新机制下的新要求与新挑战

　　《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）（以下简称新机制）的出台是政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）在我国发展的重要转折点。新机制坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参加，意在打破过去央企、国企对PPP项目的“垄断”；聚焦“使用者付费”项目，从根本上提高了PPP项目的必要性和可行性，可以说是以新的方式开启了基础设施与公用事业投融资模式的“新纪元”。

　　新机制出台后，业内有声音称PPP时代终结，进入了特许经营时代，但在笔者看来并非如此。2014年，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）推行“两评一案”（物有所值评价、财政承受能力论证、初步实施方案），受制于“一般公共预算支出10％”红线的PPP，即狭义的政府和社会资本合作模式结束，但广义的政府和社会资本合作理念及其行为模式仍然存在。2023年11月开始实施的新机制，更像是结合时境变迁和时代需求对2014年推出的PPP和2015年倡导的特许经营的“去粗取精”；与此同时，新机制对社会资本方、政府方，以及第三方中介机构都提出了新的要求和挑战。

　　PPP项目的新要求与新挑战

　　新机制明确提出，PPP项目“聚焦使用者付费项目”。紧随新机制发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》也规定：“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式。”对于一些自身没有经营性收益，投资回报依靠可用性付费的项目，在新机制的要求下已不再适用PPP模式。例如，之前许多市政道路项目通过将绿化养护工作打包进项目中，实现所谓的“运营”，而后通过“可用性付费＋运维服务费”的方式获取成本和合理回报，这种项目不再视为PPP项目。

　　新机制下，项目回报机制仅有使用者付费一种，这与原PPP项目的三类回报机制，即使用者付费、政府付费和可行性缺口补助截然不同。使用者付费在实践中的表现形式又是多样的，有的表现为直接向用户收费，如高速公路项目；有的由政府或授权机构代收，如污水处理、垃圾处理项目；以及通过“肥瘦搭配”有机组合能够实现自平衡的项目，如EOD（Eco-environment Oriented Development，生态环境导向的开发）、TOD（Transit Oriented Development，以公共交通为导向的发展模式）等XOD（X-Oriented Development，以城市基础设施为导向的复合新型发展模式）项目，以及城市更新项目等。虽然表现形式多样，但新机制下，PPP项目必须满足三大核心要求，即有明确收费来源、经营性收入可覆盖建设成本与运营成本、不会额外新增地方财政未来支出责任。

　　具有使用者付费基础的项目，一方面，更贴合社会公众对基础设施和公共服务的实际需求，从根本上提高了PPP项目的必要性和可行性；另一方面，有利于形成稳定的现金流，可以有效防止固化政府支出责任，防范地方政府隐性债务风险。但因必须满足上述三点核心要求，这些项目同样也面对更多挑战。

　　根据之前财政部PPP项目库的统计，实践中政府付费、可行性缺口补助项目占比更多，使用者付费项目比例不足10％。因此，有人认为，新机制下PPP项目发展数量和规模将会很有限。但笔者认为，应该用发展的眼光来看待新机制下的PPP项目，原因有以下两个方面。

　　一是新机制将PPP项目合作期延长至40年，同等投资回报水平下，延长了合作期，让更多具备经营性收入但经营性收入较低的项目采用PPP模式拥有了可能性。

　　二是不能单纯以项目数量和规模的有限性来评估新机制的效果。如今已不是城镇化飞速发展、房地产蓬勃发展的时代，PPP也从爆发式增长阶段步入高质量发展阶段，比起数量与规模，更应看重质量与效果。

　　社会资本方的新要求与新挑战

　　PPP中第二个“P”意为“Private”，即社会资本。但原PPP实践参与过程中，社会资本方多为资金实力或施工能力较强的央企、国企，“公私合作”的内涵在实践中体现得不够深刻，一些专业能力突出但资金实力不足的社会资本被边缘化。相比之下，新机制则更强调和鼓励让专业的人在专业的领域做事，在专业的领域做好专业的事，这主要体现在以下三个方面。

　　一是筛选评定标准变化。在选择社会资本方面，与原PPP实践强调工程下浮率、投资回报率、运营维护费不同，新机制明确提出，“应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准”。与此前重视资金实力、施工能力不同，新机制更重视社会资本方项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况，这给专业能力强但资金实力较弱的民营资本参与PPP项目打开了窗口。

　　二是清单式最大化鼓励。新机制提出坚持初衷、回归本源，为鼓励民营企业对政府和社会资本合作项目的参与，综合考虑项目市场化程度、公共属性、国家安全等因素制订了“民营企业独资或控股”“民营企业股权占比原则上不低于35％”“应积极创造条件、支持民营企业参与”三类项目清单，并要求进行动态调整，实现了从股权上量化民营企业参与PPP项目的程度，为民营企业参与PPP项目提供了更多的空间。

　　三是激励相容，鼓励创新。一方面，新机制在投资管理程序上由实施机构选择特许经营者后，再根据项目资金来源，依法履行审核、核准或备案程序，将运营需求前置到建设阶段考虑，避免了建设与运营的割裂，给社会资本方自主运营提供了充分空间；另一方面，新机制明确提出，“通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”，对社会资本方来说，这意味着只要将专业的事做好，就有变现的可能。

　　当然，民营社会资本在新机制下有了更多发挥空间的同时，也面临着更多挑战，具体而言有三个方面。

　　一是新机制抛开“重建设”“轻运营”传统理念，更侧重社会资本投资、建设、运营一体化能力。对社会资本来说，如何平衡项目建设与运营投入、产出的关系，如何做好项目整体组织规划，新机制对社会资本在项目研判、市场分析、方案策划、运营管理等方面的综合能力提出了新的挑战。

　　二是鉴于原PPP项目依赖地方政府“保底收益”“缺口补助”，社会资本方极其重视地方政府关系的维系；而新机制下项目收入源自使用者，社会资本需要不断提升运营能力和水平，为使用者提供优质的服务，才能有效运用价格机制在资源配置中的作用，进而在提供公共产品和服务时不断挖掘项目的商业价值，实现期待收益。

　　三是新机制开启了“专业为王”“技术为本”的新时代，同时也贯彻了“投资－决策－收益－风险”一体化的原则。收益的实现、风险的承担直接与专业技术能力挂钩，这在激发社会资本管理创新能力与专业技术水平提升的同时，也给社会资本带来了必须面对的挑战。

　　政府方面的新要求与新挑战

　　新机制理顺了旧PPP模式“各自为政”“多头管理”的局面，清晰划分了管理责任，明确指出由国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，解决了原PPP模式“政出多门”、无所适从的实践尴尬。对地方政府来说，新机制为地方基础设施与公共服务建设解决资金需求，避免了政府直接性、确定性的财政支出责任，遏制了地方政府隐性债务增长，同时引入了具有专业技术能力的社会资本，有利于地方产业和经济的良性发展，对政府方也提出了新的要求。

　　一是政府投资理念的重塑。原PPP模式通过可行性缺口补助、政府付费来覆盖社会资本方的建设、运营成本及收益，导致社会资本方习惯于依赖政府获取收益，银行习惯于以“入库”“政府信用”来评估项目，政府方自身也习惯于通过给予补贴吸引社会资本方进行投资，社会资本运营项目的能动性、创新性不能得到有效激发。新机制下，对地方政府来说，存量PPP项目未来的财政支出责任已经失去“10％红线”的保护，实质上形成了隐性债务。新机制明确要求政府方“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”，政府投资理念在新要求下势必需要更新。

　　二是政府监督方式的转变。原PPP模式下，许多地方政府在项目执行中过度重视过程监管，项目一旦有任何变动社会资本方必须履行报告，这一方面是因为原PPP模式涉及政府财政资金的支出；另一方面，因为社会资本方担心信息传递不充分会带来不利后果。在此背景下，因为社会资本方不具备充分的自主决定权，项目执行中时间、成本、资源等出现了一定程度的浪费。而新机制将引导政府从管过程转向管结果，从重视财政预算绩效转向重视项目产出绩效，政府方只需制定好项目产出标准、效果，过程交由社会资本方，将有利于充分调动社会资本方的主观能动性与创造力。

　　如何运用好新机制，更好发挥新机制的作用，对政府方来说也是一项挑战。一方面，政府方要“有所为”，主动摒弃以补贴吸引投资的传统理念。新机制下，政府方要根据地方发展规划做好项目前期筹划工作，尤其是确保项目规划、土地手续合规和科学制定项目产出要求和标准，为社会资本方后续进入项目和运营项目扫清障碍，必要的时候借助第三方专业机构力量；树立契约意识，加强营商环境的建设，健全配套保障，为社会资本方提供投资便利，从而激发市场活力，增强发展内生动力。

　　另一方面，政府方也要“有所不为”，即以结果为导向，用好合同，管好关键，给社会资本方充分自主决策权，真正做到将“市场的交给市场，政府的交给政府”。理念的转变、环境的营造并非一蹴而就，需要政府方循序渐进、久久为功。

　　第三方专业机构的新要求与新挑战

　　PPP新机制“新”在哪？存量PPP项目该怎么办？以后PPP项目需要怎么做？这些来自实践中的疑问，反映出新机制出台带来了实质性的变化，而政府方与社会资本方对新机制的适从和运用，更离不开专业机构的帮助。这对第三方专业机构来说，提出了更高的要求和挑战。

　　PPP咨询类项目属工程专业，但从业人员需同时掌握财务、工程、法律、经济、金融等基本知识，新机制的出台对专业机构的综合能力和从业人员的综合素质提出了更高要求，这些要求从可研报告与实施方案等项目文件的编写要求中就可见一斑。

　　原PPP模式下，可研报告是实施方案的编制依据，“两评一案”是PPP项目的必备文书。物有所值评价和财政承受能力论证是实施方案成立的前置条件，物有所值评价是决定项目是否采用PPP模式实施的关键，财政承受能力论证是有效防范和控制财政支出责任风险的手段。然而，在实践过程中，一些项目为了尽快立项，可研报告粗制滥造，“两评”流于形式。

　　新机制下，编制可研报告与特许经营方案可同步进行，没有了在编制实施方案或者选择特许经营者之前可研报告需要获得批复的要求，可研报告的批复最迟可在项目建设实施之前完成。虽然可研报告不再作为实施方案的编制依据，也无需开展物有所值评价和财政承受能力论证，但是新机制要求方案的编写参照可研报告编写规范，这对第三方专业机构来说，就要求做到依法合规策划项目，科学设计项目实施方式、交易架构、回报机制、边界条件。这除了需要第三方专业机构有一定的工程咨询经验之外，还需要具备一定的尽职调查能力、技术方案鉴别能力、投资规模评估能力以及数据研究能力等。

　　此外，在新机制配套政策和文件尚未出台的情况下，第三方专业机构更应加强专业学习，提高综合素质，尤其是加强公共管理学科、经济学知识、法律知识等方面的学习，以能帮助其更加客观合理地从专业角度解读文件精神，为政府方、社会资本方提供专业服务，助力项目成功，并总结经验，推进新机制及其配套政策文件完善。

　　总之，问题导向、回归初心的新机制，直面原PPP模式在实践中出现的脱离制度初衷、管理机制失灵、履约过程失信、新增隐性债务等亟待解决的问题，给各方主体提出了新要求，同时也带来了新挑战。革故方能鼎新，行稳才可致远，新机制的出台是推进PPP事业发展的里程碑，开启了政府和社会资本合作契约新征程，相信各方主体保持初心，随着新机制的不断完善，各方将实现共赢，PPP将迎来新的发展局面。

　　（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）