以分类管理与数字赋能构建国企采购治理新体系

【摘要】国企采购管理承担着保障国有资产安全与提升市场竞争力的双重使命。当前，单一化监管与企业实际脱节，既制约了竞争类国企的采购效率，又难以降低高发的腐败风险。文章基于国企采购当前面临的困境，提出应着力压实采购人主体责任，在前端推行“分类精准管理”，在后端依托“天眼工程”构建数字化穿透式监管网络，通过内控分权制衡、推行“全交易上平台”等具体路径，构建多方协同的现代采购治理体系，实现防腐效能与经营活力的动态平衡。

【关键词】国企；采购管理；主体责任；分类管理

采购与供应链管理是国企运营的核心环节，直接关系到企业成本控制、运营效率、产品质量乃至产业链安全。近年来，国家高度重视国企反腐败斗争，而采购领域因资源富集、权力集中、环节繁杂，一直是腐败易发高发区，也是监管整治的重点。尽管监管政策持续加码、制度篱笆不断扎紧，但“形式合规”下的利益输送、新型隐性腐败等问题依然突出，重大案件时有发生，单纯依赖流程管控和事后惩处难以根除痼疾。同时，在持续强化的合规要求下，部分国企，尤其是处于完全市场化竞争行业的国企，其采购活动所必需的市场响应速度与经营灵活性正受到制约。若僵化套用适用于公共采购或垄断性行业的管理范式，可能使企业在瞬息万变的市场竞争中贻误“战机”，进而导致国有资产遭遇隐性流失。

综上所述，当前国企采购管理面临“双重困境”：一方面，为防控腐败而设计的严苛程序可能束缚企业手脚，削弱其竞争力；另一方面，必要的灵活性若缺乏有效监管，又极易异化为权力寻租空间，致使腐败风险发生率居高不下。因此，探索出一条既能压实企业主体责任、又能强化出资人监管效能，在有效遏制腐败、保障国有资产安全的同时，充分释放企业活力、增强市场竞争力的采购治理新路径，已成为国企采购领域亟待突破的重大理论与实践课题。笔者旨在分析这一困境的根源，并提出以落实责任与分类管理为基础、以“数字赋能”为核心的系统性解决方案。

分类审视：国企采购的双重属性与监管脱节

要摆脱当前困境，必须破除将国企采购视为一个同质化整体的认知误区。国企采购的内在属性与核心目标，需根据企业所处行业领域进行根本性区分。

公共事业类国企：类政府采购属性

公共事业类国企通常具有自然垄断或行政垄断地位，其产品或服务具有公共品或准公共品特性，价格往往受政府管制。其采购活动的核心目标与政府采购高度相似，首要追求是在安全可靠的前提下，实现“成本可控、质量达标、程序合规”，并促进统一开放、公平竞争的国内大市场建设。因此，管理重心在于过程的规范性与资金的节约性，防范垄断权力滥用，具有显著的“集中管控”导向。

完全市场竞争类国企：市场竞争驱动属性

完全市场竞争类国企身处家电、食品、汽车、电子、半导体与高端制造等充分竞争性行业，直面国内外各类市场主体的激烈竞争。其采购活动的核心逻辑已不再是简单的“花钱买东西”，而是“为市场竞争而采购”。采购效能直接体现为能否支撑企业研发推出有竞争力的产品，能否保障生产线以最优成本和最快速度响应市场需求波动，能否构建起比竞争对手更敏捷、更具韧性的供应链体系等。其核心导向是“价值创造”与“战略支撑”，必须服务于最终客户需求，确保“采购—生产—销售”链条的整体胜出。

监管脱节：“一刀切”模式下的双重效能损失

当前，监管政策与制度设计在较大程度上围绕公共事业类国企展开，并将其核心管理逻辑不同程度延伸至所有国企。这种“一刀切”的监管模式，对于完全市场竞争类国企而言，极易引发“监管脱节”。例如，当某款电子消费产品快速引爆市场、需求呈指数级增长时，符合经营理性的最优策略，是迅速向已通过认证的合格供应商追加订单、扩大产能，以最快速度抢占市场份额。若此时机械套用公开招标程序要求，历经冗长的公告、投标、评标等流程周期，核心商机早已被反应敏捷的竞争对手（如不受类似限制的民营、外资企业）抢占。又如，企业采购某类重要原辅料时，采购方式的选择必须与上游供应竞争格局相适配：在上游供应竞争非常充分时，采用竞价方式采购最利于成本管控；上游供应竞争较为充分时，通过招标或询比方式采购更能实现高效竞争比选；上游供应竞争不充分时，采用谈判方式采购更易把控采购结果；上游供应形成垄断格局时，直接采购并建立长期战略合作关系才是保障企业利益的最优路径。因此，即便对同一品类，在不同阶段也需要采用不同的采购方式。

倘若通过法律法规及政策文件，将国企的采购方式、适用场景及流程予以固化限制，企业便可能丧失对供应市场变化的灵活应对能力，进而导致市场份额萎缩、利润流失，也构成国有资产的重大损失。监管要求无法平等约束行业内所有市场主体（包括民营、外资企业），若单独对竞争类国企施加过度严苛的采购程序限制，无异于在激烈的市场竞争中为其“绑上沙袋”，长此以往，实则可能迫使国企逐渐退出行业竞争。这显然背离了国有资产“保值增值”“做强、做优、做大”的根本目标。

现实挑战：“双重困境”局面下的国企采购管理

监管脱节与腐败风险交织，形成了当前国企采购管理面临的严峻“双重困境”。

困境一：程序僵化，削弱企业竞争根基

对竞争类国企而言，采购是支撑市场竞争的重要武器。需求预测的快速调整、供应商的协同研发、紧急状态下的保供响应，都需要在制度框架内保留合理的弹性空间。然而，在“合规至上”的压力与责任界定模糊的情况下，为规避“踩线”风险，部分企业倾向于选择最保守、最冗长的程序，以“程序正确”替代“经营正确”，甚至演变为“责任回避”。采购人员也逐渐从“价值创造者”退化为“风险规避者”，其创新精神和市场主动性受到抑制。长此以往，企业供应链的敏捷性与竞争力必然下滑，在动态市场中陷入被动。

困境二：监督失位，异化弹性空间为腐败温床

为适应市场而不得不保留的、或在实际操作中形成的弹性空间，在主体责任落实不到位、监管穿透力不足的情况下，恰恰容易沦为权力寻租的土壤。“明招暗定”、“量身定制”、在技术参数中设置隐性壁垒、通过长期合作协议进行利益输送等腐败手段，往往就隐藏在“紧急采购”“单一来源”“战略合作”等看似合规的例外情形之下。近年来查处的采购领域大量腐败案件，也多与相关人员利用采购程序中的自由裁量权和信息不对称进行舞弊有关。这表明，在试图“管死”以防治腐败和“放活”以促进竞争之间，尚未建立起有效的平衡机制和可靠的“防火墙”。

“一管就死、一放就乱”的“双重困境”，暴露了现行采购治理体系在“精准度”与“穿透力”上的双重不足：既未能针对不同性质的国企实施差异化、精准化的管理引导，也未能构建起一套与数字化时代相适应、能够实时洞察风险、穿透复杂交易环节的现代化监管机制。

破局之路：构建分类管理与数字赋能融合的新型治理体系

破解“双重困境”，需要一套系统性的改革方案：在前端，强化主体责任并实施分类管理，赋予差异化的政策空间；在中后端，强化出资人监管，构筑统一的数字化“天眼”，实现穿透式、智能化的风险监控，确保权力在阳光下、在监管中运行。

制度先行：压实主体责任与实施分类精准管理

1.建立权责对等的风险防控责任链

建议将采购领域系统性风险防控的核心职责，锚定于国企及各级子企业中的“关键岗位”。这些岗位人员需熟悉公司治理、精通合规管理、具备资源统筹与改革推动能力，主要包括各级企业的主要负责人、分管采购工作的领导、总法律顾问、首席合规官及采购管理部门负责人等。他们凭借对公司治理原则的深刻理解与对主体责任的清醒认识，负责制定清晰的合规底线与政策框架；依托资源配置权与统筹协调力，保障集约化管控理念所需的人、财、物支持；凭借管理权威与执行力，切实推动采购管理体系优化与内控流程落地。明确并聚焦这些岗位的特定能力优势，构建坚实的组织保障，从领导与决策层面系统性地培养风险防控意识，有效推动从“被动合规”向“主动管理”的文化转变。

2.推动采购制度体系的分类化与精细化

在国家层面研究制定国企采购政策时，建议嵌入“分类管理”原则，以明确区分公共事业类与市场竞争类国企的采购目标、评价标准和管理重点。对于竞争类国企，应在制度中明确，其采购活动本质在于服务于市场竞争和价值创造，为此类国企设置区别于公共采购的、更具弹性的“绿色通道”或快速响应机制，并对适用情形进行原则性规定，避免僵化穷举。这既是落实国企主体经营责任的需要，亦为出资人实施监管提供了明确依据。

3.强化内控分权，固化制衡流程

制度弹性必须与严密的内部制衡相匹配。为此，应要求国企，特别是竞争类国企由主要负责人牵头，将采购领域的“分事行权、分岗设权、分级授权”原则落到实处。通过流程再造和信息系统固化，实现需求提出、寻源决策、合同执行、履约验收、支付结算等关键环节由不同部门或岗位分离操作，形成相互制约、环环相扣的内部控制闭环，从而压缩个人自由裁量空间。

数字筑基：打造“天眼工程”与智能化监管网络

制度为行为划定了跑道，而数字技术则是确保国企采购不偏离跑道的“实时监控系统”与“智能裁判”，更是强化出资人监管穿透力的关键工具。

1.统一推行“全交易上平台”，建设监管“天眼”

参照相关领域“天眼工程”理念，建议由各级国资监管部门统一要求，所有国企（无论层级）的全部采购交易（涉密等特殊情况除外）必须进入相对统一的电子采购平台进行操作和留痕。该平台可以由国企集团统一建设，也可以由符合国资监管标准的第三方市场化平台建设，核心目标是实现采购数据的“全口径、全流程、实时化”归集，为出资人实施穿透式监管提供数据基础，确保监管者通过无处不在的“天眼”监督每一笔交易。

2.建立平台资质认证与嵌入式垂直监管机制

为防止平台自身失管失控，建议各级国资监管部门形成共识，统一制定高标准的“国企电子采购平台建设、运营与监管资质规范”，严格控制资质数量（如不超过30家），并由权威行业协会进行严格认证与持续评估。国企采购平台须“持证上岗”，未获证企业则须使用“有证”的外部平台。更重要的是，可在每一个“持证”平台内部，探索由国企总部权威监督机构指导或授权，设立独立的平台合规监管部门，组建专业监管团队，并可考虑委派专职或兼职监督人员驻场或联网监督。该团队不参与平台运营，专司监管，应被赋予独立的数据查看和风险核查权，确保“天眼”不仅存在，还有“值班员”时刻主动审视，代表出资人履行穿透式监管职能。

3.深化“AI＋大数据”应用，实现技防与人防联动

“AI＋大数据”应用是提升监管穿透力与预警能力的关键。在统一的“天眼”平台上，深度集成大数据分析和人工智能技术：

（1）机器实时巡检

建议部署AI（Artificial Inte-lligence，人工智能）风险预警模型，7×24小时自动扫描分析所有交易数据。模型可学习识别围串标特征〔如投标文件雷同、IP（Internet Protocol，网际互联协议）地址聚集、报价规律异常〕、价格异常波动（偏离历史价、市场价）、供应商关联关系图谱、履约异常迹象等，实现从“人工发现风险”到“智能预警风险”的跃升。采购价格核查环节尤需关注，多数利益输送行为均通过采购价格予以体现。过往的监管重心多聚焦于寻源阶段与签约环节的价格管控，而当前趋势正延伸至履约执行价格及合同变更价格。因此，企业亟须将采购合同履约执行验收的全流程，全面、及时纳入采购平台的实时监管范畴。

（2）专业人员深度核查

应用AI技术后，平台内的合规监管人员和驻场监督人员根据AI系统推送的“高风险警报”和“异常行为提示”，进行精准、高效的定向核查与深入调查，从而摆脱“大海捞针式”抽查。由此，人防与技防紧密结合，形成“机器实时监控，随时分析提醒；专业人员定期翻看记录，查漏补缺”的高效监管闭环。

4.探索区块链存证，增强数据可信与追溯能力

对采购关键环节（如招标文件发布、投标文件递交、评标结果、合同签订、验收报告等）的数据哈希值进行区块链存证，利用其不可篡改、可追溯的特性，固化证据链条，有效应对事后争议与审计，显著增加舞弊的难度与违法成本，为落实主体责任、认定监管责任提供可靠技术保障。

体系协同：构建“四方联动”的现代采购治理生态

最终的治理效能，依赖于构建职责清晰、协同有力的生态系统。各方主体需各司其职，形成合力。

1.各级国资监管部门：履行“抓总定标与穿透监管”的出资人职责

作为出资人代表，各级国资监管部门负责制定分类管理原则、平台资质国家标准、考核评价体系，并通过统一的监管数据接口，对所有“持证”平台进行“穿透式”在线监管，从宏观层面把握风险趋势，进行精准督导。其监管行为应聚焦于督促主体责任落实和系统性风险防控，而非替代企业进行微观决策。

2.行业协会：发挥“桥梁纽带”与“专业认证”作用

行业协会负责组织专家制定和更新平台运营、数据交换、风险模型等技术标准，具体承担平台资质的认证、培训与年检工作，从而成为监管机构与市场平台之间的专业连接层。

3.“持证”采购平台：承担“运营保障”“实施监管”“数据枢纽”责任

无论是自建还是第三方“持证”采购平台，都必须严格按照国家标准运营，确保系统安全、数据真实、流程合规，并开放标准接口接受实时监管。它们是整个数字化监管网络的物理基础和毛细血管，也是出资人监管触角延伸的载体。

4.国企：切实履行采购“主体责任”和“价值创造”双重角色

国企（特别是竞争类国企），应在分类管理赋予的合理空间内，充分行使经营自主权，积极利用数字化平台提升采购效率与供应链韧性。同时，必须严格落实内控制度，主动压实各级采购人责任，并对预警信号及时响应整改。企业的自主活力与主体责任的落实，共同构成了出资人监管得以有效发挥作用的根本前提。

结论与展望

国企采购治理的现代化转型，是一项复杂的系统工程。面对“防腐”与“增效”的双重困境，简单的“收紧”或“放松”都非良策。为此，笔者提出以“分类精准管理”与“数字穿透监管”双轮驱动的治理模式：首先，通过落实“谁采购、谁负责”的主体责任，在源头确立权责对等的治理基础，进而通过“分类”区分不同企业的核心使命，给予竞争类国企在阳光下自主驰骋的合理空间。其次，通过构建“天眼”工程，为出资人监管配备覆盖所有交易、透明可信、智能预警的数字化监管网络，用技术之力解决“监管跟不上灵活性”的难题，进一步压缩腐败空间。最终，通过“责任压实—内控分权—平台统管—数据智控—监管协同”的链条，构建起既能有效防范腐败、保障国资安全，又能充分激发企业活力、支撑市场竞争的采购治理新体系。

未来的研究与实践应进一步聚焦主体责任量化考核、分类管理的具体标准、AI风险模型的行业适配与算法伦理，以及跨境采购数据的协同监管与机制完善等问题，持续推动这一治理体系走向完善与成熟。

（作者系供应链管理SCMP专家、中招智库核心专家、中物联第三届采购与供应链专家委委员）