加强顶层设计助推政社合作新机制改革

　　以2035年基本实现社会主义现代化为目标，我国不仅要大力发展新基建，助推数字基础设施高效联通，还要增强公共服务供给的均衡性和可及性，增进基本公共服务均等化。由此，政府必须有能力充分调动市场及社会的力量，共同推进基础设施及公共服务的完善。2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称115号文），按下了政府与社会资本合作制度的改革启动键。以此为起点，面向未来，还应继续加强顶层设计，以法治思维助推政社合作新机制的改革和完善。

　　第一，应当明确地方政府的主体责任，维护政府缔约的交易信用。政府与社会资本合作的达成需要整合并调动地方政府的财政资源及公共职权，这要求构建完善的法律制度，避免地方政府的道德风险、压实地方政府的主体责任。全国人民代表大会常务委员会正在审议中的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（修正草案）》特别强调，要完善人大对财政经济工作的监督，明确地方人大常委会对地方国有资产及政府债务的监督职责与报告机制。115号文特别强调，要“坚决遏制新增地方政府隐性债务”，人大常委会监督法的上述改革，为实现这一目标提供了可靠的制度抓手。

　　第二，应当统筹竞争政策与优惠政策，推进全国市场的统一繁荣。政府与社会资本合作的持续发展必然以统一繁荣的全国大市场为前提，这要求严格贯彻全国性的竞争法律规范，避免地方政府通过缔结政府与社会资本合作协议变相实施行政垄断，扰乱全国统一大市场的建设。2022年，全国人大审议修正《中华人民共和国反垄断法》，其中新增第五条，“国家建立健全公平竞争审查制度”，并且“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”115号文特别要求，“优先选择民营企业参与”，在列出详细的支持清单的同时，亦将特许经营最长期限延长至40年，贯彻上述优惠政策如何与反垄断法相关要求相衔接，还需细致研究并出台具体的制度举措。

　　第三，应当整合监管职责与救济渠道，降低公私之间的交易成本。政府与社会资本合作的行稳致远还需降低公私主体之间的交易成本，这便要求加强各监管条线的整体协同，并在纠纷发生时提供高效公正的救济渠道。115号文明确了不同条线的监管职责分工，后续还需具体的组织及制度建设，以提升整体监管的有效协同。2015年全国人大修订《中华人民共和国行政诉讼法》，将政府特许经营纠纷纳入行政诉讼受案范围；2023年，全国人大修订《中华人民共和国行政复议法》，亦为政府特许经营纠纷的解决开辟了行政复议的救济渠道。115号文列举了上述各类纠纷解决机制，但不同救济渠道之间如何彼此协调以提升效率，还有待未来在立法层面进行整体考虑。

　　（作者单位：清华大学公共管理学院）