工程建设领域招投标合规管理建设研究——以串通投标罪为视角

工程建设关乎国家发展与民生福祉，地位举足轻重，影响极为深远。为了规范工程建设的施工流程，确保其符合安全标准，国家明确规定，工程建设领域中涉及社会公共利益、公众安全等项目必须依法进行招标投标，以此实现公平竞争、规范项目管理、提质增效和降低成本的目标。同时，工程建设具有资金投入量大、利润率高的特点，成功的工程建设项目还能够无形中提升企业的品牌价值，因此成为众多企业“奋勇争夺”的重要领域。激烈的竞争滋生了犯罪因素，企业间串通投标寻求“利益共享”的行为在工程建设领域屡见不鲜。这不仅极大妨碍了市场经济的正当竞争，也恶化了营商环境。针对此情况，国家推动公安机关、检察机关开展严厉打击整治工程领域串通投标犯罪的专项行动。最高人民检察院于2023年11月发布了检察机关依法惩治串通招投标犯罪典型案例，为惩处相关犯罪提供了明确思路，也为震慑相关犯罪行为敲响了警钟。

《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第五十三条规定：“投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”对于以投标为主要承揽业务的企业来说，一旦串通投标行为成立，将产生极为消极的影响，尤其是一旦判定为串通投标罪，无疑会给企业带来极为致命的打击。在监管日益严格、竞争激烈的市场环境下实现可持续发展，就必须充分认识到合规管理对企业发展的重要性。对于合规管理建设，首先，要明确串通投标罪的处罚界限，避免被认定为串通投标罪。其次，要了解引发串通投标行为背后的本质和成因，这往往与企业制度层面存在的固有缺陷有关。最后，以犯罪成因剖析得出的经验，并进行针对性的合规管理建设，完成内部自查、建立专项制度是其中的重点部分。至此，完成犯罪风险的准确识别，保障企业远离串通投标刑事风险。

串通投标罪的关键问题界定

在实务中，存在不少与招标投标相似的竞争性交易活动，如拍卖、竞买、竞争性谈判、竞争性磋商等。当此类活动中出现恶意串通行为时，司法机关往往基于处罚必要性的考量，通过“软性”解释，扩大定罪范围，这就导致招标投标的外延不够清晰。因此，有必要对串通投标罪的关键争议问题进行界定。

串通拍卖、竞买行为的定性

招标出让、拍卖出让、挂牌出让是国有土地出让的3种法定形式，其过程中出现串通行为则称为串通投标、串通拍卖和串通竞买。实践中的争议是，行为人之间并不是在招标投标过程中进行串通，而是串通拍卖或串通竞买的，是否构成串通投标罪。

有学者认为，挂牌出让并未超出招标投标的语义范围，只不过是称谓上存在差别，挂牌出让更像是继承了招标投标制度的主要特点而产生的一种新形式。对于两者的串通，其本质都是用串通的方式消除或减少投标人之间在报价过程中存在的竞争，具有相同的社会危害性。因此，需要将《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中的串通投标作出扩张解释，对国有土地挂牌出让过程中的串通竞买行为以串通投标罪论处。

更多的学者则认为，拍卖、竞买与招标投标的概念不同，不能混淆。例如，有学者明确指出，串通投标罪规制的对象仅为招标投标过程中的危害行为，在拍卖、竞买中的串通行为不符合该罪的构成要件。若将串通投标罪适用于串通拍卖、竞买等情形，便超越了法条语义的最大边界，会使国民丧失对法律后果的预测可能性，最终演变为类推解释。其理由在于，《中华人民共和国拍卖法》和《招标投标法》将拍卖与招标投标行为予以明确区分，它们是性质上明显不同的市场行为。“拍卖”是指通过以公开竞价的形式，将特定物品或财产权利转让给最高应价者的买卖方式，是商品销售的一种特殊形式。而“招标”是指招标人为实现购买商品或者让他人完成特定任务等目的，通过发布招标通告或投标邀请书等文件的方式，公布特定的标准和条件，公开或者书面邀请投标人参与投标，以选取中标人的单方合同行为；“投标”是指满足招标人最低资质要求的投标人，按照招标文件的要求，提出自己的报价及相应条件的书面回应行为。招标、投标行为则类似于以邀约和承诺方式订立合同的行为。两者在法律性质、适用范围、竞争形式、应价方式等方面都不同，其中最大的区别体现在成交原则方面。拍卖中成交标准是“价高者得”，而招标投标中成交标准是“价优者得”，需要结合投标人的报价、信誉、实力等因素进行综合性考虑。就招标投标与竞买而言，竞买的成交标准仍然只限定价格，而招标投标是综合考量。除此之外，两者在保密性要求、参与者的权利义务以及参与人数方面也有不同。在保密性的要求方面，在招标程序中，对投标人名称、数量、投标方案和其他可能影响公平竞争的情况均需严格保密；而挂牌出让则具有明显的公开性，竞买者可以多轮报价，报价会及时公开，竞买者互相能够了解彼此的出价。在参与者的权利义务方面，投标人参加投标后，有义务提出报价；而对于挂牌的竞买者而言，举牌竞价是其权利，而不是义务。在参与人数限定方面，招标原则上必须具备3家或3家以上的竞买方时才可以进行，以确保竞争的充分性；挂牌出让则没有竞买方数目的限制。

综上所述，招标投标、拍卖、竞买3种行为本身存在巨大差别，招标投标的单方合同行为有别于拍卖、竞买的公开竞价方式。因此，将串通拍卖、竞买的行为认定为串通投标罪，有违罪刑法定原则，属于必须禁止的类推解释。

竞争性谈判、竞争性磋商时的串通行为定性

根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的相关规定，政府在采购货物、商品或服务时可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。竞争性谈判是法定的政府采购方式之一。竞争性磋商并未在《政府采购法》中直接列明，但财政部2014年印发了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）。在实际运作中，不少地方和部门会采用竞争性磋商的方式进行采购，并且会参照竞争性谈判的程序进行，因此以下将对竞争性谈判和竞争性磋商进行探讨。

对于采取竞争性谈判或竞争性磋商等非招标采购方式时的“串通”情形，多数观点认为不构成串通投标罪。《刑法》之所以对招标投标领域有更为严格的保护，是因为招标投标程序更为规范，招标投标领域中的串通行为具有更大的社会危害性。竞争性谈判或竞争性磋商等非招标采购方式的采购流程具有灵活性和多样性，串通行为的社会危害性相对较小。然而，由于对法律的理解存在差异以及其他一些特殊元素，实务中仍存在将竞争性谈判或竞争性磋商等以非招标采购方式进行的采购活动串通行为，认定为串通投标罪的情形。例如，在“李某串通投标案”中，被告人李某为了使河南某道装饰工程有限公司中标，联系多家公司提交磋商文件并指挥参与公司的报价活动，最终在中标之后被指控犯串通投标罪。定罪论的支持者认为，在主流观点之下，非招标政府采购活动中出现的串通行为无法纳入串通投标罪的规制范畴，会产生无法对相关责任人员追责、质疑监管机构的责任能力、政府采购相关当事人纠偏行为积极性不足等现实弊端。鉴于《刑法》第二百二十三条的规定较为抽象，利用行政法律法规对条文进行解释具有合理性。在《政府采购法》中，非招标采购方式与招标采购方式是并列的采购方式，违法行为人实施的串通行为并无实质性不同。因此，可以在一定范围内对条文的字面意义进行扩张解释，将非招标政府采购活动中的串通行为纳入串通投标罪规制范畴。

仔细思考便会发现，定罪论以切实维护市场经济秩序的扩张解释观点立论基础并不充分。一方面，《政府采购法》把招标投标和竞争性谈判区分为并列的竞争方式，二者区分明显、泾渭分明。法律并未明文规定串通竞争性谈判或磋商行为构成串通投标罪，擅自以保护法益为由倒推定罪有违罪刑法定原则，有类推解释之嫌。另一方面，在竞争性谈判或竞争性磋商中，所有参与人都有机会与采购人进行协商，这与招标投标活动中一次性提交报价方案，不能与招标人进行协商不同。这一差异尤为关键，正是因为竞争性谈判或竞争性磋商是先协商、后报价，即便行为人之间存在串通，其他投标人也可以通过协商对原有方案进行充分调整，重新获得采购人的认可。因此，在竞争性谈判或竞争性磋商活动中进行串通对竞争性活动的损害程度要远小于串通投标。基于竞争性谈判、竞争性磋商与招标投标的重大区别，在竞争性谈判或竞争性磋商过程中的串通行为，不应认定为串通投标罪。

实际控制多家关联公司围标的定性

在工程建设领域，实际控制多家关联公司围标的现象十分普遍，既可以是一人同时借用资质挂靠多个单位，以多个单位名义参加某一工程的投标（即甲分别与A、B、C3个投标人约定，以A、B、C的名义投标，中标后将项目转标给甲）；也可以是一人同时控制两家以上的投标企业，或者一些企业集团下有众多子公司、分公司的，以不同投标人的身份参加投标（即甲以A、B、C3个投标人的身份参与投标）。虽然形式上是多个单位参加工程投标，实际上却是某一个人单独意志的体现。如果被挂靠单位明知挂靠者参与围标而积极配合的，其行为具有“串通性”，被挂靠者与挂靠者均应被认定为犯串通投标罪，这一结论在实践中没有分歧。但争议点在于，单纯借用资质围标而没有与其他投标人串通的情况下，或者行为人一人以不同投标人的身份参与围标，其行为是否构成串通投标罪？

有判决认为〔如湖北省宜昌市夷陵区人民法院作出的（2014）鄂夷陵刑初字第00027号一审刑事判决书〕，一人控制几家公司投标，比与他人的串通行为更为严重，举轻以明重，当然构成串通投标。有学者认为，串通行为虽然以参与投标的数个投标人共同实施为前提，但“串通”的实质就是数个投标人通过谋划，形成统一的意志，这与一人实际控制多家公司形成的统一意志并无差别。《刑法》所关注的是数个投标人之间是否存在“串通”而使招标投标失去竞争性，而不在于数个投标人是否被一人所控制。一人控制多家公司进行投标，同样会使招标投标失去竞争性，其行为符合串通投标罪的构成。

也有判决认为〔如山东省淄博市博山区人民法院作出的（2018）鲁0304刑初224号一审刑事判决书〕，被告人虽然提供了不同公司的投标文件，但实际控制人均为被告一人，本质上只有一个投标人在进行投标报价，其行为不符合“投标人相互串通投标报价”的构成要件。有学者认为，名义上利用几家公司投标，实质上是一人投标，不具备两个以上主体勾结串联的情况，不存在与他人“串通”，故不能认定为串通投标行为。还有学者认为，一个人操纵多个关联企业进行投标，实际投标人只有一个，不具备两个以上主体勾结、串通的情况。串通投标罪是典型的“必要共同犯罪”形态，其成立以两个以上的犯罪主体参与犯罪为前提，因此，唯一的投标人不可能构成串通投标罪。

上述的实务判决以及学者观点立场迥异，要厘清双方争议，需要坚持《刑法》的罪刑法定原则，从《刑法》的犯罪构成要件逐步剖析，结合行为的法益侵害性有无进行实质的、《刑法》上的相对违法性判断。首先，定罪的观点在论证实际控制多家公司围标的定性时使用了一个词叫“举轻以明重”，即当一个性质较轻的行为构成犯罪时，比其性质更重的行为也应以犯罪论处。但这只是一项基本的法律准则，在认定犯罪时还应以是否符合犯罪构成要件为标准。其次，行为人借用多家单位资质，但出借单位互不知情的，不能认定为“串通”行为。有学者指出，串通投标罪属于必要共同犯罪，必须是投标人之间串通才能构罪。仅以行为人与不同出借单位之间的沟通作为定罪依据是不能成立的，因为行为人由于缺乏资质并未参与投标，而真正的投标人（即各个出借单位）之间又互不知情，不存在串通情形，因此，其行为不能认定为犯串通投标罪。同样，对于“一人控制多家投标企业，以不同投标人参与投标的行为”，投标人仍然只有一人，其自己与自己的串通不可能构罪，同样不符合“投标人相互串通标价”的构成要件。由此可知，行为人实际控制多家关联公司围标的行为并不能认定其犯串通投标罪，对招标活动造成的干扰应当给予行政处罚。

建筑工程企业陷入串通投标刑事风险的成因分析

建筑工程企业陷入串通投标刑事风险的成因是多方面的。以合规建设视角分析，需要挖掘企业风险生成的内部原因，具体包括招标投标过程中的不当行为、公司内部存在治理缺陷、法律法规的理解和适应不足等。对于这些可能出现的企业本意并非串通，但行为上造成了串通投标后果的情形，值得认真分析。

招标投标过程中的不当行为

投标工作涉及面广、竞争激烈、监管严格、程序繁杂，在参与投标的过程中，建筑工程企业需要与众多主体进行不同程度的沟通与协作，一旦行为不当或不规范，便会陷入法律风险当中。

第一，信息泄露问题。在投标承揽工作中，信息保密是非常重要的一环。若特定的保密信息被泄露，招标投标活动竭力维护的公平竞争便会受到破坏，行为人被追责的情形便在所难免，泄密企业也将受到牵连。信息泄露发生在多种情境之下，一方面可能源于内部人员的失误或恶意行为，如企业内部员工因疏忽大意、对保密政策理解有误，或出于个人利益等原因，将投标文件泄露出去；另一方面，沟通环节出现问题，也可能引发信息泄露，如在与潜在投标人的沟通中，若缺乏严格的保密措施，可能导致信息无意间被泄露出去。也可能是供应链中的某个环节出现问题，如第三方提供商未妥善处理保密协议致使信息泄露；还有可能是制度缺陷，如内部保密制度执行不力，控制访问权限、文档管理和销毁流程等没有得到贯彻落实。也许这些行为是无心之失，但投标的核心信息一旦被泄露，就可能被认定为有意或无意地影响投标行动，尤其是出现了多个投标人报价相似、策略相似的投标文件时，很容易引发监管机构和招标人的重点关注，进而被认定为串通投标。

第二，联合体投标问题。联合投标是指具备承担招标项目相应能力的两个以上的法人或其他组织组成一个临时性联合体，以一个投标人的身份共同参与投标的行为。这种投标方式主要应用于大型、复杂或需要多种专业技能和资源的项目，能够实现资源与技术互补，增强投标人竞争力，分散经营风险。然而，在联合投标显著的竞争优势之下潜藏着众多的法律风险，包括内部纠纷风险、资信不良风险、中途退出风险、反向索赔风险等。其中，主要的风险之一是对合作单位的选择。根据《招标投标法》第三十一条的规定可知，联合体中标的，就中标项目向招标人承担连带责任，如联合体存在违法行为，应当依法对联合体作出处罚，而非对单一组织成员作出处罚。一旦某个联合体成员投标文件弄虚作假或存在不正当的协商或约定，整个联合体就会被认定为“投标人以虚假方式骗取中标”，最终认定联合体中标无效，同时还可能构成串通投标罪。

第三，投标委托代理问题。出于专业性的考虑，建筑工程企业可能会委托第三方机构开展投标事宜。这些第三方机构可以提供投标咨询、文件编制与审核、代理投标等服务，帮助建筑工程企业分析招标文件、评估项目风险、制定投标策略、准备投标文件等，进而提高建筑工程企业的文件合规性和投标成功率。这个过程容易出现的问题是，如果第三方代理机构与其他投标人存在串通行为，尽管建筑工程企业对此并不知情，但由于未能进行有效监督，建筑工程企业也可能因此受到牵连。例如，在公开招标项目中，若两家建筑工程企业共同委托同一家第三方机构代理投标事宜，此时将会被视为串通投标，这两家投标人的投标均无效。

公司内部存在制度缺陷

许多建筑工程企业陷入串通投标刑事风险的主要原因在于其自身制度存在缺陷，如公司治理结构不合规，内部管理存在漏洞，监督机制缺失等情况无疑会引发职责不清、决策混乱、内部人控制、监督失灵等问题，使企业置身于风险之中。

第一，治理结构不合规。公司治理结构不合理是企业发展过程中比较普遍的问题，表现为权力集中、公司人格与管理者人格混同、股东大会（股东会）形同虚设、董事会流于形式、治理机构职能不明等情形。公司治理结构理应是企业内部各利益相关者之间相互制衡的机制，但实务运行中建筑工程企业往往会出现股东会、董事会、监事会以及经理之间权责划分不明确的情形，进而导致体制内部出现职责不清以及决策过程中的混乱与失衡等问题。缺乏明确的决策机制和监督机制，公司的决策和运营容易被董事长、总经理等少数人实际控制，出现内部人控制问题，他们可能会越权决定重大经营活动，进而引发串通投标刑事风险。

第二，内部管理存在漏洞。企业的内部管理漏洞表现为经营管理、财务管理漏洞以及合规性审查存在缺陷等多个方面。在经营管理方面，信息沟通不畅、组织框架不合理以及抱有“行政机关监管不力”“监管部门选择性执法”的侥幸心理，不少建筑工程企业会采取“走红线”违法违规经营。在财务管理方面，内部控制失效以及财务风险控制不力可能导致资金流转控制不严，为串通投标提供便利。例如，企业没有对投标保证金、履约保证金等资金的流转进行严格控制，可能导致投标人与招标人之间通过资金往来达成串通协议。在合规性审查方面，企业的法律合规意识淡薄，不设立合规管理部门，法务部门则更多从事的是日常性合同合法性审查工作，很少进行行政法规和刑事法律的合规审查，无法及时发现和纠正串通投标行为。

第三，监督机制缺失。监督是制度运行的基石，然而在部分建筑工程企业中，监督机制缺乏独立性，内部审计往往受到企业管理层的干扰和控制，管理层能够通过自己手中的权力来影响财务核算工作和会计信息披露等方面的工作，导致财务部门、审计部门形同虚设，实际控制人的违法违规行为未被有效遏制。此外，建筑工程企业往往还存在内部监督机制不完善等问题，表现为审计人员业务水平低、审计方法和技术落后、审计制度没有真正落实、审计效果评价体系不完善等情形，缺乏对制度运行的有效监督和约束，容易出现招标投标流程不规范、信息保密措施不到位、徇私舞弊、滥用职权等现象，为串通投标行为提供了可乘之机。

对法律法规的理解和适应能力不足

建筑工程企业参与招标投标涉及的法律法规体系庞大且复杂，如《招标投标法》《政府采购法》《中华人民共和国建筑法》《刑法》，以及国务院制定的行政法规和部门规章，还有地方性法规、规章等。这些法律法规之间存在的交叉和衔接问题，这增加了企业理解和遵守的难度，使得建筑工程企业对法律法规的理解和适应不足，进而导致企业陷入串通投标刑事风险之中。

一方面，对法律法规的理解不足。首先，建筑工程企业涉及法律法规的专业性较强，需要企业人员具备较高的专业素养和综合实力才能准确理解，并且对于建筑工程领域的常见高发罪名——串通投标罪，不论是理论界还是实务界对投标的类似行为是否构罪都存在争议，司法实务中的不同裁判更是加大了企业对法律的理解难度。其次，随着建筑行业的不断发展和市场环境的变化，相关法律法规更新迅速，若建筑工程企业未能及时关注和掌握法律法规的变化，就容易出现违法违规行为。最后，建筑工程企业对法律后果认识不足，可能由于法律意识淡薄未能充分认识到串通投标等违法行为的严重后果，包括中标无效、行政罚款、取消投标资格、吊销营业执照、刑事处罚等，以及对商业信誉的严重损害。

另一方面，对法律法规的适应能力不足。尽管法律法规有明确规定，但部分建筑工程企业因监管不到位、自身自律性欠佳等因素，未能主动深入理解和分析法律，以规避法律风险。此外，一些建筑工程企业内部管理混乱，缺乏行之有效的内部控制和风险管理机制，难以契合法律法规的要求。当企业遭遇法律风险时，由于缺乏有效的应对机制，无法及时、妥善地解决法律合规问题。再者，企业员工法律法规知识匮乏也会导致行为失范。典型风险包括员工法律意识淡薄，无意间泄露价格、技术方案、企业资质等敏感信息，使企业陷入串通投标的刑事风险之中。同时，企业员工提供虚假材料或信息参与投标进而受到法律制裁的情况也并不少见。

工程建设领域串通投标罪的合规管理建设

企业合规管理建设并不是为响应国家倡导而喊出的口号，而是企业未来长期发展、健康发展的核心竞争力。依据《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第42号）的指引，现代企业依法合规建设的重点在于建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等。对于有可能涉及串通投标罪的建筑工程企业而言，企业合规管理建设更需要对公司治理模式进行全面革新。因此，要在以上合规建设环节中加入完成串通投标刑事风险内部自查部分，以形成建筑工程企业的合规管理建设体系。

完成串通投标刑事风险内部自查

对企业的经营特点展开内部自查是建立建筑工程企业合规管理制度的关键一环。

首先，选择自查方法。企业在内部自查时选择合适的方法至关重要，这直接关系到自查的效果和准确性，内部自查的准确性又进一步决定了企业合规管理建设的成败。企业内部自查的方法主要有问卷调查法、文件审查法、数据分析法、访谈法、现场检查法等。一般而言，为取得良好的自查效果，企业往往需要根据自查的范围和目的，综合运用多种自查方法。以招标投标合规管理建设为例，企业应明确自查的目标是识别潜在的串通投标行为以及其牵连的违法行为，避免触犯法律。同时，企业确定自查的范围包括历史投标项目、当前投标活动以及与投标相关的内部流程和制度。可以先通过问卷调查法了解员工对投标流程、制度及是否存在串通投标行为的认知。然后，通过文件审查法和数据分析法查找异常一致或规律性的投标报价，识别是否存在同一单位为多个投标人编制文件的情形。最后，通过访谈法和现场检查法对关键问题进行深入了解并进行最终确认。

其次，深入剖析问题。企业应以串通投标刑事风险的行为形式为重点方向，根据企业内部发生违法违规行为的可能性，来确定合规风险领域。具体重点如下：一是公司内部合规制度的建立和完善程度。内部自查需要充分了解制度落实的现状，以及员工在实践中有无制度绕行的问题，否则即使有良好完备的制度，内部监督缺失也会使制度运行不理想。二是公司的制度体系是否完善。建筑工程企业法律风险高发的原因主要是制度存在缺陷，其中的自查重点是企业的经营决策模式，如实际控制人独揽话语权的决策模式会增加企业运营风险。此外，合规部门缺乏足够的话语权也会削弱合规建设的成效，导致合规治理让位于经营业绩。三是企业合规意识的强弱。企业的法律意识与合规意识在一定程度上能决定企业的合规建设程度，因此，探索从思想层面推进落实合规制度的方法至关重要。

最后，全面排查风险，形成动态风险报告。串通投标既属于违法行为，又可能构成犯罪行为，其定性因行为造成法益损害程度不同而不同。公司的全面风险排查应重点关注以下几方面：公司招标投标活动是否存在无法履行合同的技术要求风险；公司如何避免招标投标活动中潜在关联方共同参与的情况；公司应该如何避免出现操纵竞争、串标等干扰正常招标投标程序的情况出现；公司是否存在行贿或受贿行为，在招标投标活动中如何避免此类违法行为等问题，并就各部门的风险审查结果形成规范的风险审查报告。

建立招标投标合规治理组织体系

组织体系是管理之基，主要解决合规管理的主体问题。企业需要设立专门的组织结构，负责全面统筹和协调企业的合规管理工作。具体而言，公司应协同外部法务人员，结合企业的经营决策模式、法务部门的人员及规模，在原有的公司运作架构之上增设或调整合规部门。分别设立合规管理部门作为企业合规体系的牵头人，以及合规职能部门作为落实合规事项的具体执行部门。

在合规领导层面，基于公司经营决策模式和公司长远发展的需要设立合规管理部门。合规管理部门应当成为公司合规业务的牵头人、合规文化的起草者、合规建设的制定者以及合规推进的责任主体，需要协调合规部门与其他业务部门之间的权限问题，保持合规部门的独立性，不受其他部门的干扰和影响。公司的章程中应当述明合规管理部门的具体权责：明确合规管理部门的权力来源于公司内部的最高管理机构或决策者，并向最高管理机构汇报工作；明确合规管理部门的人员组成、选举形式、任职期限，保证合规委员会可以在最大程度上代表全体员工；明确合规管理部门的会议召集形式、内部投票表决方式以及决策过程的备案方式；明确合规管理部门的具体职能是制定具体合规建设实施方案，负责审批公司重大合规事项决策和及时报告合规风险并部署应对重大合规事件。

在合规执行层面，为合规管理部门设立相应职能部门，以强化招标投标业务的合规管理。第一，合规执行部门。基于减轻合规管理部门压力、妥善分配职责的考虑，对于招标投标规模较小、涉事风险较低、涉及金额不大的项目可以交由合规执行部门进行审批和跟踪。此外，合规执行部门的职责包括关注公司所处市场领域的行业规范及法律规范的更新情况，结合行业内的处罚案例编制公司内部风险清单；负责对非重大招标投标项目进行合规风险审查；定点梳理重点岗位合规风险并将合规要求纳入岗位职责。第二，合规监察部门。合规监察部门主要负责对公司招标投标活动合规事务的监管及对员工行为的奖惩。具体内容包括：监督公司的招标投标活动合规落实情况，对合规事项开展调查；对公司日常合规事务进行检查，并定期向合规管理部门汇报；开展审计工作检查，检查企业的财务报告、业务流程、信息系统等；根据合规管理规范对违规招标投标员工进行合规处罚等。第三，合规协助部门。其主要负责保管与招标投标合规相关的重要文件，并协助合规管理部门开展会务工作。合规协助部门应当列席所有合规会议，负责收集投票情况、整理记录会议内容，并根据档案管理制度对合规重要文件进行归档，分类整理资料并进行适当保存。

形成招标投标合规管理专项制度

企业依法合规管理体系建设应坚持全面覆盖、全过程监督执行与管理，确保将合规管理落实到各部门，形成上下贯通的管理环境。就建立招标投标专项合规制度而言，应重点关注职权划分和监督机制、处罚机制相关问题。具体而言，合规管理部门需要着重优化和规范招标投标流程和标准、设立合同管理制度、明确禁止串通投标行为的规定和处罚，重点审查招标投标项目。

第一，确立部门协作的基本模式。在合规管理体系之下，公司业务部门既负责落实日常工作，又承担合规管理的主体责任。为保障公司投标业务有序开展，实现招标投标决策、执行和监督职能的有效衔接，招标投标有关工作需要由业务部门及合规监督机构及其他辅助部门共同完成。各部门应严格按照合规管理制度规定的权限履行工作职责，在合作中相互监督，形成科学决策、严格执行和有效监督的良性运行机制。

第二，建立标准化的招标流程。首先，投标前的跟踪调查。对于有意向投标的项目，需要做好事先跟踪调查工作，全面收集相关信息。一方面，深入了解招标人的财务状况、业绩情况、市场信誉等；另一方面详细了解项目的功能需求、性能需求、技术需求等具体需求，明确项目的工作内容、服务范围、时间节点等，分析市场现状和竞争对手的实力信息，以评估招标人资质、自身条件、竞争对手实力以及市场环境。如需要联合体投标，应同步展开对联合体合作方相关资质、过往业绩、市场经验以及商业信誉等方面的调查。其次，投标中的方案设定。根据公司实际运营情况设定技术方案、管理方案、项目实施计划、投标报价等，突出企业技术优势和管理能力，确保项目能够按计划进行，并应对潜在的风险挑战。最后，中标后的合同制度。中标后要及时签订书面合同，书面合同内容尤其是合同的主要条款应与招标投标内容一致，保证合同内容的准确性、程序合规性、履行规范性、违约责任的明确性。

第三，建立重大项目合规审查制度。将合规审查作为制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营的必经程序，及时纠正和修改不合规的内容。公司业务部门若参与重大项目投标，需要报请合规管理部门审查，由首席合规官对重大决策事项的合规审查意见签字确认，并给出明确的合规性意见。业务部门、合规职能部门及合规管理部门应依据职责权限完善审查标准、流程、重点等，定期对审查情况开展事后评估。

第四，建立投标监督机制。明确合规监察部门为主要的监督主体，对投标行为全流程进行常态监督，并强化关键环节监督。首先，经由公司业务部门确定投标方案及投标文件后，应将项目基本信息初筛、项目跟踪调查、业务部门内部会议决策记录等文件交由合规监察部门进行审核。审核过程中，重点关注上述文件的完备性，并排查是否存在协助围标的违法行为。同时，可以运用信息技术搭建内部风险管理平台，提高监督工作的效率和准确性。其次，应注重对公司的财务部门、审计部门的监督，确保投标保证金、项目预算等资金使用的规范性，维护审计部门的独立性，提高风险预防的能力。最后，制定公司员工合规奖惩标准，对于投标合规表现突出、积极推动合规、提出合规建议的员工给予表彰和奖励；对于违反法律法规、企业内部规章制度、公司合规制度的员工施加惩罚，包括警告、记过、降职、撤职、开除、罚款、赔偿损失等，对于严重违规行为，企业可以考虑依法追究其法律责任。同时，为确保能够及时发现并消除公司内部潜在的合规风险，可以确立合规监察举报制度，注重对被检举人的调查和保障举报人的个人信息安全。

第五，设立合规文件管理制度。一方面，建立公司内部档案管理制度，规定档案收集的范围、时间、方法，对投标邀请函、投标文件、中标通知书等重要文件进行科学分类和编号，设立专门的档案管理人员对公司文件进行分类和归档，确保档案保存环境的安全，对档案的外借、销毁等事宜进行专门监督，确保有保存价值的文件材料及时完整地归入档案，以便公司在定期审查和临时审查中有迹可查、有责必究。另一方面，设立印章管理制度，针对投标活动中公章的使用进行专项管理。明确印章的保管人、存放地点及安全措施，规定印章使用的审批流程及登记制度，实现印章审用分离，明确划分不同环节的责任人，确保印章使用的合法性和安全性，便于公司审查公章使用情况，提升公司的管理效率及合规性水平。

强化常态化招标投标合规文化建设

合规文化建设归根到底是对人的合规培育，必须以增强员工合规意识和责任感为基点，对员工进行定期的合规培训和合规考评等一系列理念建设，合规培训能够让合规观念和合规意识渗透到全体员工以及每个业务的操作环节中。其中，合规考评作为激励措施，鼓励员工积极参与合规活动，推动合规管理的建设。

从防范串通投标罪的角度来看，围标串标的形式、资金违规调动的审批漏洞、虚假投标文书的制作、审核文件备案等问题，均可以成为实践考核的重点。通过将合规文化培训与合规测评相结合，持续向公司员工传达合规操作的重要性及意义。

第一，合规培训。为帮助公司员工了解合规建设的流程及重点，公司应定期组织员工参加合规培训，尤其在合规建设的初期，需要根据合规管理部门确定的内部合规制度，向全体员工宣讲制度内容并普及相关法律法规。企业的合规培训包括入职培训、岗位培训、专题培训等。在培训过程中，需要向员工详细介绍公司易涉的高风险罪名，分析其发生原因、表现形式、涉案人员任职情况及法律后果等。在全面讲解法律法规的同时，重点介绍公司专项合规开展的方向。以招标投标制度的合规培训为例，一方面，应确保一线业务人员及涉及招标投标环节的员工全体参与专题培训。另一方面，应当按照流程介绍制度规范，确保员工在熟悉自身负责环节的同时，还能够对整体的审批流程有全面、深入的了解。具体培训方式可以采用线上课程、线下讲座、研讨会、模拟演练等多种形式，以此提高培训的互动性和时效性。

第二，合规考评。公司每年都应对全体员工进行合规年度考评。合规执行部门需要根据本公司招标投标相关的合规制度文件、合规培训内容、岗位职责、行业规范、法律法规调整情况等内容，制定合规知识测评卷，考查员工对招标投标合规知识掌握情况，以及面对实际工作问题时解决思路和方法。考核结束后，及时将测评结果反馈给员工，指出其存在的问题和不足，并提出改进意见，帮助员工深化理解、巩固认知。同时，对表现优秀的个人或团队予以表彰和奖励。对于负责重要招标投标业务的岗位，除了常规的年度考评之外，还需要增加日常测评工作，可采取重点内容知识测评和案例研究的方式，确保员工了解并遵守相关法律法规及公司政策，促进企业健康稳定发展。

结语

对于频繁面临串通投标刑事风险的建筑工程企业而言，公司内部存在的制度缺陷不容忽视，合规管理意味着对公司治理模式的根本性变革，需要深入挖掘企业运营的特质和缺陷，推动公司治理模式的全面革新。部门协作模式、标准化的招标流程、合规审查制度、投标监督机制、档案管理制度以及印章管理制度的完善与否，都会对公司合规管理建设产生影响。由此，在合规管理建设时不仅要注重建立组织体系、管理制度、文化制度，更要开展企业内部自查，发现公司制度缺陷，随之“对症下药”，从源头上预防和控制风险。此外，值得注意的是，部分情况下，企业可能并无主观串通意图，但因管理疏漏或行为失当，客观上触发了串通投标的法律后果，此类情况在合规建设时需仔细甄别与妥善处理。概括而言，建筑工程企业的合规管理建设需要结合内部治理的多个层面进行针对性设计，且要熟稔串通投标行为与其他竞争性交易活动的界限，规范企业行为，促使企业自觉参与竞争。

基金项目：本文系2023年度安徽省建筑房地产法律研究中心开放课题项目“建设工程招投标环节中的刑事风险识别与合规建设”（项目编号：CLAR2023KF01）研究成果。

（作者单位：安徽大学法学院）