咨询机构视域下的PPP新机制

　　2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），就规范实施政府和社会资本合作（Public－Private Partnership，以下简称PPP）新机制提出指导意见，标志着我国PPP将进入一个新的发展阶段。

　　2023年11月28日，国家发展改革委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。此次《征求意见稿》中的重大修订内容延续了PPP新机制的基本内容，并针对上一轮项目实施过程中出现的一些问题进行了补充与修正。

　　新机制下，PPP概念得以回归本源，PPP相关各部门职能和责任进一步明确，新的机遇和挑战并存，对后续PPP项目的实施将产生重大影响。

　　PPP新机制出台背景

　　自2013年开始，PPP在我国的发展主要经历了三大阶段，分别是创设探索期（2013年—2015年），快速发展期（2016年—2017年），强化监管期（2018年—2023年）。PPP模式对于国内基础设施补短板和提质升级以及投资拉动方面作出了极大贡献，但在具体执行过程中也存在一些现实问题。

　　2023年2月，国家相关部门组织开展PPP项目审计核查，PPP进入“停摆”状态，财政部PPP中心项目库暂停入库。2023年6月26日，审计署在第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》），通报了PPP项目2022年的审计情况。《报告》指出，2022年重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，披露了四个方面的主要问题：一是入库环节审核不严，二是履约环节不尽诚信，三是建设运营环节不当推责揽责，四是部分项目形成损失浪费。

　　当前，我国正处于化解地方债务风险的攻坚期。2023年是地方财政较为紧张的一年，也是地方债务处置的大年。财政部2023年全年安排地方政府新增专项债务限额3.8万亿元，并在融资债券、万亿特别国债等方面支持地方平衡资金缺口，防止在隐性债务层面一边化债一边新增。进一步规范PPP实施机制，防范地方财政长期支出风险，刻不容缓。

　　PPP新机制“新亮点”

　　正本清源，优先选择民营企业参与

　　PPP新机制提出最大程度鼓励民营企业参与合作，让具有专业化能力的民营企业重新进入PPP项目成为可能，有利于进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化。

　　从政策沿袭上来看，PPP新机制是对国家发展改革委2017年出台的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）的积极呼应和系统优化，更是对2023年7月出台的《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》的贯彻落实，也是与《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）、《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》（发改体改〔2023〕1054号）一脉相承，进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署的具有战略意义的重要举措。

　　PPP新机制制定了《支持民营企业参与的特许经营新建项目清单（2023年版）》。该清单充分考虑了不同行业领域和新建（含改扩建）项目的自身特点，实行分类管理。第一类是市场化程度较高、公共属性较弱的项目（如公共停车场项目、物流枢纽和物流园区项目等），应由民营企业独资或控股；第二类是关系国计民生、公共属性较强的项目（如污水处理项目、人工智能算力基础设施项目等），民营企业股权占比原则上不低于35％；第三类是涉及国家安全、公共属性强的项目（如民用运输机场项目、具有发电功能的大中型水利项目等），应积极创造条件、支持民营企业参与。第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。PPP新机制对持续破除市场准入壁垒、全面落实公平竞争政策和制度，具有重要的历史意义。

　　优化模式，聚焦使用者付费项目

　　截至2022年年底，财政部PPP在库项目（含储备项目）共落地1.4万个，预计总投资额达20.9万亿元，其中使用者付费项目不足10％，大多是政府付费和可行性缺口补助项目。运营期内政府付费补贴建设和运营成本，造成地方政府长期财政支出责任过大，增加了地方政府隐性债务风险。

　　PPP新机制明确，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，并要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

　　同时，PPP新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。这些措施都有助于提升民营资本参与使用者付费项目的积极性。

　　强化合规，规范建设实施和加强运营监管并举

　　PPP新机制要求严格编制和审核特许经营方案，同步开展特许经营模式可行性论证。要通过公开竞争方式依法依规公平选择特许经营者，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。要分类严格履行投资管理程序，精准施策，遵循《政府投资条例》（国务院令第712号，以下简称712号令）、《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）有关规定履行审批、核准或备案手续，做好项目建设实施管理。项目实施机构要加强运营监管，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率，并按照有关规定开展绩效评价。

　　新旧融通，打通新项目与盘活存量壁垒

　　PPP与基础设施领域不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，以下简称REITs）都是重要的投融资模式创新，也是盘活存量资产以带动增量投资的主要发展路径。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），提出通过基础设施REITs、PPP等七种途径优化完善存量资产盘活方式。PPP新机制再次明确，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域REITs。PPP新机制以新建PPP项目为主线，兼顾了盘活存量资产和改扩建项目的特殊要求。在规范实施模式上，PPP新机制不仅有针对新建项目的建设－运营－移交（Build－Operate－Transfer，BOT）、设计－建设－融资－运营－移交（Design－Build－Finance－Operate，DBFOT）等实施方式，也有针对存量资产盘活的转让－运营－移交（Transfer－Operate－Transfer，TOT）实施方式，以及针对改扩建项目的改建－运营－移交（Renovation－Operation－Transfer，ROT）实施方式。在重点领域项目层面上，PPP新机制专门提及城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建相结合的项目。PPP新机制支持创新项目实施方式，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，进而发行REITs，实现资产上市；明确“如果特许经营者因改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”，有效规避了REITs原始权益人可能丧失原有项目有改扩建工程投资建设机会的风险。综上，PPP新机制为特许经营者实现资本退出提供了绝佳通道，打通了新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒。

　　PPP新机制下咨询机构的应对之策

　　近年来，国家发展改革委针对PPP咨询行业发布了一系列政策文件。例如，2017年，国家发展改革委发布的《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委令第9号）要求，咨询机构要通过在线平台履行法定备案义务、接受行业监督管理；同年发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）要求，咨询机构要坚持“合法、合规、专业、自律”的原则，深入研究民间资本参与PPP项目咨询服务新要求，加强PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理能力建设，准确把握民间资本参与PPP项目的商业诉求，提高项目全过程咨询服务能力。2019年，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），一方面，指导有关方面通过充分竞争、自主择优选取PPP咨询机构，严禁通过设置“短名单”“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构；另一方面，对PPP咨询机构不履行备案程序和违反合同服务、关联回避、质量追溯、反垄断等规定，以及违反712号令决策程序规定、咨询或评估服务存在严重质量问题影响项目决策实施的，要求严格按照规定给予处罚。

　　综上，行业主管部门对PPP咨询机构既“悉心呵护”，又严格要求，希望发挥其特有的专业性，服务于PPP项目策划、论证、建设、运营阶段管理全生命周期。PPP新机制为包括政府、社会资本、第三方咨询机构等在内的各方主体指明了方向，机遇与挑战并存。结合国际国内形势，咨询机构若要把握好机遇，从容应对挑战，以实现未来发展的更多可能性，可从如下三个方面着手。

　　挖掘政策机遇，靠前思考研发

　　一是研究PPP新机制提出的新规定，创新探索新实施路径。例如，PPP新机制明确，支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。预期会对政府持有的一些因种种原因闲置或暂停实施的存量项目、存量资产有重大的助力作用。PPP新机制提出，探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。目前，国内很多城市建设用地十分紧张，在PPP新机制下探索深度利用既有基础设施地下或上盖空间，可有效提高用地使用效率，预计未来在大中城市适用场景较多，可有效解决在存量设施所在区域新建项目导致的产权不清晰问题。

　　二是细分类，深挖掘，精准施策。当前，盘活存量资产已是高质量发展的内在要求。我国存量资产规模巨大，其中包括大量的基础设施和公共服务领域资产，且大量集中和沉淀在央企和地方国企等市场主体手中，而这些市场主体又是商业银行的重点客户群体。咨询机构在协助这些市场主体梳理存量资产时，可对其中的基础设施和公共服务领域的资产进行细致分类和深入分析，甄别出适合采用PPP、PPP＋REITs等模式盘活的资产，并有针对性地提供相应服务。

　　三是探索并推动打造新的发展和投融资服务模式。结合政府、央企和地方国企、民营企业等市场主体的特点及其在发展地方经济、产业升级、盘活存量资产、创新发展、开拓市场等方面的诉求，以及商业银行风控偏好等，探索和推动打造新的发展和投融资服务模式，如“轻重分离、轻重融合”等，更好地服务实体经济高质量发展。

　　服务市场主体，重点打造四种能力

　　一是打造存量项目分类处置的咨询服务能力。严格按照PPP新机制以及PPP存量项目分类处理意见的相关要求，统筹解决存量项目所面临的分类处置问题，重视存量项目的整改问题。对于已运营的项目，咨询机构可继续提供绩效评价、调价咨询服务，同时兼顾存量资产的盘活提供基于项目端的REITS咨询等存量服务。对于在建项目，关注审计发现的重点地区、重点问题的在建项目，提供项目整改的咨询服务，协助业主规范发展在建项目。对于未开工的项目，存在政府承担融资责任的项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目或政府需给予运营补贴的项目，协助业主规范处置。

　　二是重构特许经营方案编制的能力。在PPP新机制下，实施方案的编制将在可行性研究报告之前，要求咨询机构具备特许经营方案的编制能力。PPP新机制明确，特许经营方案编制工作由实施机构牵头，通常可委托咨询机构帮助其进行编制。特许经营方案可参考《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》等文件要求进行编制，通过项目需求分析，合理确定项目建设内容和规模，明确项目产出（服务）方案；从项目全生命周期成本、产出（服务）效果、建设运营效率、风险防范控制等方面对特许经营模式的可行性进行专题论证，为特许经营操作实施提供依据。特许经营方案审核工作可参考政府投资项目审批权限和要求，由发展改革等部门对项目履行审核手续，必要时可委托第三方专业机构评估。

　　三是重视PPP新机制下项目运营评价的能力。PPP新机制要求，定期开展项目运营评价，包括对项目运营情况监测分析，评估潜在风险，建立约束机制，加大公共监督力度，开展绩效评价等。虽然PPP新机制对项目运营监管考核没有明确与建设成本挂钩，但对于特许经营主体的运营能力及效果而言，应是时刻要高度重视的主要工作，特许经营主体要自行承担运营效果。对此，咨询机构要充分重视，并向社会资本进行必要和恰当的提示。

　　四是提高数字化服务和管理PPP项目的能力。随着数字化和信息化的加速发展，PPP咨询行业将涌现出更多智能化、数字化等创新形式，PPP咨询行业服务也将变得更加高效、透明。咨询机构通过数字化和信息化方式实现数据收集、分析和挖掘，可精准评估项目风险和投资回报，帮助政府和社会资本进一步规避风险。

　　倡导行业自律，助力可持续健康发展

　　一是加强行业自律。咨询机构要行稳致远，遵纪守法、坚持合规底线；要坚决杜绝恶意低价无序竞争，共同创造良好的行业生态。

　　二是发挥示范引领作用。咨询机构要积极履行社会责任，助力PPP新机制规范实施；制定和完善PPP咨询业务操作标准规范，着力解决PPP项目工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等方面难题，结合服务对象实际需求，为PPP项目提供形式多样、精准有力、优质高效的服务，助力PPP高质量发展。

　　三是强化合作共赢。咨询机构要广泛研讨、分享观点、共促提升；要优势互补，加强交流、合作共赢。

　　（作者单位：深圳交易咨询集团有限公司）