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公共资源交易领域推行投标担保制度是着力实现降本增效，切实助企纾困，优化营商环境的重要举措。早在2017年，国务院办公厅印发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）就提出，在政府投资工程等项目中试点推行工程保险和担保制度，支持参建各方以保函、保险、担保方式降低运营成本。这意味着以担保方式替代现金保证金的制度安排开始落地实施。青海省于2017年6月明确投标保证金优先采用担保方式，福建龙岩市于2017年9月起率先推出“工程担保电子保函”业务。
2019年5月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）明确，要推动电子营业执照、电子担保保函在公共资源交易领域的应用。这表明国家鼓励担保形式从传统的线下纸质形式向线上电子化形式转变。这一时期担保电子化工作进入快速发展阶段，电子担保系统如“雨后春笋”般涌现，江苏省的常州、南通、连云港等地区都陆续完成了系统部署和上线应用工作。
2023年1月，国家发展和改革委员会等13部门联合印发《关于完善招标投标交易担保制度进一步降低招标投标交易成本的通知》（发改法规〔2023〕27号，以下简称27号文），重点针对近年来各地在招标投标交易担保领域存在的突出问题，提出了一揽子更为具体的要求，标志着我国交易担保制度全面走向法治化、规范化的道路。
在国家政策的推动下，各地在开展公共资源交易担保工作方面取得了丰硕成果。以江苏为例。2022年1月—8月，江苏全省通过推行电子保函为投标企业减少资金占用超420亿元，部分城市，如扬州保函替代率接近80％。南通市自2019年推行投标担保工作，截至2023年8月22日，累计有10 915家企业出具保函182 494单，担保总额超过344亿元，日均出具保函超过600单，保费收取标准逐步降至2‰以下。由于交易成本明显降低，公共资源交易市场活跃度显著增强，提高了国有资金使用效益。
但是，在看到成绩的同时，一些问题也随之产生，集中表现在一些担保机构片面追求经济利益最大化，无视偿付理赔风险和行业自律要求，出具无效甚至虚假、变造、伪造的保函（保单），严重扰乱了市场秩序，冲击了保证金制度对市场主体诚信交易的约束作用。
投标担保辅助验证系统建设的背景和意义
背景
实施投标担保辅助验证工作受担保市场的外部环境和政策变化的内部调整两大背景影响。
从外部环境来看，如前所述，我国的担保制度经历了从起步到规范直至逐步完善的过程，但是这项制度毕竟属于新生事物，担保行业管理和制度建设明显滞后于发展现状。这是因为当前一些政策着力点偏重于“放”而忽视了“管”，加上担保市场的监督管理体系尚不健全，造成了投标担保从业机构“野蛮生长”的局面。例如，非融资性担保公司能否从事投标担保业务，迄今为止没有明确的政策规定。以南通市为例，非融资性担保公司从事投标担保的占比逐步加大并渐有成为担保主力军的趋势，而相比于银行和保险机构，非融资性担保机构由于无需获得经营金融业务许可即可开展担保业务，其从业门槛极低，内部管理松散，游离在金融监管体系之外，存在较大的偿付失信风险。从统计情况来看，多数非融资性担保公司的保费收取标准明显低于同类的金融性担保公司，有的单笔保费收费不到50元（甚至还有30元的），平均保费费率低于0.1‰也屡见不鲜，基本是同类担保机构收费标准的1/3—1/10。尽管简单作出其一定不具备开展正常担保业务的判断有失武断，但是其涉嫌低价倾销保函的嫌疑始终不能排除，这种风险与收益明显不相称的担保行为存在极大的投机性，其能否履行赔付承诺存疑。
从内部调整来看，南通市的担保工作自2019年正式拉开序幕之后，以2022年7月份为界，大致可分为三个阶段。
第一阶段（2019年12月—2022年7月）。该阶段，由于江苏省内相关政策尚未明朗，加上没有成熟的经验可借鉴，在机构准入方面，规定不允许担保机构入场，通过公开征集、择优遴选的方式面向银行和保险机构开放。同时，要求在南通市当地设有分支机构（先后历经两轮征集工作，共有9家银行和14家保险机构进驻了公共资源交易平台）。在系统建设方面，采用“1＋N”模式，依托公共资源交易平台搭建了直开式电子保函系统，投标企业直接登录保函系统就可在线完成申请、审核、缴费、出函等所有步骤，开标阶段自动完成保函有效性验证。在费用收取方面，要求所有进驻的银行和保险机构执行统一的最高限价收费标准（最开始是不超过6‰，逐步调整至4.5‰，直至调整到现在的2‰以下），电子保函系统技术服务商则向出函机构收取一定比例的保费分成以维持其技术研发、日常运维等开支（保函系统建设政府未有资金投入）。这个阶段的担保市场尽管相对封闭，保函来源较为单一（仅局限在公共资源交易平台的电子保函系统），但是总体发展相对平稳，担保市场竞争有序，各方主体反映良好。
第二阶段（2022年8月－2023年7月）。该阶段，随着江苏省内有关投标保函制度规定的出台，南通市的保函运作模式随之进行了调整。2022年，江苏省政务服务管理办公室等六部门联合印发的《关于进一步规范工程建设项目招标投标领域投标保函应用的通知》（苏政务办发〔2022〕62号）特别强调了三条原则，一是明确了招标人应当允许投标人采用现金、支票、保函等任何一种形式的保证金。二是严禁软件服务公司向出函机构收取保费分成。三是要求交易中心接收不同形式投标保证金，支持投标人通过投标工具软件加载电子保函。围绕政策要求，南通市迅速作出调整，一是全面放开担保机构准入，接纳包括担保公司在内的各类机构出具的保函；二是为了应对禁止保费分成后保函系统软件公司停止运维可能造成担保业务中断的影响，开放接受电子保函系统以外出具的各类保函。经统计，2022年8月－2023年7月，经由电子保函系统开具的保函与系统外其他形式出具保函的比值约为4:6。这个阶段担保市场完全开放，保函来源丰富多样，但是恶性竞争抬头，波动幅度加大，一些异常现象开始显现。
第三阶段（2023年7月－至今）。2023年7月起，江苏省逐步推行以信用承诺方式替代现金保证金和担保保函。目前，这一政策开始发挥效应，以承诺方式替代现金保证的趋势已经比较明显，担保市场急速萎缩并退出公共资源交易领域。图1展示了南通市公共资源交易领域投标保证金缴纳方式演进发展阶段。
意义
从理论角度而言，如果交易平台能够开放对接各类第三方保函交易系统，打通交易系统、保函系统和开评标系统三者之间的数据壁垒，则无需保函验证，但是事实上难以做到，因为技术难度太大，运维成本、管理风险太高。交易中心搭建统一的辅助验证系统比直接开放接入各种异构的保函系统更经济、更便于管理。此外，推行投标担保辅助验证工作的意义主要基于以下三个目标。
一是力图找到一条杜绝无效、虚假保函的可靠路径。保函形式放开以后，保函来源途径多样化，有来自公共资源交易平台电子保函系统，有线上第三方平台开具，有通过投标工具软件申领，还有线下门店办理的各种类型，介质上有电子的也有纸质的。由于保函形式多样，且格式不统一，对于保函的有效性鉴别比较困难。推行投标担保辅助验证工作的首要目标就是要从技术上找到一个便捷、可靠的方法，尽可能地把无效保函、虚假保函“挡在门外”。
二是提升交易效率、保障招标人合法权益的现实需要。“鱼龙混杂”的担保形式给正常的评标工作造成较大冲击，对于动辄上百甚至数千家投标企业递交的各种形式的保函，依靠人工鉴别效率低下、出错率高。部分招标人为了提升评标工作效率，降低出错率，拒绝现金保证金之外的其他形式，这又与现行规定相冲突。招标人迫切期盼交易中心能够提供便捷、高效的鉴别手段。如果以牺牲招标人的合法权益来强行推行以担保形式替代保证金则得不偿失。因此，从保护招标人合法权益、规范交易主体行为的目的出发，要切实把好保证金核验关，确保正常的交易秩序不因保函方式的多样化受到干扰、冲击。
三是着力培育规范有序、公平竞争担保市场的长远考虑。少数不良担保公司采用低价倾销手段恶意抢占市场，完全不顾风险，炮制无效、虚假保函蒙混过关，极少数担保公司甚至通过贩卖投标企业信息的方式谋取不法利益。如果放任这些乱象肆意发展，最终将使合法经营的担保机构被迫退出市场，出现劣币驱逐良币的现象。开展保函验证工作，能够及时掌握担保市场动态，收集失信经营行为线索，为金融监督机构依法实施监督管理提供技术支撑，起到规范担保机构合法开展担保业务，推动担保市场健康、有序发展的积极作用。
事实上，决策部门也同样发现了担保市场无序竞争的风险并且提出了意见。例如，27号文提出，要依托公共资源交易平台、招标投标公共服务平台、电子招标投标交易平台、信用信息共享平台等，依法依规公开市场主体资质资格、业绩、行为信用信息和担保信用信息等，为招标人减免投标保证金提供客观信息依据，推动建立银行、担保机构和保险机构间的履约信用信息共享机制，依法依规加强信用监管，依法惩戒交易担保违法失信行为。江苏省政务服务管理办公室印发的《关于完善公共资源交易平台功能促进和规范招标投标交易担保应用的通知》（苏政务办发〔2023〕29号，以下简称29号文）也提倡，要为招标人、投标人提供接收、验证服务，并将验证结果及时推送电子交易系统。正是基于上述种种因素考虑，南通市于2022年年底开始部署启动投标担保辅助验证工作。
投标担保辅助验证系统的设计、开发与建设
辅助验证系统设计的基本思路
推行保函验证工作要依托信息化系统为载体，南通市辅助验证系统的基本思路是有效的担保文件至少要满足以下三个基本条件：担保机构具备相应的从业资格；出具的保函具有法律效力并且满足招标文件的需要；能够在开评标阶段完成自动验证。
为了防止担保机构和投标人合谋串通炮制无效保函，创新引入“双重校验”机制，即在要求担保机构提供保函信息的同时也要求投标人在投标文件里递交相应的保函要素信息，在中标公示阶段，要公开投标人保函递交的情况。这样就从事前准入控制、事中鉴别验证、事后信息公开三个阶段过滤了无效保函。
由此确立的验证流程如下：担保机构在交易平台登记注册并对外公开注册信息—担保机构受理担保申请并出具担保文件后在验证平台录入担保文件要素信息—投标人制作投标文件时加载担保文件信息—验证平台将担保信息同步传输至开评标系统—开评标阶段系统自动验证—评标委员会确认最终验证结果—中标公示阶段公开投标人的担保信息。
图2是辅助验证系统的总体设计框架图。
辅助验证系统的细部设计和开发建设要点
为了提高软件系统的可维护性和可复用性，尽量根据模块化、低耦合、高内聚的原则来开发程序，提高软件的开发效率，节约软件的开发成本和维护成本。辅助验证系统的细部设计主要涉及担保机构登记注册、辅助验证系统内部框架结构建设以及投标工具软件和开评标系统改造等五个方面内容。
其一，担保机构登记注册。为了能够尽可能多掌握担保机构的从业信息，要求担保机构在公共资源交易平台登记注册阶段至少提供11种信息，其中，包括文本类信息六种，分别是单位名称、统一信用社会代码、法定代表人姓名、企业注册所在地、单位简介和联系人；图片附件类信息五种，分别是营业执照、银行开户许可证、上一年度财务报表、法人授权委托书和诚信经营承诺书。为防止信息泄露，对一些敏感信息（如身份证号码、联系电话等）进行了必要的隐藏。
担保机构上传资料前需事先办理数字证书（Certificate Authority，CA）方可登录，上传的材料需经过数字签章才能提交。南通市依据“谁上传、谁负责”的原则对担保机构的登记信息不作人工审核，但限制其上传信息只能添加不得修改。确实需要更正的，需持有效证件到交易中心办理现场变更，其更正前的数据不作删除处理只做隐藏操作（前台展示更正后的信息），所有修改操作记录全部存入数据库以备后期溯源或者核实、查证。
担保机构完成资料上传后即在公共资源交易平台“主体信息”公示栏对外公开并接受社会监督，未完成登记注册的担保机构无法向辅助验证系统录入任何保函信息。图3是担保公司在南通市公共资源交易平台“主体信息”公示栏对外公开的企业基本信息。
其二，辅助验证系统内部框架结构建设。验证系统内部的框架结构设计主要任务是获取担保文件的有效信息，从而能够凭着这些信息确认担保文件合法有效且满足招标文件的要求，其难点在于不同担保公司的保函要素信息构成各不相同，无法强求一致，必须获取最大公约数。南通市要求担保机构出具担保文件之后至少应当向辅助验证系统录入以下十种保函要素信息，即担保公司名称、保函申请人名称（投标人）、保函受理时间、担保审核（风控）记录、保函出具时间、保函编号、担保标段名称、担保金额、保费金额、保函有效期，同时还要求其提供保费收取凭证和担保文件电子件（或者纸质扫描件）截图附件；要求担保申请人（投标人）提供担保公司名称、担保标段名称、担保金额、保费金额以及担保申请文件、保费缴纳收据扫描件等信息。当然，担保机构递交保函信息需要登录辅助验证系统手工录入，而投标人提交这些信息一般通过投标工具制作软件自动加载，基本不需要人工操作。图4是担保机构录入保函信息的操作页面。
对于业务量较大的担保公司，手工录入担保信息费时费力，这时可以通过API（Application Programming Interface，应用程序编程接口）方式调用辅助验证系统的对应接口并完成保函信息的自动推送（保函受理系统与辅助验证系统之间作相应的接口改造），业务量较小的公司则以手工录入方式为主。为了防止信息传输滞后、丢失等可能引发的责任纠纷，要求辅助验证系统在接收到保函信息后向录入人返回信息受理成功的凭证（网页弹窗）。担保机构和投标人完成双重信息录入后，以密文形式导入开评标系统，直到开评标阶段再以明文方式公开验证结果，作为辅助评标委员会鉴别、验证保函有效性的依据。
早期方案设计阶段还考虑过一种更为便捷化的校验模式，就是待“双重校验”完成后，由辅助验证系统生成一个返回值（如图形二维码或者数字特征码），以此作为保函验证通过的标识。后期在实践中发现，这种方式反而可能会误导评标委员会的核验确认过程，毕竟辅助验证系统的功能定位是“辅助验证”而不是“唯一凭据”，判断保函是否有效的只能是评标委员会而不应是软件系统或者其他别的机构，因此最终放弃了这个做法。当前的做法是，在评标系统中展示的结果仅是“已经完成辅助验证”或者提示“未有验证返回结果”，两种状态下都需要评标委员会进一步核实有关的保函信息细节并以此作出保函是否有效的最终结论。图5是投标人利用投标文件制作工具软件生成投标文件时加载保函信息的页面。
其三，投标工具软件和开评标系统改造。投标文件制作工具软件增加保函申请功能不仅是响应29号文的要求，更主要的是为了给投标人提供多一种线上申领电子保函的途径。此外，在工具改造时应增加将担保文件信息自动加载到投标文本中的功能（即自动合成），避免投标人二次录入。开评标系统改造的关键是要把辅助验证系统收录的信息及时、无误地传输过来并进行加密处理，开评标阶段在完成投标文件解密后，“保证金核验状态”栏给出相应的验证信息，验证成功的提示“已经辅助验证”，没有获取到验证信息的提示为“待核查或未有核验记录”字样。图6是评标系统的保证金核验页面。
评标工作完成以后的中标候选人公示阶段，要对全体投标企业的保证金递交情况进行公示，公示信息包括担保机构的名称以及保单号。图7是中标候选人公示投标人保证金递交情况。
其四，安全防范和信息保密要求。因为辅助验证系统汇集了大量投标企业参与项目投标的信息，这些信息在开标前必须严格保密，即便是管理人员在系统后台也无法读取、辨识，所以系统设计的另一个关键点是数据的保密处理，要谨守最小权限原则。严格而言，就连提供保函服务的担保机构在受理、出具保函时也不应该知晓申请企业对应的投标信息，否则其就有提前掌握申请人参与投标情况的可能。但是这种“双盲”要求涉及比较复杂的“隐私计算”和“零知识证明”技术，一般的担保机构不具有这样的技术能力，也未必愿意在这方面多投入。不过，同一个标段中提供保函服务的担保机构不止一家（有的投标人以现金转账形式递交），能够全部掌控整个标段投标企业信息的概率很小。当然，这方面信息安全保密工作依然存在较大风险，市场上的确存在利用保函办理环节贩卖投标企业信息的个案，应当引起相关管理部门的高度重视。
其五，后台管理模块和数据统计报表。相比前端功能设计，后台管理同样不容忽视。如果端功能的服务对象是各类担保机构、投标人、评标委员会和招标代理工作人员，以实现担保文件的识别功能为主，那么，后台管理的服务对象则是公共资源交易管理部门、行业监督部门和交易运行服务机构（交易中心），以获得有价值的数据信息为主，统计报表为金融监督部门强化日常管理提供数据来源。在设计后台管理模块时，要注意选择合适的技术栈，兼顾业务逻辑、缓存使用和性能优化，还要做到能够及时处理异常情况。
统计报表设计首先要根据统计的目标确立对应的业务指标，做好数据定义；分析数据统计的维度及查询、筛选条件；最后选择合适的可视化表现方式。南通市的辅助验证系统初步确立了市场主体较为关心、与担保市场健康发展有密切关联的部分业务指标，给出了相关的数据定义，也就是以下四类数据。
一是监测极端低价（或明显低于同行业平均水平）保函。担保市场全面放开以后，对于保费收取没有执行依据可遵循，由担保机构自主定价为主。南通市的担保机构在保费收取方面差别很大，尤其是一些非融资性质的“个人独资”担保公司保费收取明显低于同行业平均水平，有的不到市场平均价的1/3，还出现50元以下的极端低价保函，这些行为是否存在倾销嫌疑，应当予以重点监测。
二是警示有效期不能满足招标文件要求的短期失效保函。一些担保机构在出具担保文件时约定的担保有效期仅28天，最短的只有15天，而一般的招标文件都规定投标有效期不少于60天，这种担保有效期短于投标有效期的保函担保效力堪忧，对交易活动易产生不利影响。因此，出现此类保函的，应当给招标人适度提醒并予以关注。
三是标记长期未有验证信息反馈记录的保函。有些担保机构在公共资源交易平台完成了登记注册过程也正常开展了担保业务，但是在开评标阶段长期没有验证记录，这种情形表明担保机构未能严格执行保函文件辅助验证的规定，虽然不至于直接影响其从业，但某种程度上表明其担保行为不够规范，或者基于种种顾虑不敢将保函信息公之于众，害怕接受社会监督，有理由怀疑此类担保机构存在“打一枪换一个地方”或者“随时跑路”的风险。
四是跟踪保费收取标准短期内大幅波动的保函。担保机构虽可以按照市场调节价自主设定保费收取标准，但是如果出现短期内价格剧烈波动，表明其存在倾销或者其他不正当竞争行为的迹象。
上述四类数据可以采用“色彩分类”管理方法，即对异常统计信息进行分类标签并醒目展示，为公共资源交易监督管理部门、金融监督机构实施日常考核管理提供依据。图8为南通市投标担保辅助验证系统的后台管理页面。
为了畅通举报渠道，还可以在辅助验证系统设置担保问题举报专栏，为广大市场主体提供反馈违法违规问题线索的途径。
启用辅助验证系统验证工作的配套措施
系统正式上线启用之前还有不少配套措施要提前准备好，大致分为规则制定和培训宣贯两个方面。规则制定涉及招标文件中关于投标保证金核验方式有关表述的修订、担保机构考核管理办法的制定、辅助验证系统操作手册的编撰（分别面向担保机构和投标人）等；培训宣贯涉及针对招标人（招标代理机构）、投标人、担保机构等市场主体的岗前培训、上机实操等主要环节，其中核心工作是关于“辅助验证平台”功能定位的明确以及不同角色对于核验的责任分工问题。
南通市在系统正式启用前专门召开了培训会议，印发了《关于启用南通市公共资源交易投标保函辅助验证平台的通知》（以下简称《通知》），就验证工作的背景、意义和系统的操作方法作了说明。《通知》中就辅助验证系统的“辅助”功能属性作了特别强调，即辅助验证系统是为招标人提供保函真伪鉴别的技术手段之一，不作为保函有效性的唯一依据。招标人认为验证结果存疑的，可以通过其他方式进一步核实其真实性、完备性，并以此作为保函有效的最终依据，不应当直接作出无效投标的决定。这一规定既申明了辅助验证系统的“辅助性”，也厘清了验证结果的“责任方”。
辅助验证的数据统计与应用成效分析
2023年5月，系统试运行；7月25日，正式上线运行。上线不到半天，就有9家担保机构完成注册，核验保函688单。截至2023年8月22日，共登记担保机构24家，其中7家未有保单业务验证记录，完成担保保函核验4206单，总担保金额达68 677万元，收取保费总额76.12万元。以下数据统计时段为2023年7月25日—8月22日，数据来源是系统管理后台。表1是担保费用区间分布统计情况。
保函收费构成分析
分析表1数据，得出如下结论。
其一，从担保费用价格的区间分布情况来看，呈现出明显的“漏斗型”结构，即低价保函（暂定≤50元为低价保函）占绝对主导地位（占保单总量的2/3），其中又以40元（289单）、50元（2271单）两个单价为主，也就是说50元单价保函已经成为低价保函乃至整个保函收费区间的绝对主力军（占比58％）。担保金额几乎无差别覆盖到5万元—50万元保证金，而且呈现高度集中态势，两家主要的承保机构江苏某盈非融资担保有限公司（87％）和江苏某通联非融资担保有限公司（12％）瓜分了低价保函总数99％的份额。值得注意的是，注册地来自启东的江苏某通联非融资担保有限公司注册时间为2023年7月28日（即辅助验证系统上线后的第三天），而江苏某盈非融资担保有限公司注册时间也仅在辅助验证系统上线前半年。
其二，从担保机构来源来看，电子保函平台内的进驻担保机构（实际上这些机构由于已经和开评标系统作了对接，无需验证）和平台外的担保公司均参与了保函验证工作，但是平台内机构基本集中在中高价格幅度（＞50元）的范围，而平台外担保公司则主要瞄准低价保费保单（≤50元），随着时间的流逝，超过500元或者保费费率超过2‰的保函越来越少，保费标准向50元/单区间迅速聚集。
担保公司经营性质和业务量分析
从机构来源来看，有市内企业9家，市外企业8家，占比接近1.1:1；从业务占比来看，保险机构业务量为1484单，担保公司2722单，比值为0.47:1，总的趋势是担保公司业务占比持续快速提升；从机构性质来看，担保公司中基本是非融资性担保公司性质。表2是辅助验证系统保函机构业务量统计情况。
表2表明，非融资担保企业共7家，业务总量达到2722单，占总业务量的64.7％，其中，份额最大的江苏某盈非融资担保有限公司总份额的83％（2252/2722），呈现出高度集聚的迹象。
当前的法规对非融资性质的担保公司的管理尚处于真空地带。从经营性质上看，担保公司属于准金融机构，银保监会没有监管权，地方金融监督部门作为协调机构，对当地及其他地区担保公司均没有监管权限。而非融资担保公司乱象丛生，早已为社会广为诟病。基于此，银监会等八部委于2013年联合印发《关于清理规范非融资性担保公司的通知》（银监发〔2013〕48号）专门针对非融资性担保公司组织过清理规范工作。从统计数据来看，非融资担保公司蚕食、垄断投标担保市场份额的趋势越来越明显。在现行法规无法触及的现实情况下，可以尝试通过限定担保杠杆比率或者签署行业自律公约的方式规范投标担保行为，福建、湖南、深圳等地都已经有成功的实践。如果能够将自律公约的承诺与履约考核、信用管理、行业准入等措施有效联动，则有望在一定程度上起到规范担保市场的作用。图9是17家担保机构业务量统计图。
图9 南通市投标担保辅助验证系统保函机构业务量统计
保费收取差异性和成本节约分析
实践中，经常出现同一个标段中不同的担保公司收取的保费金额差别很大的情形。以2023年8月14日如东县紫某路项目（市政工程）为例，该项目设定应缴纳的保证金额度为14万元，322家投标人向五家担保机构申领了保函，这五家担保机构的收费标准各不相同，最高收费标准为280元/单，最低的收费标准为30元/单。令人疑惑的是，并不是所有投标人都选择低价保函，而是倾向于选择价格“适中”的保函，其中50元/单的保函最受欢迎，占据总保单量的63％（202/322）。
从成本节约角度来看，322家投标人应当缴纳现金保证金4508万元，而此次办理保函的保费缴费总额仅2.33万元。假定现金保证金从进账到退还平均周期为五日，资金成本年化利率损失按7％/年计算，五日内损失的资金成本为4.38万元，也就是节约资金可达2万元。表3是该项目各担保公司保费收取情况统计表。
辅助验证系统对电子保函系统及现金保证金业务的影响
系统的上线启用，标志着南通市公共资源交易领域投标保证金形式和来源发生了重大变化，已经拓展到以下三类。第一类是通过现金转账方式纳入保证金。目前，南通市引入六家银行承担现金保证金托管服务，由投标人自主选择缴纳入账的银行。第二类是通过公共资源交易平台搭建的直开式电子保函系统缴纳银行保函（9家）、保险保单（14家），保费交纳标准一般在2‰以下且不低于200元/单。第三类是现金转账和电子保函系统以外的出具的担保保函（还包括少量通过投标文件制作工具申请的保函）。还有一类目前用量较小，未作单独统计，即投标工具服务商与担保公司合作研发的具有在线申领功能的“投保通”之类专用软件（目前用量较小）。通过这三类数据的比较可以发现，担保市场放开以后担保公司对电子保函系统进驻单位（银行、保险公司）、从事现金保证金业务的银行等带来了“碾压式”冲击。
1.电子保函系统业务量统计情况
南通市公共资源交易平台直开式电子保函系统进驻银行9家，保险公司14家，2023年7月25日—8月22日期间，共开具保险保单和银行保函2195单，其中13家保险公司出具保函2130单，4家银行出具保函65单，保费收费区间为0.4‰—5.5‰，单笔保费收取金额为200元—2000元，总计收取保费802 078元，保证金担保金额为1万元—50万元，总担保金额达37 834万元。表4是进驻电子保函系统的银行及保险公司收费情况统计表。
2.电子保函系统、辅助验证系统担保业务量对比分析
2022年7月以前，南通市仅面向银行和保险公司开放担保业务，投标人通过公共资源交易平台搭建的电子保函系统线上受理、申领保函，保费收取标准基本在6‰左右。2022年7月以后，根据上级有关部门的要求，进一步放开对担保公司的限制，一大批非融资性担保企业涌入南通市市场开展担保业务，大多数担保机构的保费费率已经下调至2‰以下，这就直接催生了保函验证工作的启动。表5是电子保函系统和辅助验证系统担保业务量对比情况。
表5反映出几个明显特征，从担保业务量来看（保单数量），电子保函系统与辅助验证系统占比约为1:1.9（2195:4206）；但从保费占比来看，两者比例却为1.4:1（802 078:556 550）。数据倒置的主要原因是辅助验证系统内担保机构的收费比电子保函系统内的低很多，平均约为后者的一半不到。同时还可以发现，自从放开担保市场以后，担保公司至少分流了原本属于银行、保险公司业务量41％的份额。可以预料，后期若电子保函系统正式退出南通市场，银行与保险公司的业务量将进一步压缩，担保公司占比将进一步加大，最后必然形成担保公司“一家独大”的局面。
3.三种投标保证金收取方式横向比较统计
2023年7月25日辅助验证系统上线以后，南通市的投标保证金构成来源包括了现金转账、经由电子保函系统办理担保和其他第三方途径办理的保函等三类。表6是2023年6月—8月三种方式保证金递交情况统计。
从表6发现，开放担保市场以后保函对现金转账的影响，而随着辅助验证系统的上线，又对电子保函系统出具的保函业务形成了巨大冲击。
从现金转账统计数字来看，2023年6月—8月在标段数量未有大幅减少的情况下（208—176），现金转账金额呈现出“断崖式”下滑状态，从2.4亿元降至2100万元，降幅超过90％，显然是受到担保市场放开后的冲击。
从电子保函系统办理的保函统计数字来看，2023年6月—8月出现了保函办理量锐减的情形，从6月接近10亿元的担保金额降至4亿元左右，降幅超过50％，而辅助验证系统上线不到一个月，担保金额总量就达到了6.8亿元。图10展示了2023年6月—8月现金保证、电子保函、辅助验证系统担保业务趋势变化情况。
保函有效期验证分析
南通市工程建设项目招标文件规定的投标有效期投标一般约定是60天或是90天，换言之，低于60天的保函存在未到投标有效期截止日即失效的风险。然而，统计发现，辅助验证系统记录了不少短期内即可能失效的担保保函，合计有103单，但总占比不高（3％），表7为担保保函有效期分布情况统计表。
从表7可以看出，大部分保函的有效期集中在60天—90天，占比达到了87％。值得注意的是，低于60天（3％）的短期保函均出自非融资性担保公司。此外，统计还发现了48单未能记录有效保函信息的保单。从保证交易安全角度来看，应当在招标文件中明确规定保函的有效期不得低于投标有效期，否则应当视为未能完全响应招标文件。
此外，保函的有效期与保费收取之间没有规律性差异，即保函的收费并不随着保函有效期的延长而增长，也就是担保机构并不把保函的有效期视为担保风险因素予以考虑。
数据看板设计
数据分析离不开数据可视化，而图表是数据可视化呈现的主要形式，数据看板则是各种图表排列组合的综合载体。数据可视化以数据看板为载体向公共资源交易管理者提供清晰、高效、有逻辑的分析结果，帮助行业监督部门及时发现问题苗头，适时调整管理策略。因此，优秀的数据看板是工作成效的集中体现。图11为拟设计推出的验证系统数据看板。
图11 南通市公共资源交易投标担保辅助验证数据看板
结语
南通市公共资源交易领域开展投标担保工作经验，对尚未开展或者即将同样要经历“从乱到治”阶段的地区具有一定的参考价值。投标担保的辅助验证工作究竟能够在多大程度上起到遏制低价、无效、虚假担保文件的作用，对于招标人和行政监督部门而言，辅助验证能不能起到助推交易秩序持续走向稳定、有序，还有待时间的检验。相信随着担保市场信用体系建设逐步健全和完善，保函辅助验证工作终将完成其使命并最终退出历史舞台。
〔作者单位：南通市公共资源交易中心（南通市政府采购中心）〕
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