我国招标投标行业发展的历史、现状和趋势

招标投标作为市场经济条件下优化资源配置、规范交易秩序的核心机制，是连接供需两端、实现“竞争择优”的关键制度安排，在维护公平竞争、防范腐败风险、提升投资效益、推动产业升级等方面发挥了不可替代的作用。当前，随着全国统一大市场建设的加速推进和数字经济的深入发展，我国招标投标行业站在了新的变革节点：传统纸质化交易模式全面转向全流程电子化，从单一程序代理向全过程咨询服务延伸，分散化监管逐步迈向协同化、智能化治理。课题组在研究过程中系统梳理了我国招标投标行业的发展脉络，从历史沿革中厘清制度演进的逻辑主线，剖析招标代理行业从“资质管控”到“市场化竞争”的转型路径，审视当前监督管理体系的架构特征与实践困境，深入探讨招投标领域内存在的典型问题及案例，并前瞻行业数字化、智能化转型与制度重构的未来趋势，以期为理解我国招标投标行业的“过去—现在—未来”提供全景视角，为推动行业规范健康发展提供参考。

我国招投标行业发展的历史沿革

招投标制度发展至今已有两百余年，最早起源于英国。随后，美国、新西兰、比利时等国家也相继通过了一系列联邦法案、招标条例等。招投标活动在我国的发展进程大致分为如下几个阶段。

早期萌芽阶段

我国近代招投标制度可以追溯至清朝末年。19世纪50年代起，上海英、法等国租界内的基础设施建设（如1858年英租界苏州河桥梁工程、1860年前后公共租界道路铺设工程），已出现近代意义上的招投标实践，这是目前可考的中国近代招投标制度早期案例。1902年，张之洞创办湖北制革厂时采用招标比价方式选择工程承包方。1918年，汉阳铁厂将两项扩建工程刊登在《新闻报》公开招标。1929年，汉口特别市采办委员会颁布招标规则，明确规定公有建筑工程或一次采购金额大于3000元（银元）以上的项目，须通过招标方式确定承办厂商。

停滞与恢复试点阶段

新中国成立至改革开放前期，计划经济体制使招投标制度缺乏“用武之地”。1978年，党的十一届三中全会召开后，我国开始实行改革开放政策，随着市场经济体制的推进，招投标制度开始发挥重要作用。1980年10月17日，国务院颁布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确提出“对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标、投标的办法”，国内开始试行招投标制度，这拉开了我国现代招投标工作的序幕。1981年，吉林省和深圳市分别开始探索工程招投标试点。1982年，鲁布革水电站引水系统工程成为我国第一个利用世界银行贷款并按世界银行规定进行项目管理的工程，推动了我国工程建设项目管理方式的改革。1983年，城乡建设环境保护部出台《建筑安装工程招标投标试行办法》（以下简称《试行办法》）。1984年，国家计划委员会与城乡建设环境保护部联合颁布了《建设工程招标投标暂行规定》（计施〔1984〕2410号），初步构建起行业规范体系。

招投标是市场经济活动中的一种竞争交易方式，该制度具有发挥市场机制积极作用的内在功能。随着市场经济的迅速发展和市场交易规模的日益扩大，招投标被广泛应用于工程建设、货物买卖、财产出租、中介服务等经济活动中，成为市场经济条件下订立合同的重要法律形式之一。

全国范围大力推行阶段

1984年12月26日，国家经济委员会、国家物资局在上报国务院的《关于开展机电设备招标工作有关问题的请示》（以下简称《请示》）中，首次提出“拟对进口机电设备试行在国内招标办法组织供应，国内解决不了的再安排进口”。通过这种以经济手段为主的招标方式，调研各方积极性，推动企业竞争，促进技术进步，逐步改变层层审批的管理方式，为国家节约外汇。同时，《请示》还提出，设置专门的招标工作机构。1985年1月29日，《国务院批转国家经委、国家物资局关于开展机电设备招标工作有关问题的请示的通知》（国发〔1985〕13号）正式批准成立中国机电设备招标中心，组织、协调、监管全国机电设备招标工作；同年，全国8个中心城市陆续开始组建相应的招标管理专门机构，标志着具有中国特色的现代招投标管理体系正式建立。

法治建设起航阶段

1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），并于2000年1月1日起施行。这是我国第一部规范公共采购和招投标活动的专门法律，明确了招投标的范围、程序和法律责任，为招投标活动提供了基本法律依据。同时，以国家发展计划部门牵头，国务院各行政监督部门依职权划分，出台政策、办法对相应的招投标活动实施监督；省市等各级地方政府部门也相继制定了配套的管理办法、制度，落实招投标管理工作。至此，我国招投标制度进入法治化轨道。2011年12月，国务院公布《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》），自2012年2月1日起施行。《招标投标法实施条例》对《招标投标法》进行了补充和细化，增强了招投标制度的可操作性，同时为电子招投标的发展提供了法规支持。21世纪以来，随着一系列招投标相关政策制度的陆续出台，我国招投标行业的法律框架和监管体系不断完善，相关行政性规范文件数以百计（据不完全统计，截至2024年，由国家发展改革部门及住建部门印发的相关政策规定超过135项）。表1列出了部分招投标相关法律法规。

电子化与信息化发展阶段

早在1999年，对外贸易经济合作部在纺织品配额招标项目中就曾采用电子招标方式。2001年，对外贸易经济合作部在国际招标中率先启用电子化运作系统，开启了我国电子招投标发展的先河。2013年2月4日，《电子招标投标办法》（国家发展改革委等八部委令第20号，以下简称20号令）正式颁布，成为我国推行电子招投标的纲领性文件，明确了电子招投标的法律地位。20号令对电子招投标技术规范和系统建设、运营、监管要求等作出全面规定。2014年7月、8月，深圳、昆明相继成为国内电子招投标创新试点城市，随后试点范围扩展至浙江、福建、湖北、湖南、甘肃等地区。2017年2月23日，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等六部委联合印发《“互联网+”招标采购行动方案（2017—2019年）》（发改法规〔2017〕357号），明确提出大力发展电子化招标采购，促进招标采购与互联网深度融合。2019年5月19日，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号），明确提出，到2020年电子化交易全面实施，公共资源交易实现全过程在线实时监管。2020年2月8日，国家发展改革委办公厅发布《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号），要求加快推进招投标全流程电子化，着力消除全流程电子化的盲点、断点、堵点，尽快在各行业领域全面推广电子招投标，实现发布招标公告公示、下载招标文件、提交投标文件、开标、评标、异议澄清补正、合同签订、文件归档等全流程电子化，扭转了电子和纸质招投标双轨并行的局面。2024年5月8日，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号，以下简称21号文），从完善招投标制度体系、推进数字化智能化转型升级等7个方面提出具体政策举措，为优化电子招标投标平台体系等提供指引。目前，我国电子招投标已广泛覆盖货物、工程、服务等多个采购领域，全流程电子化发展路径与方向日益清晰。

总体来看，我国招投标制度从早期萌芽到改革开放后的探索、推行、法治化和信息化，历经逐步发展与完善，现已成为我国市场经济体系的重要组成部分。

我国招标代理行业的兴起和发展

伴随我国市场经济体制的不断完善，招投标制度作为规范市场交易秩序、优化资源配置的关键机制逐步建立，并历经政策细化、监管强化的持续完善过程。在此背景下，招标代理行业应市场专业化服务需求而生，凭借其在流程把控、政策解读、专业操作等方面的优势快速崛起，在各类工程建设招投标、政府采购等项目中发挥重要作用，并经历了从起步萌芽到多元化发展的多阶段发展历程。

起步与萌芽阶段

从1980年国务院发布《暂行规定》，到1983年城乡建设环境保护部颁布《试行办法》，这一时期的招标活动主要集中在建设工程领域，以项目业主自行招标为主，但部分大型项目逐步开始尝试委托专业机构开展代理招标。

快速发展阶段

1984年，中国技术进出口总公司成立了国际金融组织和外国政府贷款项目招标公司（后改为中技国际招标公司）。1985年，中国机电设备招标中心成立，并在北京、武汉、广州、天津、上海、重庆、西安、沈阳等8个中心城市组建首批专职招标代理机构，标志着我国招标代理工作全面展开。例如，1985年瓦房店轴承厂“七五”重大技术改造项目、北京水源九厂1986年一期工程“水处理过程控制系统”项目、1992年吉化30万吨乙烯工程项目、1993年宁波北仑港进口2100吨/小时大型抓斗卸船机项目等，均通过委托招标代理机构以招标方式进行采购，取得了良好的经济效益和社会效益。2000年1月1日，《招标投标法》施行，为招标代理机构依法履行职能提供了明确的法律依据，专职的招标代理机构由此迅速发展。与此同时，随着我国加入WTO（World Trade Organization，世界贸易组织），铁路、公路、水利、能源等大型基础设施建设以项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制为核心快速与国际接轨，投资规模逐年增长，也催生了一批国企大中型专业招标代理机构。

资质管理与规范阶段

1996年，国家经济贸易委员会发布的《机电设备招标投标管理办法》和《机电设备招标机构资格管理暂行办法》（国家经贸委令第1号），是我国政府管理部门首次提出对招标代理机构建立资格审核管理的制度。为配合《招标投标法》施行，对外贸易经济合作部于2000年10月8日颁布《机电产品国际招标投标实施办法》（对外贸易经济合作部令第7号），自同年11月1日起施行。该办法明确指出，机电产品国际招标代理机构，是指取得机电产品国际招标代理资格并从事机电产品国际招标代理业务的企业法人。2003年，国家发展改革委明确负责技术改造项目招标代理机构资格认定；2004年，国务院确认“中央投资项目招标代理机构资格认定”为法定行政许可事项；2005年，国家发展改革委发布《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》（国家发展改革委令第36号），规范资格申请与监管；2006年，财政部颁布《政府采购代理机构资格认定办法》（财政部令第31号），启动政府采购代理机构资格认定；2007年，建设部发布《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号）。至此，我国招标代理资格管理体系逐步完善，在招标代理行业中发挥着建立专业门槛、统一服务标准、引导规范发展、抑制恶性竞争的重要作用。

市场化改革阶段

2010年后，我国行政审批制度改革逐步深化。招标代理行业迎来新一轮市场化改革，资质审批逐渐被放开，市场化程度持续加深。2013年12月，我国取消了机电产品国际招标代理机构资格审批和通信建设项目招标代理机构资质认定。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过决定，取消财政部及省级人民政府财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项。为此，财政部印发了《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》（财库〔2014〕122号），明确自2014年8月31日起，对政府采购代理机构不再发放资格证书、不再设定资格条件、不再进行事前审核。2015年2月2日，《财政部关于废止部分规章和规范性文件的决定》（财政部令第77号）正式废止了《政府采购代理机构资格认定办法》（财政部令第61号），标志着实行了8年多的政府采购代理机构资格认定制度彻底退出历史舞台。2017年12月，住房和城乡建设部取消工程建设项目招标代理机构资格认定。2021年4月，国家发展改革委废止《中央投资项目招标代理资格管理办法》（国家发展改革委令第13号）。至此，我国招投标领域所有招标代理资质认定全部取消。资质认定取消后，相关监管部门逐步转为事中事后监管模式，通过“双随机、一公开”等检查抽查方式，对招标代理机构的经营业绩、代理行为及市场合规情况等进行监督管理。

数字化转型阶段

2013年出台的20号令明确指出：“依法设立的招标投标交易场所、招标人、招标代理机构以及其他依法设立的法人组织可以按行业、专业类别，建设和运营电子招标投标交易平台。国家鼓励电子招标投标交易平台平等竞争。”2015年7月，国家发展改革委等六部委联合发布《关于扎实开展国家电子招标投标试点工作的通知》（发改法规〔2015〕1544号），明确了国家电子招投标综合试点名单。同年，中国招标投标协会发布的《关于电子招标投标交易平台试点工作安排意见的通知》（中招协〔2015〕038号）明确，首批交易平台试点单位分为3类，包括中央企业建设的交易平台10家、交易中心（包括建设工程交易中心和公共资源交易中心）建设的交易平台11家、招标代理机构和第三方交易平台22家。由此，招标代理机构正式开启数字化转型之路。尤其是一些大型招标代理机构，凭借招标业务量大、覆盖范围广的深厚积淀，全面提升信息化水平，重视推动业务向电子化、数字化转型，进而实现商业模式的转型升级。各招标代理机构纷纷采取行动，如有的开始建立自己的全流程电子招投标平台，有的合作成立第三方电子招投标平台公司等。受新冠疫情影响，全流程电子化招投标活动的推进进程进一步加快，我国招标代理机构的信息化、数字化水平也随之突飞猛进。

多元化发展阶段

自招标代理资质认定被全面取消后，我国招标代理机构呈现出显著的多元化发展的趋势。一是大量小型招标代理机构涌入市场，虽然规范性有所不足，但运营成本较低，服务模式灵活，能够满足部分市场需求。二是项目管理公司、造价公司、监理公司，甚至律师事务所和会计师事务所也可承担招标代理业务，呈现兼业化发展态势。三是部分代理机构不再局限于传统的单一招标代理领域，而是向全过程工程咨询服务转型，提供项目管理、造价咨询、监理服务、设计服务等多层次、多类型的咨询服务。四是头部大型国企背景的代理公司向规范化、全过程、电子化、境内外等方向延伸，开展高端服务；尾部小型代理公司则专注细分市场，形成两极分化生态。

招投标领域监督管理现状

我国招投标领域的监督管理分工涉及多个部门，构建起综合指导协调、行业主管部门具体监管、政务服务部门负责交易管理与服务的监督管理体系。

行业主管部门实施招投标活动行政监督的职责分工

《招标投标法》第七条规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《招标投标法实施条例》第四条规定：“国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发〔2000〕34号）规定，“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责”。

按照上述职责分工，国家发展改革委负责指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规、综合性政策和必须进行招标的项目的具体范围、规模标准以及不适宜进行招标的项目，并报国务院批准。同时，对国家重大建设项目的工程招投标活动实施监督检查。工业和信息化部负责工业（含内贸）、信息产业等行业招投标活动的监督执法。住房和城乡建设部负责各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目招投标活动的监督执法。交通运输部负责交通行业招投标活动的监督执法。水利部负责水利行业的招投标活动监督执法。商务部负责进口机电设备采购项目招投标活动的监督执法。铁道、民航等行业和产业项目的招投标活动监督执法，分别由相关行政主管部门负责。此外，财政部门依法对实行招投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。

各地方实施招投标活动日常监督管理体系

《招标投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

从所有招投标项目最终都会落在实施地的角度看，县级以上地方人民政府有关部门对招投标的监督管理更具有现实性。《招标投标法》实施20多年来，全国各省、市、县人民政府有关部门依职责分工，结合当地管理需求，出台实施招投标管理地方性法规、政策不计其数。这些法规政策在有效规范各地招投标活动、强化监督管理的同时，也深刻体现了“县官不如现管”现实，成为地方保护政策形成的根源，最终发展成跨地区、跨领域开展招标代理业务的壁垒。最具代表性的地方性监管要求是，部分地方政府要求凡在本地从事招标代理业务的外地机构，必须设立分公司或办事机构，以此将招标代理业务形成的税收留在地方。为此，招标代理机构为扩大业务范围，承揽异地项目，不得不在项目实施地注册设立分支机构或办事处，经营和管理成本大大增加。

全国公共资源交易监督管理体系

中央纪律检查委员会向党的十七大作工作报告时首次提出，“加快推进公共资源交易市场建设”。国务院办公厅先后出台一系列文件，推动这一市场资源配置改革在全国逐步推开。公共资源交易市场建设是涉及政治、经济、文化、社会等领域的全方位改革，体现了政府的集约化管理与一体化治理。从最初“一委一办一中心”的湖北模式，到山东省一个正厅级事业单位管“买”，一个省属一级企业管“卖”的“一平台，两中心”的山东模式，再到重庆、江西、深圳、上海、广东等地方通过撤并整合相关机构组织省级交易中心，各地政府结合自身地方特点和管理需求，探索形成各自不同的公共资源管理模式。近年来，通过大力推动公共资源交易管理的信息化、数字化建设，在优化资源配置，加强要素市场管理上取得了一定成效。然而，由于公共资源交易领域法律法规建设滞后，行业主管部门既制定交易规则，又行使监管权力，存在既是“裁判员”也是“运动员”的问题；加之各地方监管规则标准也不尽相同，无法形成事前、事中和事后全链条的交易监管闭环，导致市场主体难以获得公平、公正、透明的市场环境。

招投标领域典型问题和案例

尽管我国已构建起较为完善的招标投标管理体系，在明确监管职责边界、规范交易流程、遏制显性违法违规行为等方面取得了阶段性成效，但不容忽视的是，招标投标领域各类隐性违纪违法现象仍屡禁不止，成为破坏市场公平竞争、制约行业健康发展的突出问题。

当前招投标领域存在的典型问题

从主要参与主体角度来看，当前招投标市场活动存在的违纪违法现象大致可以分为以下6类：

一是招标人规避招标、虚假招标，以及项目法人领导等相关部门人员违规插手干预招标现象屡禁不止。例如，在招标前以战略合作、招商引资等名义实施“明招暗定”“先建后招”的虚假招标行为；在招投标文件编制阶段，故意设置不合理条件或准入门槛，排斥其他潜在投标人，为特定企业或个人谋求中标机会；提前向特定企业或个人泄露评分标准、评标专家名单等招投标的关键信息，纵容默许投标人串标，协助其提前筹备；招标阶段选派的业主代表参与评标，并在评标现场施加影响；招标后唆使特定企业干扰中标单位放弃中标资格，再通过替补名义变更中标结果为指定企业或个人等。

二是投标人与项目相关方串通，串标现象频发。例如，投标人专职“陪标”，或互相“配合”，“这次你陪我，下次我陪你”；投标人或中标人违法分包、转包和挂靠；投标人向招标人、评标专家、代理机构行贿等。

三是投标人恶意投诉花样百出，隐性风险持续加剧。近年来，部分地区出现新型投诉手段，部分企业以获取不正当利益为目的，通过控制多家公司，参与各类招投标活动，再以投诉函的形式提出各种投诉，拖延招投标进程。部分竞标单位或中标单位为推进项目，会主动联系该企业协商，该企业便借机索要财物，或要挟对方在项目开展过程中向其采购相关原材料、货物等，待对方被迫妥协后才撤回质疑或投诉。

四是招标人代表存在履职不当、违规干预评标等问题，评标专家则存在公正性不足、专业性欠缺及受贿等问题。具体而言，在招标人代表层面：主要存在履职不当问题，或受领导不当指使，或为谋求个人利益，为相关利益方谋取不正当利益，甚至违规引导评标过程。评标专家层面：其一，故意隐瞒与项目相关方的利害关系，应回避而未回避，且私下接触投标人；其二，收受投标人、中介人及其他利害关系人的财物或不正当利益；其三，主动向招标人征询确定中标人的意向，或接受他人明示、暗示的倾向特定投标人、排斥其他投标人的要求；其四，泄露投标文件评审意见、评审比较情况、中标候选人推荐信息及其他与评标相关的保密内容；其五，专业能力不足或专业领域与项目不匹配，无法胜任项目评审职责。

五是部分招标代理机构职业道德失守、职业底线崩塌。例如，招标代理机构沦为腐败中介或者充当掮客，从各方谋求不法利益；无原则满足招标人的“特殊需求”，对其“唯命是从”；与评标专家关系密切，在投标人和专家之间充当“掮客”；与投标人勾结，协助串通投标，操作特定企业中标等。

六是各类招标平台存在管理漏洞，未能严格依法依规提供各项服务。例如，公共资源交易中心缺乏有效监管手段，进场交易项目虽形式上过程透明、程序规范，实则对专家行为和招标人代表的管理存在漏洞。部分交易中心在场地管理方面还存在“跑风漏气”风险，对评标区内评审专家的行为监督约束不到位等。

招投标环节连接市场供需两端，权力集中、资金密集、资源富集，易滋生违法和腐败问题。深层原因包括：一是项目法人或招标人主体责任意识淡薄；二是对评标专家缺乏全社会系统性监督管理；三是投标人、评标专家等违纪违法行为较多；四是招标代理行业近乎“零门槛”导致鱼龙混杂；五是各类交易平台等服务机构行为约束不足等。这些招投标领域存在的问题和顽疾，为项目实施或工程建设埋下质量隐患。

近年来招投标领域违规、腐败典型案例

随着招投标行业的不断发展，招标采购领域违规违纪引发的腐败问题已成为社会关注的焦点。近年来，在中央纪委国家监委网站曝光的违纪违法案例中，有多起涉及通过围标串标、插手干预招投标牟利的案例。中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第三次全体会议、第四次全体会议，连续两年将招投标列为重点整治领域。

2025年6月，审计署发布2025年第1号公告，公布了中央部门单位2024年度预算执行等情况审计结果。公告显示，2024年9月至2025年2月，审计署重点审计了42个部门及所属252家单位2024年收到的财政预算拨款6199.57亿元，并关注了行政事业性国有资产管理使用情况。此次共发现各类问题金额315.44亿元。发现部分中央部门及所属单位的招标采购工作存在下列问题：未履行采购程序；供应商库的遴选准入制度形同虚设；合同到期后，未按规定重新招标；招标违规设定不合理加分条件；违规向投标人提供有差别的项目信息并由不具有投标资格的投标人中标；政府采购招标项目中违规设置行业业绩的排他性条件；化整为零规避招标；对政府采购项目明招暗定；直接指定评标专家、在招标文件中设置限制性条款、不同投标人投标文件部分内容一致涉嫌串标；违规设置指向性指标；违规将项目分拆转包等。

以下列举招投标领域几类较为典型的违规违法行为和案例：

1.招标人“明招暗定”“量身定制”

2020年，某高校食堂工程建设项目执行过程中，采购负责人A收受甲工程建设公司（以下简称甲公司）50万元，在明知甲公司建设费用报价高于其他投标企业的情况下，与招标代理机构人员商定修改竞标条款，围绕甲公司设置无实质意义“加分项”，最终使得甲公司以1500万元价格中标第二食堂建设项目。同时，A又以其妻子名义设立乙工程公司（以下简称乙公司），参与竞标第三食堂项目，并围绕乙公司“量身定制”竞标条款，使其以1500万元的价格中标第三食堂工程项目。之后，A又以1000万元价格将乙公司中标项目转让给其他工程公司施工建设。案发后，经专业机构评估，第二、第三食堂工程项目市场工程造价均为1000万元。

该案例为中央纪委国家监委网站公布的招投标领域“明招暗定”腐败的范本，揭示了招投标环节腐败问题通常表现为多种违法犯罪行为并存，涉及串通投标罪、国有事业单位人员滥用职权罪、贪污罪、受贿罪、为亲友非法牟利罪等多个罪名。

2.招标代理机构与投标人串通投标

云南某招标代理机构工作人员B利用职务便利，在其承担的多个重大招标项目中，与投标人串通投标，排斥竞争对手，严重破坏招投标市场公平竞争秩序。B采取的违规违法手段包括：为特定企业量身定做招标文件、资格预审提高资质门槛、泄露招标文件信息、泄露竞争对手信息、申请延期开标拖延招标进度等。通过与投标人B串通投标从中收取大额好处费。云南省通海县人民法院经审理认为，被告人B的行为构成非国家工作人员受贿罪、串通投标罪和行贿罪。数罪并罚后，法院决定执行有期徒刑四年零六个月，并处罚金35万元。

3.评标专家违法操纵评标

C原系四川省评标专家库评标专家，通过伪造建筑业高级工程师证获取评标资格。2021年，四川某工程公司丙为中标叙州区某乡村振兴工程项目，通过招标代理机构与C建立利益输送关系。C在评标前被指定为业主代表，评标过程中通过语言暗示、评分倾斜等方式，引导其他专家为丙公司打出高分，使其以技术标高分中标。2023年，宜宾市纪检监察机关开展工程招投标领域问题专项整治，立案调查该项目，认为C作为国有公司或行政机关的业主代表在受委托行使公权力时非法收受财物系受贿行为，属于《中华人民共和国监察法》规定的监察对象，依法对C采取留置措施。经查，C除作为业主代表收受受贿款项外，2018年至2023年初，其利用担任评标专家及业主代表的职务便利，在宜宾市9个县区20余个工程项目评标过程中多次接受请托为指定企业谋取中标，非法收受现金近300万元。C作为国有公司或行政机关委派的业主代表，在履行公权力过程中利用职务便利为他人谋取利益，构成非国家工作人员受贿罪。目前C涉嫌受贿罪和非国家工作人员受贿罪一案正在法院依法审判过程中。

4.投标人恶意质疑投诉敲诈勒索

2021年底至2022年6月，被告人D为谋取非法利益，招募人员，并以自己控制的多家公司名义，在全国18个省份范围内频繁参与政府采购公开招标项目投标。其滥用质疑投诉等救济权利，对所参与的每个项目均发送质疑（投诉）函，利用《中华人民共和国政府采购法》规定的质疑投诉暂停程序，以迫使招投标进程中断、延期开工、工期缩短、相关单位声誉受损等为手段，形成“质疑—投诉—勒索—撤诉”的犯罪链条，向30余家被害单位强行索要财物共计115万余元；强迫2家单位以高价采购其公司货物16万余元。2023年9月，昆山市人民法院一审判决其敲诈勒索罪、强迫交易罪、伪造国家机关印章罪，数罪并罚决定执行有期徒刑十五年，处罚金36.5万元，同时责令退赔全部违法所得。

5.投标人围标串标

2018年，琼海市某工程项目中，被告人E获取项目信息后，向海南省某建筑公司提出挂靠需求，并承诺按项目总价的1.5％支付挂靠费。为确保中标，E委托该建筑公司操作投标事宜，并由该建筑公司负责寻找围标单位参与围标，围标费用由E支付。其间，E向该建筑公司提供了招标代理业务员的电话，帮助该建筑公司提前获取招标内部资料，之后该建筑公司联系另外4家建筑公司参与围标，并承诺支付每家公司3000～5000元的好处费。

最终，上述5家公司通过串通报价参与围标并成功获取中标。之后，E向参与各围标公司支付了围标费用，并实际负责该项目的施工。2023年5月，法院一审宣判，被告人E犯串通投标罪、利用影响力受贿罪，数罪并罚，决定执行有期徒刑八年，并处罚金53万元。

6.行政监管部门失管失察

政府设立公共资源交易中心，目的是打造专业化、规范化的招标平台，加强对评标过程的监管。2025年，中央纪委国家监委制作的《反腐为了人民》专题片中揭露，一段时间以来赤峰市公共资源交易中心对评标现场乱象失察失管，更有甚者，还有个别工作人员充当内鬼，谋取私利，导致赤峰市公共资源招投标领域出现劣币驱逐良币的乱象，让想要公正招标的甲方单位、想要公平竞争的守法企业、想要公正评标的专家评委深感无奈。赤峰市公共资源交易中心案件涉及利益盘根错节，暴露出在招标人、投标人、评审专家、招标代理机构、财政评审、公共资源交易中心6个环节存在问题，涉及330个项目、700多名涉案人。

招投标行业未来发展趋势

当前，我国招投标领域正向改革创新招投标制度设计、纵深推进数字化转型升级、加快实现全流程全链条监管等方向推进，逐步形成高效规范、公平竞争、充分开放的招投标市场，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。从近年来行业有关情况看，呈现如下五大发展趋势。

行业数字化与智能化转型全速开启

自电子招投标兴起以来，招投标行业一直呈现高度电子化信息化发展趋势，但全流程电子化等工作的推进仍然面临诸多挑战。随着大数据、人工智能（Artificial Intelligence，AI）、区块链等技术的不断迭代，招投标活动的电子化智能化水平被推向新的高度。从交易系统方面看，AI评标、远程异地评标等将逐步成为常态‌。深圳交易集团等多家企业已落地“AI资格审查+AI辅助评标+AI识别围串标”等场景，实现投标文件秒级解析、风险自动预警等功能。南阳“云开标”系统支持招标人、代理机构、监督部门全主体云端协同，开标全程“零跑腿”，打破物理空间限制。AI技术正全面赋能招投标活动关键环节，与全流程电子化招投标深度融合。从监管系统方面看，部分省市智慧监管底层与数据安全加固也在同步推进，加速移动CA（Certificate Authority，证书授权）全国互认，确保电子签名、投标文件加密等环节合法合规，数据全程留痕可追溯，为维护市场秩序提供技术保障。随着AI等新技术在招投标领域的广泛应用和迭代，招投标行业将大踏步迈入数字化与智能化发展时代。

行业政策体系和制度法规、规范等面临系统性重构

2025年5月，全国人民代表大会常务委员会已将《招标投标法》修订工作正式列入年度工作计划。结合数字经济步伐以及招投标市场乱象，修法将开启招投标领域规则体系系统性重塑新阶段，为构建统一开放、竞争有序的现代招投标体系奠定制度基础。一是AI、大数据等技术在招投标过程中的应用，推动行业尽快出台详细的制度规范和技术标准；二是随着行业生态演变，监管对象愈发复杂多元，责任归属愈发难以厘清，亟待在招投标全流程各具体场景中细化法律责任，明确法律依据；三是招投标数据应用面临合规性问题，需要配套完善相应准则，并确保符合相关法律法规要求，如AI系统在学习和分析投标文件时，需要明确数据的适用范围和边界等。此外，辅助评标的法律适用依据、投标人利用新兴技术衍生新型不正当竞争行为的罚则、数据泄露或滥用导致的法律责任归属等，均须通过制度规范或行业指导标准予以明确。

从事招投标相关服务的行业生态面临重塑

当前，招投标行业进入新的发展时期，数字化转型和技术赋能对传统招投标服务和监管模式带来挑战，行业生态正经历深度变革和全面重塑。

一是招投标行业市场主体及相关要素愈发多元化，除招标人、投标人、招标代理、监管部门、交易平台外，还逐步发展出各类系统解决方案供应商，包括服务于招标人、投标人、招标代理、监管部门、交易平台的各类信息服务商。它们有的是集团下属单位，有的是接受购买服务的单位。招投标行业相关从业机构以及人员数量较传统模式下成倍增长，既为行业发展增砖添瓦，也带来更多复杂关系。

二是围绕招投标行业开展的咨询服务随技术升级不断衍生和细分。随着数字化转型催生的新需求，招投标领域各个细分场景都成为新技术的应用舞台。例如，文兜智写平台开发出“更懂投标人的AI”，智能编标、超长文投标方案一键生成，任意选择招标要求、目录、评分标准即可生成投标方案等，并于2023年起草《投标文件编制规范》团体标准（T/CASME 613-2023），开启了专门服务于投标人的新赛道；中资数据科技有限公司通过采购大模型快速处理和分析大量央企采购数据，生成优化的招标方案，为招标人提供寻源比价和决策支持等。招投标行业服务提供商不再只是招标代理、交易平台等传统参与者。

三是传统招标代理行业竞争格局迎来深度“洗牌”。招标代理资质门槛降低后，多年来行业信用体系尚未健全，招标代理机构呈现进一步分化趋势。第一，‌国企与民企分化加剧，中小机构数量激增，未来淘汰速度或将加快；第二，发展方向分离，中小型机构向一些专业垂直细分明确的领域发展业务，或专注招标文件编制、异议处理等单一环节，大型国企以专业深度和规范化、标准化业务流程构建“护城河”；第三，头部机构‌从程序代理转向价值顾问，将服务延伸至全过程咨询，提供前期策划、履约跟踪等高附加值服务；第四，在程序性服务收费比例普遍压缩的情况下，‌限额以下市场成新“蓝海”；第五，人才结构将随技术迭代出现战略调整，兼具法规、信息技术、英语能力、全过程咨询等复合型人才是未来缺口；第六，AI工具驾驭水平有可能成为招标代理机构未来核心竞争力。

多层次、立体、协同监管体系将进一步完善

21号文强调，要进一步理顺招投标行政监督体制，探索建立综合监管与行业监管相结合的协同机制。我国招投标监管体系正处于全面深化改革的转型期，当前已经初步形成“多部门协同监督、技术持续赋能、制度逐步完善”的立体化格局，此后将持续推进、落地落实。

其一，技术驱动监管模式全面创新。在‌全流程电子化与智能化方面，从招标公告、文件提交、开标评标全程线上化，到数据留痕可追溯的电子招投标将逐步实现全覆盖；在日常监督与管理方面，随着‌AI与大数据技术的应用，投标文件查重、识别串标线索、实时监测和自动预警围串标行为等功能的实现，将催促构建新的数字执法规则标准。

其二，横向到边、纵向到底的监管协同更加紧密。招投标领域权力集中、资金密集、资源富集，是腐败和作风问题滋生的高发领域。2025年1月，中央纪委国家监委网站发布题为《综合施策整治招投标领域顽疾》的业务纵谈，提出“针对招投标领域违纪违法形式隐蔽多样等情况，加强沟通协调，建立由纪检监察、发改、住建、交通、水利、公安等部门共同参与的统筹衔接工作机制，通过多部门信息共享、综合协调联动，严厉惩治违规违纪行为，坚决打击领导干部插手干预招投标、围标串标等违法犯罪行为。紧盯权力集中、资金密集、资源富集领域，充分运用纪巡审联席会议机制，联合巡察、审计、信访等部门协同发力，形成共商共治、快移快处、查改贯通的监督格局”。这一表述明确了未来招投标领域协同监督、联动管理的基本模式。

落实招标人主体责任仍是行业治理核心任务

在招投标活动当事人中，招标人居主导地位。治理招投标领域的乱象和顽疾，首先是抓住招标人这个“龙头”。2022年7月，国家发展改革委等十三部门联合发布《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》(发改法规规〔2022〕1117号)，首要强调了“强化招标人主体责任”；21号文再次强调“落实招标人主体责任”“强化招标人主体地位”；中央纪委国家监委网站2024年10月发布文章《向招投标领域乱象“亮剑”》，提出要严查领导干部违规插手干预招投标、明招暗定、围标串标等问题，强调要压实招标人主体责任，促进招投标规范管理。权利、义务和责任相匹配是落实招标人主体责任的前提和基础，确保招标人主体责任落地见效，在未来仍将是规范招投标活动的重中之重。

招投标市场是全国统一大市场和高标准市场体系的重要组成部分，对提高资源配置效率效益、持续优化营商环境具有重要作用。我国招投标行业发展40余年，成绩斐然。但新时代新征程，招投标行业也将迎来更深层次的变革。政策法规和制度规范体系有待进一步健全，相关信用体系亟待完成系统性构建，新技术带来的各种未知风险与挑战持续显现。此外，行业还需应对破除地域壁垒、引导绿色发展、支持中小企业、维护公平竞争和充分开放等各项政策要求，实现有关政策功能。为坚持有效市场和有为政府更好结合，聚焦发挥招投标竞争择优作用，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，持续推动招投标市场和行业规范健康发展仍然任重而道远。

〔作者单位：中国机电设备招标中心（工业和信息化部政府采购中心）〕