使其为获得招标人认可，对不合规要求刻意迎合、放任纵容。四是招标人面临权责失衡。在被强调承担主体责任的同时，却未被赋予对等的履职权利，难以实现权责统一。若仅单方面强化责任约束，一方面易使招标人因顾虑履职风险，将本应由自身承担的主体责任转嫁给代理机构；另一方面，即便享有法定权利，招标人也可能因惧怕追责而不敢主动行使，进而选择消极“躺平”，最终造成项目核心责任无法落实。更关键的是，招标人的不作为，可能为代理机构、评标专家与投标人之间的围标串标行为提供可乘之机，最终损害招标活动的公正性与严肃性。

招标代理行业门槛降低，与一般中介服务混同

随着体制机制改革持续深化，招标代理行业已全面取消资质审批。但因配套监管机制缺失，行业专业价值被市场矮化，逐渐与一般中介服务混同。大量未经过合规筛选的机构涌入市场，直接导致行业服务质量呈阶梯式下滑，具体表现为以下4个方面：

一是行政审批全面取消，事中事后监管未能同步补位。2013年至2021年，国家逐步取消机电产品国际招标、政府采购、工程建设等领域的招标代理资质审批。2013年，国务院发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），明确取消机电产品国际招标机构资格审批；2014年，财政部印发《财政部关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》（财库〔2014〕122号），标志着政府采购领域招标代理资质审批正式取消，行业监管模式转向事中事后监管。2017年，《住房城乡建设部办公厅关于取消工程建设项目招标代理机构资格认定加强事中事后监管的通知》（建办市〔2017〕77号）明确，自2017年12月28日起，各级住房城乡建设部门不再受理招标代理机构资格认定申请，停止招标代理机构资格审批。然而，与审批取消相配套的全国统一信用评价、动态检查等监管机制未能及时建立，导致监管衔接不畅（如行业协会仅覆盖2％机构，大量企业脱离自律约束）。

二是行业核心价值被低估，专业特性遭到遮蔽。零门槛准入政策使得招标代理服务被简单类比为房产中介、家政服务等一般中介服务。但事实上，招标代理的核心价值在于确保招标采购法定程序的精准合规，其从业者须具备法律解读、风险防控、流程设计等复合型专业能力，远非“信息撮合”“程序服务”所能涵盖。实践中，部分招标人常将其服务矮化为“跑腿代办”，甚至借代理行为掩盖自身违规行为（如设置倾向性条款）。

三是市场规模急剧膨胀，行业合规基础薄弱。根据某社会媒体于2025年2月发布的基于全网招标采购项目数据整理的结果，2024年全国从事招标采购的社会代理机构数量为86 131家。资质审批取消后，大量民营、私营企业涌入市场，新进入代理机构中民营及小微企业占比极高——2025年5月，课题组到西南某地级市调研，据当地监管部门介绍，在全市214家招标代理机构中，国有企业仅1家。部分机构为承接特定项目临时成立，缺乏合规意识与行业敬畏，既无品牌声誉约束，也无长期发展规划，以短期逐利为核心目标，显著加剧了市场无序竞争态势。某省发展和改革委员会在《招标代理机构及从业人员监督管理办法（试行）》的政策解读中明确指出，当前招标代理市场呈现“良莠不齐、鱼龙混杂”局面，部分机构甚至沦为围标串标行为的组织者。

四是低价恶性竞争触发行业生态持续恶化。新机构的大量涌入挤占市场份额、分化行业资源，导致行业整体利润持续走低。部分企业为维持生存，采取恶意低价竞争策略，进一步压缩合规运营的投入空间。这种“劣币驱逐良币”的不良态势，不仅直接拉低了招标代理服务质量，更严重侵蚀了行业健康发展的根基，形成无序发展的恶性循环。

招标代理收费标准取消后的低价无序竞争

招标代理服务收费指导价废止后，市场陷入低价恶性竞争与违规风险交织叠加的困局，具体表现为以下4个方面：

一是指导性收费政策正式废止，市场定价机制失效。2016年1月1日，国家发展和改革委员会发布《关于废止部分规章和规范性文件的决定》（国家发展改革委令第31号），《国家计委关于印发〈招标代理服务收费管理暂行办法〉的通知》（计价格〔2002〕1980号）予以废止。该收费标准的取消，使招标代理服务市场失去了统一的指导性定价基准，市场定价缺乏有效参照与规范约束。二是服务价格普遍大幅下降，陷入非理性低价竞争。在缺乏替代性价格规范的情况下，市场竞争环境急剧恶化，代理服务费呈现普遍性、大幅度下滑态势。据行业调研数据，服务费普遍参照原标准下调20％～50％，极端案例的下调比例甚至高达60％～80％。这种非理性低价严重挤压了企业合规运营的成本空间，使其陷入“保障生存”与“维持服务质量”的双重困境。三是服务质量显著缩水，合规底线被迫突破。为应对利润的极度压缩，部分企业通过简化招标流程、省略关键合规审查环节等方式降低成本，直接导致服务质量大幅下降。长期来看，行业逐渐形成“越合规越亏损”的恶性悖论，在生存压力的倒逼下，企业不得不突破合规底线，严重威胁招标代理行业的健康有序发展。四是诱发串通腐败风险，破坏招投标公正性。在无序低价竞争的市场环境下，部分代理机构为维持盈利水平，极易与投标人串通，使招标活动沦为“明招暗定”的形式流程。新华网曾报道，2018年11月，某职业技术学院就总投资16.5亿元的新校区项目公开招标选择招投标代理机构，一家招标代理公司以1分钱的超低价中标。此类行为严重侵蚀招投标活动的公正性与透明度，最终损害项目利益和国家公共利益。

招标代理行业治理缺乏评价和约束机制

招标代理行业治理面临评价虚化、约束缺位的系统性困境，核心问题集中体现在以下4个方面：

一是政策设计与实践执行脱节。尽管财政部、住房和城乡建设部（简称住房城乡建设部）等部门已出台相关管理制度（如《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）、住房城乡建设部关于招标代理机构事中事后监管的相关通知），明确要求建立信用评价体系、推动评价结果共享、强化行业自律，但实际落实效果远未达到政策目标。制度中“择优选择代理机构”“信用评价全国共享”“行业协会自律约束”等核心要求，未能有效转化为实践层面的刚性约束力。

二是信用评价体系与市场应用脱钩。首先，评价结果应用虚化。财政部虽要求采购人择优选择代理机构，但未强制规定使用财政性资金采购的项目必须设置信用评价门槛（如信用评分达标方可参与投标）。实践中，部分招标人依据私人关系或低价选择代理机构，导致信用评价结果难以对市场竞争力形成实质性影响，激励约束机制形同虚设。其次，共享与公开机制不健全。“信用评价全国共享”的目标尚未实现，各地区评价标准不一，且多数地区未公开披露评价结果，信息壁垒严重削弱了信用评价的实际效能。最后，监管覆盖与执行力度不足。截至2026年1月，全国完成登记的政府采购代理机构5.9万余家，但据中国政府采购网公开数据，2015年以来仅有13家被列入《政府采购代理机构不良行为记录名单》，悬殊的数据比例暴露出监管盲区与执行疲软问题。

三是行业自律体系覆盖面窄，约束力薄弱。招标代理行业的自律体系虽具备多元性特征，但从行业共识来看，信用评价仍是当前由行业协会主导的主流自律方式。然而，受制于服务对象限定，绝大多数行业协会仅面向内部会员开展信用评价工作，天然存在覆盖不足的问题。以中国招标投标协会（简称中招协）为例，其信用评价仅面向具备招标代理业务的会员企业，且实行自愿参评机制，参评主体还需满足注册登记与持续经营均满3年以上的硬性要求。截至2025年底，中招协2400余家会员单位在全国招标代理机构总量中的占比仅为2％。与此同时，行业内其他自律举措成效有限、约束力不足，进一步拉低了行业自律的整体水平。大量小型代理机构通过注册空壳公司、借用资质等方式规避监管，凭借低价竞争、围标串标等不正当手段抢占市场，现行评价机制对其失信行为缺乏有效的识别与惩戒。同时，行业协会的惩戒措施局限于警示、通报等，缺乏市场禁入、罚款等具有实质威慑力的手段，导致违规成本低廉，难以形成有效约束。

四是评价指标导向存在偏颇，难以区分服务优劣。现行信用评价指标体系过度侧重企业规模、业绩等硬性指标，对服务质量、从业人员专业素养、合规运营能力等核心软实力关注不足，难以全面、真实反映代理机构的履约能力与专业水平，进一步加剧了“劣币驱逐良币”的市场乱象。

从业人员资质取消后，代理机构普遍缺乏专业培训体系

2016年6月，国务院发布《国务院关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》（国发〔2016〕35号），正式取消招标师职业资格许可和认定。从业人员资质取消后，招标代理机构专业培训体系全面弱化，从业人员专业能力保障机制缺失，核心问题体现为行政主管部门、社会化培训路径的系统性失灵，以及企业内部培训薄弱，行业专业人才培养与认证体系存在显著缺口。

一是行政主管部门培训资源投入显著收缩。尽管住房城乡建设部、财政部等部门在资质取消后的监管文件中，明确提出“鼓励行业协会开展培训”“财政部门应加强培训”等要求，但实际资源投入明显不足。具体表现为：大规模、系统性专业培训的频次与规模大幅减少（如某市近年仅组织警示教育类活动）；财政部门专项培训陷入停摆（如某市财政局自2019年起停止开展代理机构专项培训）；培训资源分配向招标人倾斜（如某地财政厅2024年组织的相关培训仅面向预算单位）；公共资源交易中心培训内容单一，过度聚焦电子化操作流程，忽视专业知识体系构建与廉洁风险防控等核心能力的培养。

二是社会化培训机制存在制度性缺陷。在行政培训资源收缩的背景下，行业协会及社会培训机构成为培训主力，但存在明显不足：一方面，培训考核结果与从业人员职业发展、代理机构项目承接资质评价缺乏有效衔接，导致企业参与培训的动力不足；另一方面，社会培训机构准入门槛缺失、认证标准不统一，培训质量良莠不齐，“重收费、轻教学”现象突出，且培训内容同质化严重，难以满足行业对复合型人才的需求。

三是行业专业能力评价参与度低。职业资格认证取消后，国家层面未再设立统一的执业资格制度，行业协会主导的能力评价机制遂成为主流替代方式，但其覆盖面和影响力仍显不足。以中招协为例，该协会于2019年推出《招标采购从业人员专业技术能力评价暂行办法》，建立初级、中级、高级三级能力评价体系。据中招协2023年公开数据，全国仅有1479人申报中级能力评价，最终1095人通过评审。这一数据与我国超8万家招标代理机构的行业规模形成鲜明对比，通过评审的专业人才在从业人员总数中占比极低，进一步凸显行业专业人才培养与认证体系的缺口。

四是行业评价的市场认可度不足。一方面，招标人在选择代理机构时普遍存在“重国家认证、轻行业评价”的倾向，更看重招标师资格（已取消）、高级职称、造价工程师等国家层面认证资质，对行业协会颁发的能力评价证书认可度较低；另一方面，因行业评价证书缺乏足够的市场竞争力背书，代理机构缺乏推动员工参与评价的积极性，从业人员也因证书实际效用有限而参与主动性不足，进而影响其持续学习、提升专业能力的热情，最终导致行业专业能力保障机制整体失效。

五是代理机构内部培训体系薄弱。行业内真正具备成熟内部培训能力与资源的代理机构较少，多数企业高度依赖外部培训资源。相当一部分企业虽形式上建立了内部培训制度，但仅为满足政策合规要求，培训缺乏实质性内容与实用价值，培训效果流于表面，难以实现从业人员专业能力的提升。

企业治理

招标代理机构作为招标代理服务的实施主体，其内部治理水平、制度建设质量与合规管控能力直接决定服务规范性。当前，多数招标代理机构在内部管理中存在系统性短板，集中体现在制度设计、权力配置、战略导向、监督机制、文化建设等方面。

制度设计存在系统性缺陷

企业内部控制体系存在系统性漏洞，制度设计滞后于行业发展节奏与监管要求，尤其在招标文件编制、专家库管理、项目流程管控等核心业务环节，尚未建立标准化、精细化操作流程，导致从业人员在日常操作中缺少依据，极易引发流程执行不规范、责任界定不清晰等问题，为违规操作埋下风险隐患。

核心岗位权力配置失衡

项目经理等关键岗位权限过度集中，多数代理机构既未建立科学的分级授权机制，也缺乏覆盖项目全流程的动态监督体系。在项目从承揽、执行到信息管理的全生命周期中，项目经理掌控绝对主导权，其权限配置远超其他岗位，形成明显的权利失衡。这种失衡直接导致项目经理自由裁量权失去边界约束，制度规范沦为“纸面条款”，难以对实际业务操作形成实质性管控。

重业务拓展轻合规管理

企业战略导向存在短视倾向，管理层将项目数量、中标金额、利润指标作为核心考核要素，将合规管理视为业务发展的“绊脚石”。在资源分配上，人力、财力、时间等核心资源过度向业务拓展倾斜，合规管理部门力量薄弱且缺乏独立性。迫于业绩压力，管理层对业务违规行为往往采取默许态度，加之缺乏科学的风险识别框架，对围标串标、商业机密泄露、专家评审操控等核心风险，缺乏量化评估与分级管控能力。

内部监督机制失效

企业内部监督机构独立性严重不足，监督检查工作多依赖文件审查、常规访谈等传统手段，缺乏数据交叉验证、穿透式分析等深度核查方法。监督人员专业能力参差不齐，且易受业务部门干预，导致监督职能弱化，工作流于形式。对于监督检查中发现的问题，责任认定机制模糊、问责力度偏弱，整改要求缺乏具体可行的操作指引，且未建立闭环跟踪与验证机制，致使同类问题反复发生，在企业内部形成“违规成本低”的错误认知。

廉洁文化建设虚浮

企业廉洁文化建设存在形式化、浅表化问题。教育方式局限于机械的文件传达、静态的标语张贴，未结合行业典型案例开展警示教育，也未构建全员参与的廉洁承诺与约束机制，导致廉洁理念难以深入人心。此外，常态化、专业化的廉洁从业培训体系尚未完善，员工对廉洁从业规范理解不深、把握不准，未能将制度要求内化为行为准则，在实际工作中难以做到知行合一，廉洁文化建设成效大打折扣。

从业人员

从业人员是招标代理业务的直接执行者，其职业操守、法纪意识、专业能力与价值认知直接影响招标活动的合规性与公正性。当前，行业部分从业人员在利益诱惑、环境影响、体系约束不足等多重因素作用下，存在职业素养短板与合规意识缺失问题。

利益驱动

招标代理业务涉及大额资金流动，从业人员因掌握招标信息、流程控制权及评标专家联络渠道等关键资源，易成为利益输送的重点对象，面临较高的廉洁风险和利益诱惑。部分人员主动索取、被动收受投标人的财物，甚至通过设置倾向性资格预审条件、量身定制招标文件、暗中干预评标过程、泄露应当保密的项目信息等违规手段，为特定投标人谋取不正当利益，严重损害招投标活动的公平性。

法纪意识淡薄

部分从业人员法纪意识淡薄，缺乏对《招标投标法》等法律法规及行业职业规范的基本认知和敬畏，长期处于违规行为未被及时追责的环境中，逐渐形成违规操作的行为惯性，甚至产生麻木心理；在风险认知方面，对违规行为可能引发的法律责任、行业惩戒等后果认识不清，存在严重的侥幸心理，将规章制度视为“软约束”，未能切实树立依法依规执业的职业操守与行为准则。

从众心理与行业不良惯性

行业内部分“潜规则”（如陪标、围标串标等）长期存在，新入行人员易受不良风气影响，误将违规操作视为“正常流程”，从而助长群体无意识违规的不良态势，进一步加剧市场无序性。

职业认同感不足

招标代理从业人员承载着保障市场公平竞争、维护公共利益的重要社会责任，但部分从业人员存在严重的价值认知偏差：一方面，将自身定位为一般中介，认为工作核心是“走程序”，缺乏深入参与项目合规管控的主动性，长期陷入机械重复的流程化操作，仅关注程序履行而忽视合规本质；另一方面，行业缺乏明确的从业资格要求与系统的资质管理体系，准入门槛低，进一步削弱了从业人员的职业价值认同与归属感，职业荣誉感与责任担当不足。

专业能力不足

招标代理业务兼具法律性、经济性、技术性，对从业人员的综合专业能力要求较高。部分从业人员未受过系统的专业培训，在招标文件编制、评标流程把控、法律法规适用等核心业务环节能力欠缺，易出现条款设置歧义、程序执行偏差、合规审查遗漏等问题，为违规行为发生埋下隐患。

绩效考核导向失衡

部分代理机构以“业务量”“业主满意度”为核心考核指标，忽视合规履职、风险防控等关键维度。从业人员为追求业绩达标，可能被动迎合招标人设定倾向性条款的不合理要求，或对投标人的违规行为视而不见，沦为违规操作的“执行者”，丧失独立履职的公正性。

结语

作为最具中国特色的中介服务行业，招标代理机构受招标人委托开展代理业务，通过提供专业的招标采购服务获取代理服务费。当前，招标代理领域违规甚至违法行为频发，是行业发展到一定阶段后，内外部矛盾因素交织作用的结果。唯有通过优化制度供给、强化企业内控、提升从业人员专业素养与合规能力等综合施策，方能有效规范招投标代理市场秩序，强化廉洁风险防控，推动整个行业的合规健康发展。

〔作者单位：中国机电设备招标中心（工业和信息化部政府采购中心）〕