809号令对招标采购行业的指引与挑战

《政务数据共享条例》（国务院令第809号，以下简称809号令）自2025年8月1日起施行，是我国第一部专门规范和推进政务数据共享的行政法规，力度史无前例，体现了国家对破除“政务数据孤岛”工作的高度重视。招标投标与政府采购行业较早应用电子化交易平台，至今已产生海量的电子化数据，其中大量数据属于政务数据范畴。因此，电子化招标投标平台、政府采购平台、公共资源交易平台等受809号令的影响较为显著。809号令既为招标采购行业政务数据的应用指明了方向，也对该行业政务数据如何为其他部门所用提出要求，可谓指引与挑战并存。

809号令构建的政务数据共享总体框架

从法律层面来讲，对于政务数据的规范，在《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律中均有涉及，这些法律也成为本次809号令制定的法律渊源。但是，从专门规范政务数据共享的角度来看，此次实施的809号令是目前最高层级的法律文件，属于行政法规层级。因此，809号令构建的政务数据共享框架是我国目前对政务数据应如何进行共享的顶层设计，其本身的法律地位也非常重要。

以809号令正式施行为标志形成的政务数据共享总体框架，已经经历了比较充分的实践探索。2016年9月，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号，以下简称国发51号文），明确提出政务信息资源共享应“以共享为原则，不共享为例外。各政务部门形成的政务信息资源原则上应予共享，涉及国家秘密和安全的，按相关法律法规执行”。之后，《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号，目前已失效），《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号，以下简称39号文），国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等五部门印发的《加快推进落实〈政务信息系统整合共享实施方案〉工作方案》（发改高技〔2017〕1529号，以下简称1529号文）等文件，进一步将政务数据共享要求具体化，推动相关工作逐步深化。这些行业已形成的实践成果与经验总结，均已固化在此次809号令的具体条文中。因此，读懂809号令，就抓住了政务数据应如何共享的关键，也为招标投标、政府采购领域规范开展并应用政务数据共享提供了全面依据。具体来说，809号令从以下5个方面对包括招标采购政务数据在内的所有政务数据共享进行了规范。

一是对政务数据进行权威定义。809号令第三条规定：“本条例所称政务数据，是指政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据。”这一定义是实践探索后的优化结果，对比国发51号文第二条（“本办法所称政务信息资源，是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。本办法所称政务部门，是指政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织”）规定，809号令中关于政务数据的定义不仅更简洁，范围也更准确，即只要是政府部门履职的非秘密数据，都要依法共享，体现了“以共享为原则，不共享为例外”的原则。按照此定义，政务部门建立的电子化招标采购平台中的数据均属于政务信息资源，要依规进行共享。

二是明确政务数据共享的原则。按照809号令第四条的规定：“政务数据共享工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，遵循统筹协调、标准统一、依法共享、合理使用、安全可控的原则。”其中，统筹协调原则要求全国的政务数据共享平台要统筹建设，避免重复建设；标准统一原则为共享平台的数据联通奠定技术基础；依法共享与合理使用原则是政务数据共享的关键；安全可控是政务数据共享的底线。这与国发51号文中确立的政务信息资源共享“以共享为原则，不共享为例外”“需求导向，无偿使用”“统一标准，统筹建设”“建立机制，保障安全”四原则基本统一。

三是明晰部门职责分工。809号令通过多个条文明确了各部门的共享职责。具体来说，政务数据共享主管部门负责统筹推进政务数据共享工作，各部门落实政务数据共享主体责任，需求部门依法提出政务数据共享需求，提供部门及时响应，依法提供数据。招标投标、政府采购的监管部门既可以是政务数据共享的提供者，也可以是需求者。

四是着重强调两个支撑性概念。其一是目录管理的概念。809号令设专章对目录管理作出规定。所谓目录管理，就是管好政务数据目录，这是政务数据共享的基础。809号令第十二条规定：“政务数据实行统一目录管理。国务院政务数据共享主管部门制定政务数据目录编制标准规范，组织编制国家政务数据目录。县级以上地方人民政府政务数据共享主管部门组织编制本行政区域内的政务数据目录。政府部门应当依照本部门职责，按照政务数据目录编制标准规范，编制本部门政务数据目录。”该政务数据目录，脱胎于原政务信息资源目录，需明确数据目录名称、数据项、提供单位、数据格式、数据更新频率以及共享属性、共享方式、使用条件、分类分级等信息，809号令第十三条第二款对此作出明文规定。

其二是全国一体化政务大数据体系的概念。809号令第六条规定：“国家建立政务数据共享标准体系，推进政务数据共享工作标准化、规范化。”这一标准体系的核心载体正是全国一体化政务大数据体系，该体系是对目前已经建设完成的数据共享交换平台的进一步补充与升级。如果将各部门拥有的可以共享的数据流比作支流，那么干流毫无疑问就是数据共享交换平台，各部门需共享的数据都要流向这个数据共享交换平台。809号令将此概念升级为大数据体系，暗含了不仅数据要共享，更要通过后期分析、加工与利用释放价值。

依托目录管理和全国一体化政务大数据体系，政务数据共享体系的基本框架就已搭建完成，后续将聚焦于规范数据流动、完善体系细节。例如，809号令第二十二条第二款明确，政务数据提供部门可以通过“服务接口、批量交换、文件下载”等方式向政务数据需求部门共享政务数据，为技术落地提供了灵活空间。招标采购领域的政务数据共享，也要遵循这个体系架构的要求。

五是强调分层次共享。809号令第十四条明确了3种类型的政务数据共享属性，即无条件共享类、有条件共享类和不予共享类。无条件共享类指的是可以提供给所有政府部门共享使用的政务数据。有条件共享类指的是可以按照一定条件提供给有关政府部门共享使用的政务数据，也就是说政府间的数据共享也可以设定前提。而不予共享类则是“法律、行政法规以及国务院决定”明确规定不能提供给其他政府部门共享使用的政务数据，也就是说，在809号令定义的政务数据已经剔除国家秘密和工作秘密数据后，其中依然可能包括不共享的政务数据，不过对于此类数据可以不共享的限定很严格，必须由法律、行政法规、国务院决定等层级比较高的规范性文件“明确”规定才可以。综上，809号令构建了无条件共享类、有条件共享类和不予共享类3个层次的共享体系。

为防止政务数据不完全共享的条件被滥用，809号令第十五条规定：“政府部门应当科学合理确定政务数据共享属性，不得通过擅自增设条件等方式阻碍、影响政务数据共享。对属于有条件共享类的政务数据，政府部门应当在政务数据目录中列明共享范围、使用用途等共享使用条件。对属于不予共享类的政务数据，政府部门应当在政务数据目录中列明理由，并明确相应的法律、行政法规以及国务院决定依据。”同时，809号令还规定了相应违法责任。这一系列规定可有效破除政务数据共享环节的机制性梗阻。针对需求部门，809号令进一步明确要求，获得共享数据后“不得擅自扩大使用范围以及用于或者变相用于其他目的，不得擅自将获得的政务数据提供给第三方”。上述对需求部门的约束性规定，可以让数据提供部门放心地共享数据。

809号令实施对招标采购领域的直接影响

809号令是政务数据共享领域的顶层文件，也是政务信息共享工作的阶段性经验总结。从招标采购领域的政务数据共享情况看，该领域已经具备实施809号令的基础，809号令的主要要求基本可在该领域落地。

从政务数据整体要求来看，2017年1529号文要求，在2017年底前初步实现各部门整合后的政务信息系统统一接入国家数据共享交换平台，实现跨部门信息系统基本联通。39号文则要求，2017年12月底前，实现信用体系、公共资源交易等重点领域数据基于全国政务信息共享网站的共享服务。目前，招标采购领域各类应公开的公告信息，已实现对中国政府公开信息整合服务平台等的共享。

从招标采购行业要求看，2016年国家发展改革委等十四部门联合印发《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展改革委等十四部委令第39号），要求国家公共资源交易电子服务系统要纵向与省级公共资源交易电子服务系统互联，实现市场主体信息、交易信息、行政监管信息的集中交换和同步共享；横向与投资项目在线审批监管系统、信用信息共享系统对接，交换共享公共资源交易相关信息、项目审批核准信息和信用信息。2019年，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（国办函〔2019〕41号），要求到2020年，各级公共资源交易平台纵向全面贯通、横向互联互通，实现制度规则统一、技术标准统一、信息资源共享。目前，包括招标投标、政府采购领域在内的公共资源全国一张网基本形成，各类相关政务数据在行业监管垂直领域初步实现有效共享。

招标采购领域的政务数据共享水平，与809号令设计的政府各部门可以彼此调取对方数据的高水平共享框架仍有差距。审计署在《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，对重大项目和重大风险的审计包括数据资源利用和公共资源交易平台运行审计情况，其中在数据资源利用方面，审计发现18个省市存在“共享应用存在梗阻”的问题。例如，6个省市的147个数源部门以各种理由拒绝其他部门的正当共享申请，或提供已过时或失效数据等。同时，招标采购领域的政务数据流向目前仍呈中心化趋势，即数据逐级向全国公共资源交易电子化平台及各地分平台、中国政府采购网及各地分网汇总，呈现“下级平台向上级平台流动”的特征。这与809号令第二十四条要求的“上级政府部门应当根据下级政府部门履行职责的需要，在确保政务数据安全的前提下，及时、完整回流业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的政务数据”仍有差距。

809号令是行政法规，法律层级较高，仅规定政务数据共享的核心原则，无法对政务数据共享的诸多细节逐一明确。因此，招标采购领域在依照809号令完善政务数据共享细节方面，仍需开展大量工作。随着招标采购细分领域相关规范性文件的持续发布，该领域的政务数据共享也需有新的发展。例如，2024年，国家档案局发布《招标投标电子文件归档规范》（DA/T 103—2024）行业推荐标准。虽然该标准不具有强制性，但是对于招标投标领域政务电子数据的存储具有指导意义，也将对数据共享产生一定影响。

2025年7月16日，国家发展改革委发布《工程建设项目招标代理机构管理办法（公开征求意见稿）》，对招标代理机构的登记信息共享提出明确要求，其第七条规定：“代理机构应当通过其工商注册所在地省级建筑市场监管一体化工作平台，登记本机构及从业人员信息。省级建筑市场监管一体化工作平台将登记信息推送至全国建筑市场监管公共服务平台，由全国建筑市场监管公共服务平台统一向社会公布。”第九条规定：“省级人民政府有关部门应当推动省级公共资源交易平台对接建筑市场监管一体化工作平台、投资项目在线审批监管平台，共享代理机构相关信息。代理机构通过公共资源交易平台办理招标事宜形成的业绩信息，由省级公共资源交易平台共享至建筑市场监管一体化工作平台。”该文件若正式实施，将提高代理机构数据在省级公共资源交易平台、全国各级建筑市场监管一体化工作平台、全国建筑市场监管公共服务平台、投资项目在线审批监管平台之间的共享要求，同时需遵循809号令规定的数据提供部门与需求部门的政务数据共享办理程序及时限要求。

809号令还对政务数据共享的监督检查作出规定，第二十九条规定，“政务数据共享主管部门应当对政务数据共享情况进行监督检查，并可以对违反本条例规定的行为予以通报。政务数据需求部门应当对共享政务数据的使用场景、使用过程、应用成效、存储情况、销毁情况等进行记录，有关记录保存期限不少于3年。政务数据共享主管部门和政务数据提供部门可以查阅政务数据需求部门有关记录。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。这为招标采购领域电子平台产生的政务数据管理提出新要求。

39号文中规定了政务信息系统整合共享的原则，要求统一审计监督，开展常态化的政务信息系统和政务信息共享审计，加强对政务信息系统整合共享成效的监督检查；统一评价体系，研究提出政务信息共享评价指标体系，建立政务信息共享评价与行政问责、部门职能、建设经费、运维经费约束联动的管理机制。809号令第二十九条提出的数据记录保存要求，已为上述审计监督与统一评价提供基础支撑。后续根据809号令要求而配套使用的规范性文件，也将带来新的监督要求，招标采购领域的政务数据共享工作须适应监督机制强化的变化。

由于809号令对高水平的数据共享作出原则性要求，招标采购领域中部分桎梏政务数据共享的技术性问题，也将逐步得到解决。关于招标采购领域政务数据共享的数据格式问题，前期已有多地开展技术探索：合肥市2023年发布《安徽合肥公共资源交易中心电子服务系统对接数据规范（V201909）》，与市场主体自建的水利、交通等8套交易系统成功对接；2024年8月，河南省《政府采购系统和公共资源电子交易系统数据共享交换规范》省级地方标准获批发布，为该省政府采购系统与公共资源电子交易系统之间数据共享交换提供了规范性指导依据。

在解决招标投标领域数字证书全国兼容互认难题方面，当前相关工作也在有序推进。2023年，国家发展改革委办公厅发布《关于在部分地方公共资源交易平台和企业招标采购平台试运行招标投标领域数字证书跨区域兼容互认功能的通知》（发改办法规〔2023〕54号），对跨区域数字证书互认作出部署，在首批6个营商环境创新试点城市的公共资源交易平台之间开展数字证书兼容互认。安徽省则依托全省统一的市场主体库，实现市场主体数字证书全省范围内互认，并开展跨省域合作，推动长江中游四省会城市CA（Certificate Authority，证书授权）“一城办理、区域通用”。 

在809号令从行政法规层面明确政务数据共享要求后，可预见招标采购领域内关于数据格式、数字证书兼容等影响政务数据共享的制约性问题，将得到进一步推动与解决。

809号令对招标采购领域的正向效应

809号令实施后，招标采购领域的政务数据共享及数据利用形态将发生变化，从而为招标采购电子平台获取共享数据提供更多便利，主要体现在以下3个方面。

一是招标采购电子平台的数据共享需求得到精准满足，供应商负担显著减轻。809号令第十九条规定，“政府部门应当按照法定的职权、程序和标准规范收集政务数据。通过共享获取政务数据能够满足履行职责需要的，政府部门不得向公民、法人和其他组织重复收集”。这一要求意味着，政府部门建设的招标投标、政府采购电子化交易平台长期依赖的供应商信息（如企业注册信息、征信情况等政务数据），均应通过跨部门共享获取，无须直接向供应商收集，招标投标、政府采购的供应商库建设可能要画上休止符。这一调整将大幅提升供应商参与招标投标、政府采购的便捷性，增强其政策获得感。

二是数据回流为招标采购体系内的数据共享与利用提供更多便利。809号令第二十四条规定，“上级政府部门应当根据下级政府部门履行职责的需要，在确保政务数据安全的前提下，及时、完整回流业务信息系统收集和产生的下级政府行政区域内的政务数据，并做好系统对接和业务协同，不得设置额外的限制条件。下级政府部门获得回流的政务数据后，应当按照履行职责的需要共享、使用，并保障相关政务数据安全”。这是809号令首次明确上级政府部门的法定数据回流责任。根据国家数据局对809号令的解读，下一步将在国务院办公厅统筹下，加快推动政务数据回流试点，选择部分地方和部门探索建立数据回流责任机制，梳理回流数据供需清单，明确实施路径，推动部门数据向地方有序回流。对于公共资源交易平台等招标采购电子化平台而言，基层单位将获得更丰富的回流数据资源，从而进一步探索数据应用场景，数据利用手段的迭代升级将成为必然趋势。

三是平台建设回归集约导向，重复建设负担显著减轻。809号令第三十一条明确指出，“政府部门已建设的政务数据平台应当纳入全国一体化政务大数据体系。除法律、行政法规另有规定外，原则上不得通过新建政务数据共享交换系统开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的政务数据共享工作”。第三十二条规定，“政府部门应当通过全国一体化政务大数据体系开展政务数据共享相关工作”。可见，809号令对禁止数据平台重复建设的规定较为严格。综上，招标投标、政府采购等公共资源交易平台新建或扩建的行政冲动将受到有效约束，地方财政负担也将随之减轻。

809号令下招标采购领域面临的挑战

一是招标采购政务数据对外共享面临更高要求。809号令实施后，其他部门对招标采购领域政务数据的共享需求将明显增加。例如，实施供应商不良信用联合惩戒、调取供应商业绩数据，以及行业监管部门、纪检监察机关等为履行监管职责对招标采购政务数据的共享需求等。长期来看，招标投标、政府采购电子化平台的运营部门作为政务数据提供方的频次将显著上升。809号令第二十一条规定，“政务数据需求部门申请共享的政务数据属于无条件共享类的，政务数据提供部门应当自收到政务数据共享申请之日起1个工作日内作出答复；属于有条件共享类的，应当自收到政务数据共享申请之日起10个工作日内作出是否同意共享的答复。因特殊原因需要延长答复期限的，政务数据提供部门应当报经同级政务数据共享主管部门同意，并告知政务数据需求部门，延长的期限最长不得超过10个工作日。政务数据需求部门提交的申请材料不全的，政务数据提供部门应当一次性告知其需要补充的材料，不得直接予以拒绝。政务数据提供部门不同意共享的，应当说明理由”。第二十二条规定，“政务数据提供部门应当自作出同意共享的答复之日起20个工作日内共享政务数据”。招标采购领域的政务数据大部分属于无条件共享类，负责招标采购电子化平台政府运营部门在收到共享申请后，须严格按照809号令前述条文规定及时、准确提供数据，对其共享工作机制和技术支撑能力提出了更高要求。

二是政务共享数据安全管理压力显著增加。809号令建立了政务数据校核纠错制度，第二十六条规定，“国务院政务数据共享主管部门应当统筹建立政务数据校核纠错制度。政府部门应当依照本部门职责，建立政务数据校核纠错规则，提供纠错渠道。政务数据需求部门应当记录政务数据使用状态，发现政务数据不准确或者不完整的，应当及时向政务数据提供部门提出政务数据校核申请。政务数据提供部门应当自收到政务数据校核申请之日起10个工作日内予以核实、更正并反馈校核处理结果”。该条款压实了各部门保障政务共享数据准确性、及时纠正错误的责任。第二十九条规定，“政务数据共享主管部门应当对政务数据共享情况进行监督检查，并可以对违反本条例规定的行为予以通报”。这为追究数据纠错落实不到位部门的责任提供了依据。在招标采购领域，许多共享数据（如政府采购的招标公告、中标公告等）由代理机构直接录入，未经政府主管部门审核。一旦数据出错，提供数据的政府部门须承担数据纠错的主体责任，增加了数据管理压力。

809号令对数据共享过程中的安全保障作出专门规定。第三十四条规定，“政务数据共享主管部门应当会同同级网信、公安、国家安全、保密行政管理、密码管理等部门，根据数据分类分级保护制度，推进政务数据共享安全管理制度建设，按照谁管理谁负责、谁使用谁负责的原则，明确政务数据共享各环节安全责任主体，督促落实政务数据共享安全管理责任。政务数据需求部门在使用依法共享的政务数据过程中发生政务数据篡改、破坏、泄露或者非法利用等情形的，应当承担安全管理责任”。第三十五条规定，“政府部门应当建立健全政务数据共享安全管理制度，落实政务数据共享安全管理主体责任和政务数据分类分级管理要求，保障政务数据共享安全。政府部门应当采取技术措施和其他必要措施，防止政务数据被篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用。政府部门应当加强政务数据安全风险监测，发生政务数据安全事件时，立即启动应急预案，采取相应的应急处置措施，防止危害扩大，消除安全隐患，并按照规定向有关主管部门报告”。第三十六条规定，“政府部门委托他人参与建设、运行、维护政府信息化项目，存储、加工政务数据，应当按照国家有关规定履行批准程序，明确工作规范和标准，并采取必要技术措施，监督受托方履行相应的政务数据安全保护义务”。

除809号令外，近来发布的规范性文件也高度重视政务共享数据的安全管理。2025年7月8日，国务院办公厅发布《关于健全“高效办成一件事”重点事项常态化推进机制的意见》（国办发〔2025〕24号），明确要求加大政务数据共享力度，支持各地通过结果核验、算法模型、批量交换等方式共享数据，加强全流程安全管理，落实商业秘密、个人信息等数据的脱敏处理和加密保护。国家发展改革委等部门印发《关于完善数据流通安全治理 更好促进数据要素市场化价值化的实施方案》（发改数据〔2025〕18号）也提出，“政务数据共享过程中，数据提供方按照‘谁主管、谁提供、谁负责’的原则，明确政务数据共享范围、用途、条件，承担数据提供前的安全管理责任，探索建立数据接收方数据安全管理风险评估制度，确保数据在安全前提下有序共享。数据接收方按照‘谁经手、谁使用、谁管理、谁负责’的原则，承担数据接收后的安全管理责任。有关地方和部门开展公共数据授权运营的，应依据有关要求明确公共数据授权运营机构的安全管理责任，建立健全数据安全管理制度，采取必要安全措施，加强关联风险识别和管控，保护公共数据安全”。落实上述政务数据共享的安全管理要求，须相关部门投入更多精力。

三是政务共享数据市场化利用倒逼政府管理创新。数据是重要资源，其价值日益凸显，尤其是招标采购领域的政务数据，具有较强的潜在经济价值。809号令虽然没有规定政府部门如何利用政务共享数据，但第七条规定，“国家鼓励政务数据共享领域的管理创新、机制创新和技术创新，持续提升政务数据共享效率、应用水平和安全保障能力”。该条款为政府部门尤其是招标采购领域政务数据管理部门妥善管理政务共享数据提供了原则性依据。

目前，政府层面对政务数据市场化利用持开放态度，已出台多部规范性文件指导公共数据资源的开发与利用。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》提出，“在市场需求大、数据资源多的行业和领域，拓展应用场景，鼓励经营主体利用公共数据资源开发产品、提供服务。鼓励和支持企事业单位和社会组织有条件无偿使用公共数据开发公益产品”“在保障政务应用和公共服务的前提下，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制”。2025年1月，国家发展改革委、国家数据局先后印发《公共数据资源登记管理暂行办法》（发改数据规〔2025〕26号）、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（发改数据规〔2025〕27号）、《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（发改价格〔2025〕65号）3项制度文件，对公共数据有偿运营使用作出规定。上述制度文件所指的公共数据资源，显然包括招标采购领域的政务共享数据，且该领域的数据运营变现能力较强。市场化的数据运营对政府部门间的招标采购数据共享利用产生影响，甚至倒逼招标采购政务共享数据管理模式创新。

总之，809号令的实施将为招标采购领域的数据利用开启新局面，“以共享为原则，不共享为例外”的理念将进一步强化，也为数据的深层次应用提供强有力的制度基础与法治保障。