回归初心　拥抱民企——从盈利前景、融资支持、参与深度三个维度促民企参与PPP

　　近期，国家发展改革委、财政部发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），为政府与社会资本合作（Public—Private Partnership，以下简称PPP）发展提供了新的发展思路。PPP新机制的突出特点之一，是强调优先选择民营企业参与PPP项目。笔者认为，PPP新机制对民营企业参与PPP项目的鼓励不是孤立的，而是从项目盈利前景、融资支持、参与深度三个维度统筹规划而来的。一般意义上的PPP模式运行中面临三类问题，即项目收益有限、融资存在“摩擦”、信息不对称。PPP新机制恰好以这些问题为导向，进行了制度设计。从短期来看，PPP新机制旨在回归政府与社会资本合作的初心，让利于民营企业，促进民营企业发展。从长期来看，PPP新机制旨在培育一批有能力、有专业本领参与政府公共事业的市场主体，为PPP项目的长效发展提供保障。

　　PPP模式的理想状态与现实约束

　　PPP模式发端于20世纪70年代末的英国。该模式旨在引入具有投资及运营管理能力的社会资本参与公共事业，提升公共服务的供给效率。

　　理想状态下的PPP项目能够让多方受益。政府（公共部门）可以在一定程度上缓解建设公共项目面临的资金约束；公共事务的运营可引入社会方面的专业团队，提升服务效率。社会方为项目提供资金，并在一个较长的时间内运营公用事业。在那些以“使用者付费”模式获得回报的项目中，由于社会方的收益由项目建成后运营中获得的收益决定，逐利动机可以使社会方在建设和管理上精打细算，进而不仅能提升PPP项目管理水平，还能提升项目效益。

　　然而，现实中常常存在诸多约束，导致PPP项目不一定能够按照理想状态运行。首先，项目的性质具有一定差异。相对于建设和运营成本，部分项目不确定能实现足额且稳定的现金回报。一些特定类型的项目虽然具有极强的公共属性，如黑臭水体治理工程，但现实中却难以获得现金回报。因此，这类项目通常以“政府付费”或“可行性缺口补助”的方式实现收益。“政府付费”，即项目收益全部来自政府的财政支出。“可行性缺口补助”是指项目收益部分来自政府的财政支出。此类项目的实质是以政府远期的财政支出作保证，换取当期项目建设运行的资金支持。

　　其次，在PPP项目的实践中，鲜见社会资本完全依赖自有资金完成全部项目的投资与运营，社会资本同样需要借助金融部门的支持，为项目提供融资。然而，在有能力开展PPP项目的国家或地区中，金融机构为政府部门融资的可能性高于社会资本，因为政府部门有能力通过税收来实现债务偿还。社会资本则需要在基准利率的基础上支付额外的“风险溢价”才能获得融资。因此，从融资角度来看，PPP项目可能会出现比政府部门自行融资成本更高的情况，而融资成本可能最终转嫁为项目成本，影响公共品提供的效率。

　　最后，即使项目本身能够产生足额稳定的现金回报，且金融部门也能够为项目提供适宜的融资，项目本身同样会面临政府部门与社会资本方信息不对称的问题。第一类问题是“逆向选择”问题。例如，如果存在“高效率”和“低效率”两类企业，他们在争夺“有利可图”的项目时，“低效率”企业会努力将自己“包装”成“高效率”企业，甚至采用行贿等不正当手段争夺项目，并最终影响公共品供给的效率。因此，应对“逆向选择”问题时，一方面要加强监管与监督；另一方面要努力优化竞争机制。当竞争足够充分时，“高效率”企业总会比“低效率”企业更有优势。

　　第二类问题是“道德风险”问题。PPP项目的合作期限一般较长，而且在某些直接事关民生的合作项目（如市政供水）中，垄断问题是需要关注和治理的重点。现实中，政府部门一般会对合作项目收费的价格予以指导。但实践中，在较长的合作期限内存在诸多不确定性，如社会资本可能会以“成本上升”等理由要求提高价格或减少服务，而此时政府部门需要与之重新谈判。重新谈判的过程非常复杂，其关键是区分哪些是因客观环境变化导致的成本上升，哪些是因企业管理不善导致的成本上升。此种情形下，大量潜在供应商的存在，是政府能够正确甄别成本构成，使当前合作的社会方接受某一价格继续合作，或选择其他合作供应商的关键。

　　三位一体促进民营企业参与

　　上述问题的存在，使PPP新机制出台前，民营企业未能充分参与PPP项目。据统计数据显示，2021年民营企业中标项目投资规模不足全部项目投资规模的3.6％，大部分PPP项目是政府与中央企业、地方国有企业或央企子公司合作的项目。对少部分涉及国家安全，或具有极强的自然垄断属性，抑或所需资金量巨大的项目而言，以央企或大型国有企业作为PPP的合作方是合适的。然而，大部分PPP项目并非属于上述类型，民营企业参与的情况与民营企业在经济中的占比极不匹配。

　　民营企业是我国经济发展活力和竞争力的重要组成部分。截至2023年9月底，全国登记在册的民营企业数量超过5200万户，民营企业在企业总量中的占比达到92.3％。2023年中央经济工作会议指出，要促进民营企业发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实一批举措。PPP新机制显然也是促进民营企业发展的重要举措之一。

　　欲理解PPP项目中民营企业面临的挑战以及PPP新机制，就必须站在“严格控制地方政府隐性债务”的背景下进行分析。如前所述，以“政府付费”与“可行性缺口补助”作为收益方式的PPP项目，可能会被异化为地方政府“明股实债”的工具，成为新增地方政府隐性债务的重要来源。例如，采用BT（Build—Transfer，建设—移交）方式运行的PPP项目，常包含城市公路等不产生现金收益的项目，其实质接近政府采购工程项目。

　　近年来，PPP项目还存在以下两个方面的问题。一方面，项目本身实际产生的收益可能偏离立项时的预期，导致政府需要补充的缺口变大；另一方面，政府的财政压力导致项目的回款周期更长。在严控地方新增隐性债务的背景下，地方政府为已有项目追加预算投资的可能性很低。对一些民营企业而言，这意味着参与PPP项目的风险增大，预期收益降低，进而导致一些民营企业对PPP项目的参与意愿下降。

　　为了应对上述问题，及其造成的民营企业参与不足的困境，PPP新机制明确了以下三个方面的要求。第一，必须全部采用特许经营模式。这一要求主要是为了防止PPP项目异化为新增隐性债务。如果没有社会资本方的运营，只有“建设—移交”，或以各种理由提前结束特许经营，将“建设—运营—移交”退化为“建设—移交”方式，本质还是增加了地方政府的隐性债务。第二，应当聚焦使用者付费项目。据财政部网站资料显示，使用者付费类项目约占2022年全部项目的60％。这实际上将PPP项目的范围进行了相当程度的收缩，同样体现了对新增隐性债务的严格控制。第三，为项目做好要素保障。PPP新机制指出，要“支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率”。PPP新机制提出的三个方面的要求，对PPP项目进行了约束与规范，这意味着后续的PPP项目一般均应具有较为稳定的盈利前景。这在一定程度上缓解了前述“项目缺乏可观回报”方面的问题，是民营企业愿意入局参与PPP项目的前提和保障，也是后续各类配套政策能够在实践中可行的重要前提。

　　PPP新机制特别强调了融资方面的支持。PPP新机制指出，应当“鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。金融机构对本身具有一定可观回报，预期收益稳定的PPP项目是乐于提供融资支持的，且此时资金的风险较小，风险溢价低。对项目而言，这意味着能够降低项目的融资成本。这一倡议能够缓解前述融资方面的问题，降低来自金融部门对民营企业参与PPP项目的“阻碍”。

　　新机制在民营企业参与PPP项目的深度上做了渐进式规范。其一，在市场竞争属性较强、公共属性较弱的领域，要求这部分PPP项目中民营企业必须独资或控股。从《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023版）》（以下简称特许经营清单）中可知，针对某些类型的PPP项目，如园区基础设施项目等，部分国有企业在该领域也具有相当的竞争实力。但PPP新机制要求由民营企业作为独资或控股的合作对象，可见国家对民营企业参与PPP项目的支持力度。其二，在市场竞争属性稍差、公共属性较强的领域，要求民营企业的占比不得低于35％。从特许经营清单中不难看出，清单范围不仅涵盖了以往PPP项目中市政建设的基本内容，还涵盖了新型基础设施领域，为民营企业参与新基建项目提供了“定心丸”。

　　上述举措体现了国家支持民营企业参与PPP项目的决心，是PPP项目回归初心的重要举措，也是让利于民营企业，促进民营企业发展的重要举措。从长远角度来说，PPP新机制能否运行良好的关键，在于能否激发民营企业参与PPP项目的积极性和能否培育一批有能力、有意愿参与公共事业的民营企业。如前所述，激发竞争活力并培养一批潜在的“进入者”，对减少“逆向选择”或“道德风险”两类信息不对称问题带来的损失至关重要。

　　在事关国家安全并可能涉及自然垄断的领域，PPP新机制指出，要为民营企业尽可能地创造条件。此领域的项目或金额巨大，或涉及国家安全，民营企业参与的难度较大。在时机适当的时候，可以为民营企业创造参与条件，但不应当认为，这些领域是近期民营企业参与PPP项目的主要方向。

　　PPP新机制最突出的特点是最大程度鼓励民营企业参与。但在实务中，仍然有较多细节需要结合实际情况予以完善并明确。例如，是应依据控股股东类型还是依据实际控制人类型来认定民营企业？国有参股企业（国资在公司中具有一定股份占比，但未达到控股地位）的公司可以被认定为民营企业吗？这些问题需要在实践中不断总结经验并采用适当的界定标准。

　　展望PPP的未来

　　PPP新机制的提出，标志着我国PPP事业发展的又一新阶段。在近期严控地方政府隐性债务的背景下，PPP新机制所倡导的新模式，可以总结为由“大而全”向“小而精”转变，即将过去以“政府付费”和“可行性缺口补助”为主、中央企业和国有企业参与为主、项目数量众多的模式，转向以“使用者付费”为主、民营企业积极竞争、项目数量有限但活跃的模式。这是严控地方政府新增隐性债务和支持民营企业发展的重要举措。更重要的是，这些举措在中长期能够培育一批有意愿、有能力参与政府公共项目的市场主体，对PPP项目的长远发展，乃至所有横跨公共部门与私营部门事业的发展均有益处。PPP新机制仍然有许多具体事项需要在后续予以补充完善，例如，如何妥善安排民营企业在特许经营期间内的退出或转让机制，如何增强PPP项目周期内的抗风险能力等。

　　（作者单位：刘松瑞，中国人民大学应用经济学院；苏晨，中国人民大学采购与招标管理中心）