工程合同中的索赔权利与索赔程序辨析

【摘要】工程合同实践中，对“索赔”概念常存在实体与程序混淆，未能清晰区分索赔权利与索赔程序。文章从工程法视角出发，结合2017版FIDIC合同条件相关条款，明确索赔权利为依据合同或法律主张救济的实体性权利，索赔程序为合同约定的权利行使流程；索赔权利因合同条款或法律规定而客观存在，未遵守约定索赔程序可能导致逾期失权。文章进一步将承包商工期与额外付款索赔的请求权基础分为工程变更、业主违约、业主合法妨碍、外部风险事件四类，不同基础对应差异化主张路径，并非均需适用通用索赔程序。准确区分索赔权利与索赔程序，可为合同起草、项目管理及争议解决提供理论支撑，实现索赔问题的规范化处理。

【关键词】索赔权利；索赔程序；FIDIC；工程合同争议

在工程合同管理与争议解决实践中，“索赔（claim）”是行业内的核心高频概念。然而，围绕“索赔”普遍存在概念混淆，特别是未能清晰地区分“索赔权利”这一实体性问题与“索赔程序”这一程序性规则。笔者从工程法视角出发，对索赔权利与索赔程序开展系统性辨析，为工程合同的起草者、项目管理者与争议解决者提供清晰的理论框架，助力行业实现对索赔问题的精准理解与规范化管控。

“索赔（claim）”的法律含义

要准确理解工程合同中的索赔问题，必须先回归其法律本义。在民商法语境中，“索赔（claim）”指一方当事人向另一方提出的、旨在获得金钱或其他救济的法律主张（a demand or assertion of a remedy）。在民法理论中，其本质上是一种“请求权（right of action/entitlement to make a demand）”，即一方认为自己有权获得某种权利或救济，并向对方提出主张。在诉讼法学语境下，无论是仲裁程序中的“仲裁请求”，还是诉讼程序中的“诉讼请求”，其对应的法律术语都是“claim”，其外延较民法理论中的“请求权”更为宽泛。仲裁或诉讼请求的内容非常广泛，包括确认之诉（如确认合同无效、确认合同已解除、确认债务已清偿等），形成之诉（如因欺诈主张撤销合同等），给付之诉（如继续履行、赔偿损失、支付违约金、承担费用、折价补偿、采取补救措施等）等，而民商法范畴的“请求权”主要指向给付之诉。

在工程项目的合同管理实践中，“索赔”常被狭义地与合同约定的专属索赔程序深度绑定，仿佛唯有通过该程序提出的主张，方可被认定为“索赔”。这种习惯性用法模糊了两个至关重要的概念：“索赔的权利（the entitlement to claim）”和“索赔的程序（the procedure for claiming）”。前者属于实体法范畴，核心是判断当事人是否享有获得救济的实体权利；后者属于程序法范畴，核心是明确当事人主张权利应遵循的流程规范。

为澄清这一混淆，可通过考察FIDIC（Fédération Inte-rnationale Des Ingénieurs-Conseils，国际咨询工程师联合会）2017版系列合同条件中对“索赔（Claim）”这一专门术语的定义及相关条款，厘清二者边界。在FIDIC2017版红皮书（2022年修订版）第1.1.6款中，FIDIC合同条件首次对“索赔（Claim）”给出了明确且广义的定义，“‘Claim’ means a request or assertion by one Party to the other Party (excluding a matter to be agreed or determined under sub-paragraph (a) of Sub-Clause 3.7 [Agreement or Determination]), for an entitlement or relief under any Clause of these Conditions or otherwise in connection with, or arising out of, the Contract or the execution of the Works”〔“索赔（Claim）”系指一方当事人向另一方当事人提出的，旨在根据本合同条件的任何条款，或依据与本合同或工程实施有关或由此产生的其他规定，要求获得某项权利或救济的请求或主张；但不包括根据第3.7款[商定或确定]（a）项有待商定或确定的事项〕。根据该定义，“索赔（Claim）”一词不仅涵盖一方当事人向另一方当事人提出的、产生于本合同条件“任何条款之下”的“请求或主张”，而且也涵盖了与本合同或工程相关的、根据适用法律产生的“请求或主张”。尽管该定义非常宽泛，但它明确排除了第3.7款（a）项中定义的“有待商定或确定的事项”。此类事项指“any matter, as provided for in Sub-Clauses 4.7.3, 10.2, 11.2, 12.1, 12.3, 13.3.1, 13.5, 14.4, 14.5, 14.6.3, 15.3, 15.6 and 18.5, identifying in the same Sub-Clause the date of commencement of the corresponding time limit for agreement under Sub-Clause 3.7.3 [Time limits]”（第4.7.3款、第10.2款、第11.2款、第12.1款、第12.3款、第13.3.1款、第13.5款、第14.4款、第14.5款、第14.6.3款、第15.3款、第15.6款及第18.5款中规定的任何事项，且条款中已明确根据第3.7.3款[时限]进行商定相应时限的起算日期）。上述事项不属于FIDIC2017版中所定义的“索赔（Claim）”范畴。

由上述定义及条款可见，FIDIC2017版中专门界定的“索赔（Claim）”，在范畴上较诉讼法意义上的“请求（claim）”有所限缩。具体被排除的第3.7款（a）项相关事项包括：参照项是否存在错误以及有经验的承包商是否应合理发现该错误（4.7.3款）、部分接收情况下工期违约金减少额度（10.2款）、缺陷原因（11.2款）、应计量的工程量（12.1款）、适当的新单价或新费率（12.3款）、工程变更导致的工期和费用调整（13.3.1款）、计日工工作所使用的资源（13.5款）、修改后的分期付款安排（14.4款）、已发货或已送达（视情况而定）至现场的生产设备和材料应增加的款额（14.5款）、下一期支付证书中应改正的额度（14.6.3款）、因承包商违约而终止合同情况下已完成工作的价值及承包商应得的其他款额（15.3款）、业主自便终止情况下已完成工作的价值及因终止而导致的承包商利润损失及其他损失（15.6款）、因例外事件而选择终止情况下已完成工作的价值（18.5款）等。

第3.7款（a）项中所列“有待商定或确定的事项”，因其未纳入第1.1.6款的“索赔（Claim）”的定义范畴，在FIDIC2017版合同条件下，显然无须通过第20.2款所约定的“索赔程序”主张。核心原因在于，此类特定事项若要求承包商遵循第20.2款约定的索赔程序，既不合理也无必要。

首字母小写形式的“索赔（claim）”亦在FIDIC2017版合同条件中出现，此时它具有法律上的通常含义，如第4.15款、第4.16款、第17.3款、第17.4款、第17.5款、第19.1款、第19.2.5款中的“第三方索赔（third party claims）”，以及第4.2.2款和第14.2.1款中的“对保函提出的索赔（claim under the guarantee）”。此类事项与第1.1.6款定义的合同当事人之间的“索赔（Claim）”，显然不属于同一概念范畴。

通过上述分析可知，“索赔”的本质是对一项实体权利的请求或主张（assertion of an entitlement），判断该项实体权利是否成立的核心，在于请求权的基础是否合法有效。至于该项请求或主张的实现是否需要通过特定的程序（如FIDIC2017版第20.2款的索赔程序），则属于下一层次的问题。只要当事人依据合同或法律主张自身享有相应救济权利，其提出的诉求即构成“索赔”。

索赔权利与索赔程序的区别

索赔权利与索赔程序是法律性质上相互独立的两个概念，厘清二者区别，是高效开展合同管理、妥善处理争议解决的重要基础。

索赔权利是指一方当事人依据合同约定或适用法律规定，向另一方主张赔偿或其他救济的实体性权利。该项权利的来源为合同条款或适用法律规范。例如，合同中的变更条款、不可预见物质条件条款、业主违约条款，或适用法律中关于违约责任、合同解除权、不当得利等相关规定，均构成索赔权利的请求权基础（basis of entitlement/legal just－ification）。索赔权利回答的是“为什么当事人有权提出主张”的问题，其关注实体层面的正当性，即是否存在有效的法律或合同依据，支持当事人的相关请求。

索赔程序，则是指行使索赔权利须遵循的一系列形式化、步骤化流程，其中通常包含作为先决条件的索赔通知。索赔程序回答的是“当事人如何以及何时提出主张”的问题，其关注形式上的合规性。索赔程序通常并非法律的强制性要求，《中华人民共和国民事诉讼法》或《中华人民共和国仲裁法》除规定当事人应向法院或仲裁庭提交诉讼、仲裁请求外，一般不会特别要求当事人向另一方当事人发出索赔通知，因此索赔程序几乎完全来源于当事人在合同中的明确约定。若当事人未在合同中约定索赔程序，索赔权利的行使仅受法律关于诉讼时效、除斥期间等一般性程序规则的约束。

通过上述分析，笔者将索赔权利与索赔程序的关系总结如下：

第一，索赔权利独立于索赔程序而存在，一项索赔权利因合同条款或法律规定而客观存在，其存在状态不因合同是否约定索赔程序而改变。

第二，当事人可以在合同中明确约定一个索赔程序作为行使索赔权利的先决条件。当合同明确约定了索赔程序，尤其将索赔通知作为先决条件时，未遵守该程序可能会导致承包商丧失主张既存实体索赔权利的资格，此即“逾期失权（time-bar）”条款的法律效果。该规则体现了当事人之间的意思自治，属于人为施加的先决条件限制。

第三，并非所有索赔权利的行使都须经过索赔程序。即使合同中存在一个通用的索赔程序条款（如FIDIC2017版中的第20.2款），也并非所有类型的索赔权利都必须通过该程序来实现。这取决于合同对不同权利主张路径的具体安排。例如，对逾期付款利息的索赔通常被视为一项自动产生的债务，无须经过索赔程序，承包商可直接在付款申请中计列，或通过诉讼直接主张；对于工程变更下的价款调整，多数合同范本（包括FIDIC2017版）均为指令性变更估价设置了独立程序，无须通过通用索赔程序办理。

第四，当面临潜在的索赔事项时，承包商必须分两步进行判断：该项索赔的实体法请求权基础是否成立？在程序层面，合同是否为行使这项权利设定了必须遵守的程序？

承包商工期与额外付款索赔的请求权基础及其主张路径

工程项目中，承包商最核心的诉求，即为延长工期和额外付款的权利请求，也就是工期索赔和额外付款索赔。主流合同范本（如FIDIC2017版合同条件）中约定的索赔程序，也多针对这两类索赔请求。在实体请求权基础方面，工期与额外付款索赔的权利来源类型多元。笔者将这些请求权基础大体归为4类，具体分析如下：

第一类是工程变更。工程变更是业主行使其合同权利单方面变更工程范围、质量标准或工作顺序等的行为。承包商执行变更并获得相应的工期和价款调整，其法律属性是对价（consideration）的调整。此种情形下的工期延长与额外付款请求通常遵循专门的变更程序，而非索赔程序。例如，FIDIC2017版合同条件中明确规定，由工程师正式指令下达的工程变更所产生的工期和价格调整请求，均无须适用第20.2款的索赔程序。但需注意，部分合同会专门约定，即便因工程变更产生工期延长或额外付款请求，仍需通过索赔程序主张。FIDIC1999版合同条件在第8.4款（a）项中明确要求，承包商的工期索赔必须遵守第20.1款的索赔程序，除非当事人已就工期的调整达成一致意见。

第二类是业主的违约行为。此种情形指业主未能履行其合同义务，如未按约定移交施工现场、逾期支付工程进度款等。承包商因此遭受损失而提出的赔偿请求，其法律属性是由业主承担违约责任，让承包商获得违约救济，使其恢复至合同正常履行状态下的应有权益。此种情形下的工期延长与额外付款请求通常须严格遵循合同中专门约定的索赔程序。但如前文所述，逾期付款利息等特定类型的违约损害赔偿，可能被合同或法律视为自动产生的债务，无须履行索赔程序。

第三类是业主的合法妨碍行为。这类事件并非业主的违约行为，而是合同明确约定或法律法规赋予业主的权利。但该权利的行使对承包商工作构成了妨碍，业主应予以补偿，承包商有权获得相应救济。例如，非承包商责任情形下业主自主发出的暂停指令，或者业主要求承包商做出某些配合工作但该配合是不可预见的。此类情形下的工期延长与额外付款请求通常亦须遵循索赔程序。如FIDIC2017版黄皮书在第8.10款中就约定：“如果承包商因执行工程师根据第8.9款［业主暂停］发出的指令，和/或因为根据第8.13款（复工）复工，而遭受延误和/或招致增加成本，则在遵守第20.2款［付款和/或工期延长索赔］的前提下，承包商有权获得工期延长和/或就成本加利润获得支付。”

第四类是分配给业主的外部风险事件。这类事件不属于任何一方违约，而是合同约定或法律规定的、分配给某一方或由双方共同分担的外部风险事件，如法律变更、不利地质条件、异常恶劣气候、物价波动等。承包商就此主张的工期与价款调整权利，法律属性为合同预设的风险分担机制，目的是补偿承包商因业主承担的外部风险事件导致的工期延误与额外成本损失。此类情形下的工期延长与额外付款请求通常须遵循索赔程序。索赔通知在此处具有至关重要的“早期预警”功能，可使业主及时知晓风险事件的发生及潜在影响，进而采取措施规避或减损。但也存在例外情形，如对于物价波动，部分合同约定了专门的调价公式和程序，其适用可自动触发或仅需简易申请，无需启动完整索赔程序。表1对上述4类请求权基础的核心差异进行了总结。

结语

准确区分“索赔权利”与“索赔程序”，对于工程项目合同管理与争议解决至关重要。索赔权利是根植于合同与法律的实体性权利，而索赔程序则是当事人为管理这些权利的行使而设定的意定性、程序性门槛。索赔权利的行使并非必须通过特定的索赔程序来实现，但当合同明确约定索赔程序，尤其是将逾期失权作为权利行使先决条件时，程序的合规性便成为实体索赔权利能否得以实现的关键。

通过对不同索赔请求权基础的梳理分析可见，工程合同应当针对不同性质的事件构建差异化的权利主张路径。若将所有的工期和价款调整主张都笼统地归入“索赔”范畴，并要求统一适用索赔程序，极易在实务中引发无谓争议。

（作者单位：康飞，北京建筑大学；单靖轩，北京大学；张水波，天津大学）