政府采购异常低价审查制度的细化延伸与完善方向

【摘要】为破解政府采购异常低价竞争问题、防范履约风险、提升财政性资金绩效，《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》对传统异常低价审查制度进行系统性细化与延伸。文章梳理政府采购异常低价审查制度的演进脉络，厘清政府采购“异常低价投标”与招投标领域“低于成本价投标”的同质内核，针对当前市场迭代出的“低价陪标、高价中标”新型不正当竞争手段，结合2号文在适用范围、触发标准、审查时限、举证规则等方面的制度优化内容，剖析制度落地存在的适用依赖采购文件约定、认定标准表述易生歧义、评审专家履职压力过大等现实问题，并从立法完善、标准统一、配套机制优化3个维度提出完善路径，为规范政府采购低价竞争、强化审查实操效能提供参考。

【关键词】异常低价审查制度；低于成本价投标；适用标准；政府采购

在政府采购领域，《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（简称《政府采购法实施条例》）均未对“低于成本价投标”作出专门规制。

2004年，财政部印发的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号，简称18号令）第五十四条针对最低评标价法的评审规则中首次出现“低于成本”的表述。2017年，财政部修订18号令后发布《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，简称87号令），原条文中“低于成本”的表述被删除，但相应的规定被第六十条吸收，形成了沿用至今的政府采购异常低价投标审查制度。

2026年1月，财政部发布了《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，简称2号文），对现有政府采购异常低价投标审查制度进行了细化和延伸。

政府采购“异常低价投标”与招标投标“低于成本价投标”的制度内涵本质一致

在招标投标领域，投标人以低于成本的报价竞标，因无盈利空间，大概率会通过偷工减料、降低服务标准等方式弥补成本缺口，进而引发履约诚信风险，不仅会损害项目质量，甚至可能导致合同无法正常履行，直接影响采购目标的实现。同时，该行为会直接排挤具备合格质量保障与履约能力的其他投标人，属于不正当竞争行为。因此，《中华人民共和国招标投标法》第三十三条明确规定，“投标人不得以低于成本的报价竞标”。

在政府采购领域，87号令第六十条明确，异常低价投标审查适用于“投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约”的情形，其制度规制目的与招标投标领域“低于成本价投标”的规制逻辑完全契合。同时，无论在评标实务、行政执法还是司法裁判中，判断投标人报价合理性的核心标准均为报价是否低于其自身个别成本。由此可见，二者虽名称表述不同，但是政府采购领域的“异常低价投标”与招标投标领域的“低于成本价投标”在核心内涵上基本一致。

异常低价竞争手段不断迭代，制度适用标准亟待细化完善

在政府采购领域，低于成本报价、异常低价投标并非新现象。传统模式下的异常低价投标，通常是供应商主动压低自身报价参与竞争：投标人为谋求中标，通过降低自身报价在价格评审中获取优势，进而凭借总分优势超越其他竞争者成为中标供应商。

显而易见的是，单纯压低自身报价即便能帮助供应商中标，也会直接压缩其项目利润空间。因此，部分自身技术具备一定竞争优势、但个别成本偏高，或是为攫取超额利润的供应商，无法通过压低自身报价同时实现“提升中标概率”与“保障盈利水平”的双重目标。在此背景下，市场逐渐衍生出“借助低价投标手段、实现高价中标”的不正当竞争操作，政府采购领域的异常低价竞争手段正不断推陈出新。

当前，我国政府采购项目大部分采用综合评分法开展评审。而87号令第五十五条规定了综合评分法中价格分的计算方式——低价优先法，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分按照“价格分＝（评标基准价／投标报价）×100×价格分所占权重”的公式进行计算。

对于技术具备优势的供应商而言，其高价中标的唯一障碍就是正常报价供应商的价格分优势。为最大程度缩小价格分差距，部分高报价供应商从前述计算规则中找到了操作空间：通过拉低评标基准价弱化对手的价格优势，具体手段就是联合符合项目资格条件的第三方供应商，以极低价格参与投标。

假设某政府采购货物项目的预算为100万元，价格分占总分的比重为30％。投标人A公司希望能够以100万元报价中标以获得最大利润，但其知晓竞争对手B公司个别成本较低，同类项目报价通常为60万元。若B公司成为项目最低报价供应商，其报价将作为评标基准价，价格分折算后得满分30分而A公司的价格分则为60万元/100万元×100×30％＝18分。此时A、B两公司的价格分差距达12分，A公司需在技术、商务等其他评审维度大幅领先B公司才有可能中标。

为缩小价格分差距，A公司串通符合项目资格条件的C公司陪标，不要求C公司中标，仅要求其以10万元报价参与投标。若C公司的报价成为评标基准价，则B公司价格分得分变为10万元/60万元×100×30％＝5分，A公司的价格分得分相应变为10万元/100万元×100×30％＝3分。与无C公司参与的情形相比，A、B两公司的价格分差距从12分缩小至2分，A公司在其他评审维度的竞争压力大幅降低，中标概率显著提升。

显而易见，A公司通过操控第三方低价陪标的方式获取了不正当竞争优势，最终损害的是政府采购项目的资金绩效，即采购人实际花费更多的预算内资金实现同等采购目的。

综上，为有效落地异常低价投标审查制度，破解87号令第六十条中“明显低于”“可能影响”“合理时间”等条款的认定标准模糊问题，亟待从制度层面进一步细化规则。

2号文对异常低价审查制度的细化与延伸

相较于87号令第六十条的原则性规定，2号文主要从以下方面对制度进行了细化与延伸：

首先，拓展制度适用范围，为异常低价审查覆盖全部竞争性采购方式预留制度空间。

87号令的规制对象是以招标方式采购货物和服务的行为，因此87号令第六十条仅适用于招标方式下的异常低价投标行为。但是，从2号文的文字内容看，其明确规范的是“异常低价审查制度”而非“异常低价投标审查制度”，通篇采用“异常低价投标（响应）”“政府采购评审”“评审委员会”“供应商”等表述，未局限于“异常低价投标”“评标委员会”“投标人”等招标专属概念。由此可见，2号文已为异常低价审查制度适用于所有竞争性采购方式预留了制度空间。

其次，明确4类异常低价触发情形，力图涵盖所有可能的情形。其中两类是相对情形，一是报价小于全部通过符合性审查供应商报价平均值的50％，二是报价小于通过符合性审查的次低报价供应商报价的50％，分别适用于最低报价外各供应商报价差异较大、差异较小的两种场景。一类是绝对情形，即报价低于采购项目最高限价的45％。综合上述3种情形的规定，事实上供应商报价需达到项目最高限价的50％以上，才可基本豁免异常低价审查的触发风险。最后一类为兜底情形，即不属于上述3类情形，但评审委员会基于专业判断认为报价过低、可能影响质量或履约的，也可启动审查程序。此外，2号文还明确，采购人可结合项目实际提高上述3类情形的数值标准，但最高不得超过65％。

再次，明确供应商对异常低价的解释说明准备时限。以往的政府采购实践中，采购文件规定或评标委员会给予的异常低价解释准备时间一般不少于30分钟。2号文将这一行业通行做法上升为规范性文件要求。实践中，部分复杂项目的供应商认为30分钟准备时间不足，无法充分完成说明举证，由此引发不少争议。但该时限被2号文吸纳后，这一时间要求的合理性则事实上得到了增强。因为根据异常低价审查程序适用情形的数学计算，采购人未做特别规定的情况下，供应商报价若低于项目最高限价的50％，触发审查程序的概率极高，供应商理应提前做好报价合理性说明的相关准备。

最后，明确供应商举证材料范围与评审委员会判定参考要素。一方面，2号文明确了供应商证明报价合理的举证材料范围，包括但不限于原材料成本、人工成本、制造费用等，由此也印证了合理报价不得低于自身个别成本的核心原则。另一方面，2号文明确了评审委员会对报价合理性进行判定的要素，包括专业经验、同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等。

制度适用的遗留问题与完善方向

2号文的出台为政府采购异常低价审查提供了更清晰的操作标准，但制度落地仍存在若干遗留问题。

第一，4类异常低价情形的适用依赖采购文件的记载。87号令第六十条虽规定了异常低价投标审查制度，但仅适用于招标采购方式，且并未对具体情形予以细化。而2号文系规范性文件，并不具备在法律法规未有规定时限缩当事人权利或增设当事人义务的权力。因此，2号文中所规定的应当启动异常低价审查程序的4类异常低价情形，只能在采购文件明确记载的情况下通过转化为采购文件要求的方式得以适用。这也是2号文中要求采购人应当在采购文件中明确，政府采购评审出现4类供应商报价异常情形时，评审委员会应当启动异常低价投标（响应）审查程序，以及“财政部门在投诉处理、监督检查中发现评审委员会未按规定对异常低价开展审查的，依法予以纠正并追究评审专家的法律责任”的原因所在。由此也产生了落地难题：若采购人未在采购文件中按照2号文要求对异常低价投标（响应）审查制度以及相关的情形、标准等予以记载，或者记载的内容与2号文要求不符，该制度将面临执行窘境。同时，2号文也未设定采购人未在采购文件中细化异常低价情形的法律责任，制约手段存在局限。

笔者认为，针对上述问题有两种解决方法：一是根本性的解决方法，即在修订《政府采购法》及其实施条例时，将异常低价审查制度予以纳入，并赋予国务院财政部门相应的解释权；二是相对临时的解决方案，即依托《政府采购法实施条例》第三十二条的规定，由国务院财政部门制定覆盖各类竞争性采购方式的采购文件标准文本，并在标准文本中统一嵌入异常低价审查制度的具体内容。

第二，2号文对于报价合理性的认定标准存在表述差异，实务适用易产生困惑。如前所述，2号文要求供应商就异常低价提供项目具体成本测算等与报价合理性相关的书面说明及必要证明材料，包括但不限于原材料成本、人工成本、制造费用等。从这一记载内容来看，判断供应商报价是否合理的主要标准应当是其报价是否低于其个别成本，而非行业平均成本，这也与政府采购、招标投标领域的执法及司法实践标准一致。但是，2号文关于评审委员会应如何判断供应商报价是否具有合理性的内容中，却又规定判定因素包括同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等。从这一记载内容看，判断供应商报价是否合理的标准似乎又转向了行业平均成本，这也与前文的个别成本标准，以及执法司法实践的通行标准形成了表述差异。

上述表述差异，确实容易给制度适用带来认知困惑。笔者认为，不应将2号文中的记载理解为标准的矛盾或冲突，而应将其理解为标准的补充与完善：其一，判断报价是否合理的核心基准始终是供应商自身个别成本，而非行业平均成本；其二，若供应商能够提交充分证据证明其个别成本的真实性与合理性，评审委员会无须参考行业平均成本；若供应商未举证或举证不足，无法证明个别成本真实可信，评审委员会可参考行业平均成本等要素进行辅助判定。

第三，2号文规定的审查时限与判定标准叠加，评审专家履职压力显著提升。从专业能力来看，政府采购评审专家多为各自技术领域的行业专家，熟悉产品技术要求不等于充分掌握市场价格、行业人工成本等信息；同时，非法学、财务专业的评审专家，往往难以精准判断供应商提交的说明材料是否符合形式要求、成本数据是否真实准确。

从评审时限来看，2号文允许只给予供应商30分钟的解释和提交证据时间，对应评审专家完成审查认定的工作时长也需匹配相应节奏。在有限的评审现场时间内，还要求评审专家基于同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平等多项因素，审查供应商提交的说明和证据材料，并对异常低价是否合理作出认定，实操难度较高。

上述问题极易导致异常低价审查流于形式，评审专家为规避履职风险，要么不参加评审活动，要么机械适用标准。

笔者认为，针对这一问题，可从两方面完善配套支撑：一是优化评审专家库结构，增设价格管理、市场调研类专家组别并扩充人员储备，对易发生异常低价的采购项目，要求评审委员会必须包含价格或者市场调研方面的评审专家。二是压实采购人与采购代理机构的前端责任，在评审前对采购标的的市场价格、成本构成开展充分调研，提前储备同类项目中标（成交）价格、类似产品市场价格水平等相关信息的了解途径，并在评审现场为专家提供信息查询的便利与技术支持。