科研仪器设备采购的低价陷阱与化解路径

【摘要】近年来，随着国家创新驱动发展战略的深入实施，科研经费投入持续增长，科研仪器设备采购规模显著扩大。然而，政府采购领域的低价中标现象在科研仪器采购中屡见不鲜，甚至呈现从单一价格竞争向全流程系统性套利演化的复杂态势。尽管国务院办公厅、财政部相继出台政策文件，完善异常低价审查规则，但实践中规避监管的新型操作手法仍不断出现。文章立足科研仪器设备采购的特殊性，系统分析其低价陷阱从“绝对低价”向“全流程套利”演化的内在逻辑，揭示结构性不平衡报价、缺项减配、胁迫加价、偷工减料等违规手法的联动机制，评估现行制度在落地执行中的实际困难，并从审查规则细化、全流程监管强化、科研单位内控能力提升3个维度提出综合治理路径，以期为破解科研仪器采购领域的“低价之困”提供理论支撑与实务参考。

【关键词】科研仪器设备采购；低价陷阱；化解路径

科研仪器设备是高等学校、科研院所开展基础研究、前沿技术攻关和人才培养的重要物质基础。仪器设备的采购质量，直接关系到科研数据的准确性、研究成果的可靠性以及财政性资金的使用效益。然而，在现行政府采购制度框架下，低价中标现象长期困扰科研仪器采购领域，成为一种偏离制度初衷的“陷阱”。部分供应商以明显低于合理成本的报价中标，进入履约环节后通过偷换配置、降低技术标准、缩减服务内容等方式压低成本，或者通过后续加价、缺项增项等手法实现利润闭环。这种“中标靠低价、盈利靠后期”的做法，不仅导致科研人员难以获得符合预期的仪器设备，影响科研进度和经费使用效率，也扰乱了政府采购市场的正常秩序。为此，财政部于2026年出台《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），对异常低价投标审查规则作出系统性细化。然而，违规主体在原有操作手法的基础上，从传统的“绝对低价恶性竞标”升级为覆盖投标报价、合同履约、验收结算全流程的“系统性套利行为”。笔者正是基于这一背景，聚焦科研仪器采购的特殊性，系统分析这一演化过程、操作手法及现行制度面临的挑战，并提出综合治理路径。

科研仪器设备采购低价中标现象的现实困境

当前，我国针对政府采购低价问题的制度体系持续完善、监管规则不断细化，但受科研仪器采购特殊属性制约，低价中标问题并未彻底根除，反而出现隐蔽化、系统化的变异升级，形成监管难、核查难、追责难的多重现实困境。

制度更新与规则细化

我国政府采购制度对低价中标的规制，经历了一个从原则性规定走向具体化操作的过程。早期实践中，最低评标价法因其形式上的“客观、经济”被过度使用，“劣币驱逐良币”现象频发。此后，综合评分法逐步成为主流，但价格分的权重设置和评标方法的选择仍存在较多争议。2号文的出台，标志着制度供给进入精细化阶段。2号文针对实务中长期存在的异常低价认定标准模糊、审查程序随意、供应商澄清回复流于形式、专家评审走过场等问题，设计了一系列可落地的操作规则，明确了异常低价的量化参考指标。例如，2号文规定，投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商/次低报价供应商投标（响应）报价平均值一定比例的、投标（响应）报价低于采购项目最高限价45％的、评审委员会认为供应商报价过低有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序；评审委员会应当要求投标人在合理时限内提供书面说明及证明材料，明确证明材料应当涵盖成本构成、履约能力、质量保障措施等具体内容；并规定投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，应当作投标无效处理。这些规则在很大程度上弥补了以往的制度短板。

科研仪器采购领域制度落地的特殊困境

尽管制度框架日趋完善，但在科研仪器设备采购这一特定领域，规则落地仍面临三重特殊困境。

第一，技术参数认定的高度复杂性。科研仪器设备的性能指标往往具有较强的专业性和前沿性。采购文件载明的技术要求，与实际满足这些要求所需的成本之间，存在较大的弹性解释空间。供应商可以利用这一空间，在报出低价的同时承诺满足所有实质性条款，但在实际交付时通过模糊地带降低配置。评审委员会在有限的评审时间内，难以对技术参数的真实成本作出准确判断。

第二，成本信息的不对称性。与通用货物不同，高端科研仪器的生产成本、研发摊薄、定制化改造费用等信息高度不透明，往往掌握在少数供应商甚至独家供应商手中。采购人、代理机构和评审专家缺乏权威、及时的行业成本数据库作为参照，导致异常低价审查中的“成本”基准难以确定。供应商提交的“成本说明”文件多为格式化和策略性的陈述，更容易通过形式审查。

第三，科研时效性与采购程序的冲突。科研活动对设备到位时间有刚性要求。一旦出现低价中标后的履约争议，无论是启动质疑投诉、重新采购还是其他救济途径，其处理周期都远超科研项目对科研仪器设备的需求时效。这种时间压力使得部分采购人倾向于采取“妥协式验收”——明知设备存在以次充好或配置缩水问题，为了不影响课题进度而选择放行。供应商对科研单位的这一软肋有着精准预判。正是上述特殊困境的存在，使得低价中标现象在制度高压下并未消失，而是发生了形态变异，从台前走向幕后，从单点突破走向全流程布局。

供应商从绝对低价到全流程套利的演变

第一，绝对低价恶性竞标及该模式的式微。早期的低价中标问题主要表现为“绝对低价恶性竞标”。供应商策略简单直接，在投标阶段报出远低于所有竞争对手，甚至明显低于行业平均成本的“自杀价”，以压倒性价格优势拿下项目。中标后，其盈利模式主要依赖两种路径：一是通过偷工减料、使用二手或翻新部件、简化非强制功能等“隐性降配”手段降低成本；二是在售后维保、耗材供应方面设置垄断性高价，依托“主机＋耗材”的绑定模式获取长期利润。随着2号文的出台，特别是异常低价审查程序的普遍建立，这种“自杀价”模式面临越来越大的法律风险。一旦被评审委员会认定为异常低价且无法作出合理解释，将直接作投标无效处理。同时，各级监管部门对“偷工减料”行为的查处力度也在加大。在此背景下，单纯依靠绝对低价取胜的空间被显著压缩。

第二，全流程系统性套利的发展。在监管压力传导下，更具隐蔽性、系统性的新型违规套利模式迅速普及。其主要特征是从“单点违规”转向“全流程套利”，即违规行为不再集中爆发于投标报价环节，而是分散布设于投标、履约、结算3个阶段，通过多环节联动实现违规收益闭环，从而规避单一时点的监管审查。

第三，供应商的结构性不平衡报价。传统不平衡报价主要应用于工程领域，如今已被系统性传导至科研仪器设备采购。如供应商将总报价控制在“异常低价审查阈值”之上，维持在略低于其他投标人、但不会被认定为异常低价的区间，但内部价格结构不实，将核心模块、必选配件的价格压至极低，将后期选配模块、专用耗材、软件许可升级、技术培训等项目的单价调至极高。这种做法的隐蔽性在于，投标阶段的总价通过了审查；合同签订时，采购人可能未充分意识到某些“选配项”实际上是科研工作所必需的内容；履约阶段供应商以“合同不含该配置”为由，要求采购人以高价增购。由于科研仪器的高度专用性，采购人往往面临“不增购就无法正常使用整台设备”的被动局面。

第四，履约阶段的异常情况。履约是供应商套利行为的重要渠道，具体手法包括3类：一是缺项交付与隐性减配。供应商在交付阶段，以“技术升级”“替代型号”等名义提出合同变更或签订补充协议，实际交付设备性能低于合同约定的设备性能，或者故意遗漏某些虽未在核心参数中明确列出，但属于行业惯例应随主机提供的关键附件。由于验收环节往往侧重核对型号和主要参数，此类缺项与减配容易蒙混过关。二是节点胁迫加价。供应商在合同履行至关键节点时，如设备到货开箱、安装调试、与现有系统对接等环节，突然以“原报价未包含某必要工序”“现场条件与采购文件描述不符”等理由，要求加收费用。在时间紧迫、无法替代当前供应商的情况下，采购人常常被迫接受不合理加价。三是服务缩水与隐形降级。将合同承诺的“原厂工程师上门安装调试”改为第三方人员甚至远程指导，将“7×24小时响应”降级为工作时间响应，将“备机服务”改为“优先维修”。这些服务缩水难以量化举证，却显著降低了供应商的履约成本。

第五，结算阶段的以次充好与验收寻租。在验收与结算环节，部分供应商采取更为隐蔽的手段，如通过“样机送检、大货不同”的手法，在投标演示、样机测试时使用高配甚至定制工程样机，实际量产交付设备性能缩水；或者篡改设备出厂配置记录、软件激活日志，制造“验收合格”的假象。个别采购人的内部人员与供应商形成利益勾连，在验收环节“睁一只眼闭一只眼”，共同完成套利闭环。上述全流程套利模式不是对传统低价中标的简单升级，而是一场系统性的“制度对冲”——它利用了现行采购流程中的分段管理、信息隔阂与责任分散，将利润缺口分散到多个环节、以多种形式弥补，从而在每个单一时点都难以触发明确的监管红线。

全流程套利对现行制度构成的影响和挑战

供应商全流程系统性套利模式的迭代升级，并非单一违规手法的简单优化，而是针对现行政府采购监管规则、分段监管体系、采购人能力短板形成的精准制度对冲。该模式彻底突破了传统低价监管的治理边界，从审查规则、监管体系、主体能力3个维度，对现行政府采购制度体系形成系统性冲击，导致现有监管手段难以适配新型违规业态，制度落地效能大幅削弱。

对异常低价审查规则的“穿透式”挑战

2号文建立的异常低价审查规则，核心机制是在评审阶段对异常低价进行“靶向打击”。然而，全流程套利模式本质上是对这一审查机制进行“绕行”：供应商的总价并未低至触发审查程序的地步，但内部结构失衡。现行审查规则聚焦总价的绝对水平和成本说明的形式完整性，缺少对报价结构合理性的穿透式审查。具体而言，一份通过总价审查的投标文件，其内部可能存在核心部件价格畸低，但预留未来升级收费空间、培训费用畸高、专用耗材价格未列入合同但供应商已锁定后续议价权等情形。对于这种“结构性异常”，现行异常低价审查程序难以及时识别。评审专家在有限时间内也缺乏能力和依据，对每个细项的价格结构进行精算分析。

对分段监管模式的系统性消解

现行政府采购监管体系在制度设计上呈现明显的“分段特征”：采购活动由财政部门总体监管，合同履行与验收由采购人负责，资金支付由国库支付中心审核，质量投诉可能涉及市场监管部门。这种分段监管在应对单点违规时尚可运转，但在面对覆盖全流程的系统性套利时，显得力不从心。投标阶段的违规痕迹（结构性不平衡报价）未能在评审中被阻断，传递到履约阶段演变为加价条件；履约阶段的缺项行为未能在验收环节被纠正，进入结算后财政性资金已然支付。每一段监管者都只看到部分事实，难以还原套利全貌。供应商利用“分段孤岛”实现了风险切割。

对高校科研单位专业能力的超负荷要求

全流程套利的有效防范，高度依赖采购人具备3项专业能力，一是技术参数的精准表述与成本测算能力，二是合同履行的专业监理能力，三是异常情况的快速维权能力。然而，大量高校和科研院所的采购部门人员编制有限，且以财经类、管理类背景为主，缺乏对高端科研仪器技术细节和成本构成的深刻理解。项目负责人即一线科研人员，虽具备技术判断力，但普遍缺乏采购法规知识与合同谈判经验。这种能力缺口使得采购人在与“专业化套利供应商”的博弈中，处于弱势地位。现行制度虽期待采购人承担异常低价审查启动、履约验收监督的主体责任，但尚未配套完善对应的专业支撑体系，采购人履职专业能力存在短板。

对科研仪器设备采购低价中标陷阱的综合治理路径

面对该采购领域存在从“绝对低价恶性竞标”到“全流程系统性套利”的演化趋势，以及由此带来的制度挑战，单纯依赖单一环节的规则修补难以奏效。必须构建一个覆盖事前、事中、事后，协同法律、技术、内控等多维工具的综合治理体系。

深化异常低价审查要从“总价阈值”到“结构穿透”

建议在2号文确立的审查框架基础上，针对科研仪器设备采购的特殊性，增加“报价结构合理性”的审查维度。

一是建立科研仪器设备“价格合规清单”制度。采购文件应当要求供应商对分项报价进行细化披露，特别是对核心模块、关键耗材、后期服务、软件升级等可能产生“套利窗口”的项目，必须单独列报价格，并说明其定价依据。

二是引入“全生命周期成本”评价方法。在评标方法设计上，应当鼓励或强制要求供应商提供设备5年甚至更长时间内的预计运行成本，包括耗材、维修、校准、软件许可等，并将此作为价格分计算的组成部分或独立评分项。这种做法可以从源头上压缩供应商通过后期高价获利的空间。

三是在异常低价审查程序中，增加“结构异常”的触发情形。即使总价未跌破阈值，只要出现核心部件价格畸低、后期项目价格畸高且缺乏合理解释的情况，评审委员会同样应当启动澄清程序，要求供应商说明后期价格的合理性和采购人的可选择性。

强化采购人的履约与验收监管，构建“穿透式”监督链条

解决全流程套利的关键堵点在于履约和验收环节。必须扭转“重采购、轻履约”的惯性思维。

一是推行“技术验收＋商务验收”双轨制。科研仪器设备验收不能仅限于核对型号、数量是否与合同一致，应当组织具有独立性的技术专家进行性能测试，验证关键指标是否达到投标文件承诺的水平。对于大型、精密仪器，可以委托第三方专业检测机构进行验收测试。

二是建立履约过程证据链制度。要求供应商在安装、调试、培训等关键节点提交书面记录、照片、视频等证明文件。采购人应当保存设备首次启动日志、软件安装记录、核心部件序列号等能够证明“交付物与标的物一致性”的证据。

三是探索建立“验收后质量追溯期”机制。鉴于部分隐性减配或性能缩水问题在验收时难以发现，可以在合同中约定3～6个月的质量追溯期。在此期间，采购人有权对设备进行全面复核，若发现问题，供应商应承担更换、维修乃至退款的违约责任。

努力提升采购人专业能力

解决低价中标困局，最终要依靠采购人自身能力的提升。科研单位应当将采购能力建设纳入内部治理体系。

一是建立“科研设备采购专家库”。从校内或行业内遴选熟悉特定领域仪器技术性能、市场价格行情和政府采购法规的复合型专家，为重大采购项目提供从需求论证、采购文件编制到履约验收的全周期技术支撑。

二是推行“采购项目负责人责任制”。明确项目负责人（一线科研人员）作为采购质量的第一责任人，对其在技术参数确定、履约验收环节的行为进行记录和考核，形成正向激励和反向约束。

三是加强采购部门与技术团队的协作融合。建立采购专员嵌入科研团队的工作机制，让采购人员提前介入项目立项论证阶段，理解真实技术需求和风险点，从而在采购文件编制阶段就有针对性地布设防御条款，如明确后期选配模块的最高限价、约定“不得以任何理由拒绝履行核心功能所需条件”等条款。

结语

科研仪器设备采购领域的低价中标问题，从来不是一个单纯的价格高低问题，而是一个折射出政府采购制度在应对复杂技术产品市场时适应性和有效性的综合性命题。从“绝对低价恶性竞标”到“全流程系统性套利”的演化，不是对既有制度的简单否定，而是对制度细节、监管盲区以及采购主体能力缺口的精准“压力测试”。2号文的出台，代表了政策制定者对异常低价问题的深刻认识与有力回应，值得充分肯定。然而，制度文本的完善不等于制度效果的自动实现，现实陷阱依然存在。面对违规手法的持续“代际升级”，监管思维、监管工具和监管体制也亟须同步进化。

低价中标套利行为的演化不会停止，监管与规制的博弈也将持续。笔者所揭示的问题与提出的对策路径，期待能引发更多来自学术界、实务界和政策制定者的深入讨论与协同探索，共同推动科研仪器设备采购领域治理体系和治理能力现代化。展望未来，治理科研仪器采购低价中标困局，需要完成3个转变。从“总价监管”走向“结构监管”，从“分段监管”走向“链式监管”，从“规则依赖”走向“能力共建”。唯有如此，才能真正守好财政性资金的每一分钱，保障科研工作的物质基础，维护公平、诚信、健康的政府采购秩序。

（作者单位：董坤琪，中央财经大学经济学院；曹国强，农业农村部中国水稻研究所；蔡莹盈，中国农业科学院）